Aanpassing circulaire ex artikel 24, onder b, Paspoortwet betreffende signaleringsprocedure vermoeden misbruik reisdocumenten

1. Inleiding

Deze circulaire heeft tot doel uw medewerking te vragen om reisdocumenten van personen die het vertrouwen in het reisdocument schaden ex artikel 24, onder b, van de Paspoortwet te kunnen weigeren dan wel vervallen te verklaren. Dit gebeurt door opname van de persoonsgegevens van betrokkene in het Register paspoortsignalering (hierna RPS). Met uw medewerking levert u, als verstrekkende autoriteit, niet alleen een onmisbare bijdrage aan de bestrijding van misbruik van en met reisdocumenten, maar draagt u eveneens actief bij aan het voorkomen van identiteitsfraude in het algemeen.

Deze circulaire begint met de criteria voor een signalering op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet. Vervolgens wordt ingegaan op de signaleringsprocedures en hoe moet worden gehandeld in geval van weigering of vervallenverklaring van een reisdocument als er al sprake is van een bestaande signalering op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet.

In overeenstemming met de Paspoortwet omvat het begrip ‘reisdocument’ zowel de Nederlandse reisdocumenten zoals bedoeld in artikel 2 lid 1, Paspoortwet1Reisdocumenten van het Koninkrijk der Nederlanden zijn: nationaal paspoort, diplomatiek paspoort, dienstpaspoort, reisdocument voor vluchtelingen, reisdocument voor vreemdelingen, nooddocument: laissez-passer of noodpaspoort en andere reisdocumenten, bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur vast te stellen., als de Nederlandse identiteitskaart (NIK) en de vervangende identiteitskaart.2Hoewel de NIK in de Paspoortwet niet langer formeel als reisdocument is opgenomen, is hetgeen bij of krachtens die wet is bepaald ten aanzien van reisdocumenten van overeenkomstige toepassing op de NIK tenzij anders is bepaald (zie artikel 2, tweede lid, Paspoortwet). Dit geldt dus ook voor het begrip ‘reisdocument’ in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet.

1.1. Overzicht van de wijzigingen van deze circulaire

Met ingang van 6 september 2016 is deze circulaire aangepast vanwege de ‘Wijziging van de Paspoortwet in verband met onder meer de status van de Nederlandse identiteitskaart’ (Stb. 2014, 10) en de invoering van de Wet basisregistratie personen.

Met ingang van 1 maart 2017 is deze circulaire aangepast, vanwege de ‘Wijziging van de Paspoortwet in verband met het van rechtswege laten vervallen van reisdocumenten van personen aan wie een uitreisverbod is opgelegd’.3Voor nadere toelichting op deze wijziging van de Paspoortwet wordt verwezen naar de ‘Circulaire over artikel 23b Paspoortwet betreffende personen met een uitreisverbod op grond van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen’.

Deze circulaire is met ingang van 1 oktober 2023 aangepast, omdat het beleid voor signalering in het RPS bij meervoudige vermissing van reisdocumenten op 13 juli 2023 met onmiddellijke ingang is gewijzigd. Dit beleid hield ten eerste in dat tot signalering in het RPS werd overgegaan indien er binnen vijf jaar drie keer sprake was van vermissing van een reisdocument zonder dat de houder daar een plausibele reden voor kon geven. Dit beleid was opgenomen onder onderdeel A, onder 1, van de circulaire en was van kracht van 1 maart 2007 tot 13 juli 2023. Dit onderdeel is volledig komen te vervallen omdat bij dergelijke meervoudige vermissingen er niet langer vanuit wordt gegaan dat sprake is van een gegrond vermoeden dat er misbruik is of zal worden gemaakt van reisdocumenten zoals bedoeld in artikel 24, onder b, Paspoortwet. De onderdelen B, C en D van de oude circulaire zijn gewijzigd in de onderdelen A, B en C. Voor zover er sprake is van meervoudige vermissing van reisdocumenten in combinatie met andere feiten en omstandigheden waaruit blijkt dat er misbruik van een reisdocument wordt gemaakt (de oude onderdelen A, onder 2, 3 en 4), kan alsnog worden overgegaan tot signalering in het register paspoortsignaleringen. In verband hiermee is er een extra signaleringsgrond toegevoegd aan onderdeel C van deze circulaire. Deze circulaire is verder op enkele punten aangevuld en geactualiseerd en er is een bijlage aan toegevoegd, waarin de overeenstemmingsprocedure wordt beschreven.

2. Wanneer gaat u over tot signalering?

Opname in het RPS op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet is alleen mogelijk als er sprake is van een gegrond vermoeden dat:

Hierna zal kortheidshalve steeds worden gesproken over een gegrond vermoeden van misbruik van of met reisdocumenten.

Hieronder volgen een aantal gedragingen, die op zichzelf of in combinatie met elkaar, kunnen leiden tot een gegrond vermoeden van misbruik van of met reisdocumenten. Deze opsomming moet echter worden gezien als een hulpmiddel en is nadrukkelijk niet uitputtend bedoeld.4Dit is ook bevestigd in ABRvS, 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3253. In de praktijk kunnen zich nog andere situaties voordoen, die op een gegrond vermoeden van misbruik met of met betrekking tot reisdocumenten kunnen duiden.

Het komt regelmatig voor dat reisdocumenten worden ingeleverd die kennelijk opzettelijk zijn beschadigd. Het gaat dan om reisdocumenten, waarin visumbladzijden ontbreken of die duidelijk zijn gewassen, waardoor visa en in- of uitreisstempels onleesbaar zijn geworden. Dit kan er op wijzen dat de houder kennelijk doelbewust zijn reisgedrag wil verhullen. Het is belangrijk dat u zoveel mogelijk omstandigheden aanvoert die kunnen onderbouwen dat de houder belang heeft bij de beschadiging(en). Het vroegtijdig inleveren van beschadigde reisdocumenten is hiervoor een aanwijzing, zeker als dit gebeurt in combinatie met de aangifte(s) van één of meer vermissingen. Om het vermoeden van misbruik mede te kunnen onderbouwen is een technisch onderzoeksrapport over de beschadigingen van groot belang. Daarmee kan namelijk worden aangetoond dat de beschadigingen (kennelijk) opzettelijk zijn aangebracht. Voor technisch onderzoek kunt u het document sturen aan het Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten (ECID) van de KMar. Na ontvangst van het rapport dient u het reisdocument niet te vernietigen zodat het voor betrokkene mogelijk blijft om contra-onderzoek te laten verrichten.

Opname in het RPS is ook mogelijk als de houder opzettelijk een ander of anderen in de gelegenheid heeft gesteld handelingen te verrichten die het vertrouwen in het document schaden, zoals het verkopen, verhuren, in onderpand geven of uitlenen van een reisdocument. Tot deze categorie gedragingen behoort ook het op een zodanige onzorgvuldige manier achterlaten van, of omgaan met reisdocumenten, waardoor anderen hiervan zonder noemenswaardige moeite misbruik kunnen maken. Dergelijk gedrag leidt tot de conclusie dat willens en wetens het risico van misbruik is genomen, met alle mogelijke ongewenste gevolgen van dien. Het komt geregeld voor dat een minderjarige een reisdocument van een meerderjarige gebruikt om zich in een horecagelegenheid te identificeren. De personalia van zowel de minder- als de meerderjarige kunnen in verband hiermee worden opgenomen in het RPS.

3. Signaleringsprocedure

Op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet kan een verzoek tot weigering of vervallenverklaring van een reisdocument worden gedaan door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister) of door instanties die zijn belast met de uitvoering van de Paspoortwet.

U kunt twee verschillende procedures volgen om personalia te laten opnemen in het RPS op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet:

Voor beide procedures zijn formulieren beschikbaar, die te vinden zijn op de website van RvIG (www.rvig.nl).

De eerste optie, waarbij de minister signaleert, heeft de voorkeur. U hoeft dan niet elke twee jaar opnieuw een onderbouwd signaleringsverzoek te doen. Kiest u voor zelf signaleren dan vervalt de signalering na een tijdsverloop van twee jaar van rechtswege, tenzij u zelf een nieuw verzoek indient. Tevens bent u verantwoordelijk voor het signaleringsdossier. Dit is het dossier dat u dient op te maken en te houden om het gegrond vermoeden van misbruik te kunnen onderbouwen. Een ander gevolg is dat u als signalerende autoriteit gevraagd kan worden te adviseren over de vervallenverklaring dan wel weigering van een reisdocument aan een persoon die wellicht niet meer in uw gemeente staat ingeschreven.6Een NIK kan niet worden geweigerd of vervallen worden verklaard.

4. Signalering van een persoon tussen het moment van aanvraag en uitreiking van een reisdocument

De praktijk leert dat het moment van constatering van misbruik, onzorgvuldig omgaan of fraudeleus handelen met Nederlandse reisdocumenten vaak samenvalt met het moment dat er een nieuw reisdocument wordt aangevraagd. In dat geval gaat u direct over tot het verstrekken van informatie aan de minister (of u kiest ervoor zelf een signaleringsverzoek in te dienen, zie voornoemde tweede optie). In de tussentijd houdt u de beslissing op de aanvraag aan.7U heeft daarvoor in beginsel vier weken de tijd. Deze termijn kan in bijzondere gevallen met vier weken worden verlengd (artikel 41, tweede lid, van de Paspoortwet). Indien binnen die periode de betrokken persoon in het RPS wordt opgenomen, gaat de procedure tot weigering lopen en geldt de termijn van vier weken niet meer en kan een paspoort geweigerd worden (artikel 41, eerste lid, van de Paspoortwet). Als de aanvrager een NIK aanvraagt, kan deze niet worden geweigerd op grond van een RPS-signalering krachtens artikel 24, onder b, van de Paspoortwet. U moet de NIK in dergelijk geval dus verstrekken (behalve als de signalering berust op artikel 23b Paspoortwet).8Een NIK moet wél worden geweigerd als de signalering berust op artikel 23b Paspoortwet. Voor nadere toelichting wordt verwezen naar: ‘Circulaire over artikel 23b Paspoortwet betreffende personen met een uitreisverbod op grond van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen’. In gevallen waarbij het om een aanvraag van een paspoort gaat en de aanvrager voornemens is om binnen een korte periode te reizen dient u contact op te nemen met RvIG. Desondanks informeert u wederom direct de minister of dient u direct een signaleringsverzoek in, zodat een eventueel paspoort van de aanvrager vervallen kan worden verklaard, dan wel de verstrekking van een paspoort kan worden geweigerd.

Indien u bericht ontvangt over de opneming van personalia in het RPS als het reisdocument al is aangemaakt maar nog niet is uitgereikt, reikt u het reisdocument niet uit, maar volgt u de procedure tot vervallenverklaring van het reisdocument. De reden hiervan is dat bij het geven van de opdracht aan de leverancier om het aangevraagde reisdocument te personaliseren, een positieve beslissing op de aanvraag is genomen. Hierdoor kan de procedure tot weigering van het reisdocument niet gevolgd worden. Omdat artikel 42, lid 3 onder b, van de Paspoortwet uitreiking van een gepersonaliseerd reisdocument niet mogelijk maakt door opname in het RPS, dient de procedure tot vervallenverklaring te worden gevolgd.

5. Signalering en handhaving

De vermelding van een persoon in het RPS vervalt van rechtswege na twee jaar. U moet daarom elke twee jaar opnieuw een signaleringsverzoek indienen wanneer u zelf als signalerende autoriteit bent opgetreden en het gegronde vermoeden van misbruik nog steeds bestaat. Indien de gronden voor het opnemen van een persoon in het RPS binnen de termijn van twee jaar zijn vervallen, dient u hier de minister direct van op de hoogte te stellen. De minister zal de personalia dan uit het RPS verwijderen. Heeft u de minister alleen geïnformeerd en is hij overgegaan tot opneming van personalia in het register, dan is hij verantwoordelijk voor deze procedure.

Zolang een persoon in het RPS is opgenomen moet u de minister op de hoogte houden van alle relevante ontwikkelingen en alle daartoe behorende bescheiden toesturen. Op grond van de meest recente informatie kan de minister bepalen of het gegronde vermoeden voor signalering nog aanwezig is.

6. Hoe te handelen als aanvrager is vermeld in het RPS

Aanvraag nieuw reisdocument

Bij iedere aanvraag voor een reisdocument, waaronder een Nederlandse identiteitskaart, gaat u na of de aanvrager is vermeld in het RPS Indien hiervan sprake is, dan neemt u de aanvraag in behandeling en vraagt u bij RvIG nadere gegevens op over de grondslag van de signalering. Voor zover u gebruik maakt van de automatische signaleringscontrole op het RPS kunt u vrijwel altijd de gronden voor signalering inzien en hoeft u slechts contact op te nemen met RvIG indien geen nadere informatie beschikbaar is. 9Voor de Afdelingen burgerzaken van Nederlandse gemeenten en burgerzaken in het Caribisch deel van het Koninkrijk gebeurt de signaleringscontrole voor het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten inmiddels geautomatiseerd via de reisdocumentenmodule (RDM). De meeste informatie over de signalering is middels deze signaleringscontrole digitaal te raadplegen. Alleen als er beperkte signaleringsinformatie wordt getoond (op grond van artikel 23, 23b, 47 of 48 van de Paspoortwet) krijgt u een melding met het verzoek om contact op te nemen met RvIG. Er kunnen zich de volgende situaties voordoen:

De overeenstemmingsprocedure (zie ook bijlage 1) kan leiden tot intrekking van de signalering, omdat daarvoor geen of onvoldoende gronden meer blijken te bestaan.11Artikel 44, tweede lid, Paspoortwet Ook kan de overeenstemmingsprocedure ertoe leiden dat er geen overeenstemming wordt bereikt en u dus wordt geadviseerd om het aangevraagde reisdocument te weigeren. Het is echter ook mogelijk dat de gronden weliswaar gehandhaafd blijven, maar met de aanvrager wordt overeengekomen dat hij een reisdocument krijgt waarvan de geldigheidsduur en/of de territorialiteit wordt beperkt. De signalerende autoriteit, in de meeste gevallen is dit de Minister van BZK, informeert u over de uitkomst van de overeenstemmingsprocedure.

Bij het nemen van de beslissing tot weigering van een reisdocument kunt u op grond van artikel 20 van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens, desgewenst eventuele justitiële gegevens van de aanvrager opvragen.

Welke beslissing u ook neemt, u doet hiervan onverwijld mededeling aan de minister, middels formulier C6. De minister zorgt voor opneming van die mededeling in het RPS.

Indien blijkt dat een persoon is opgenomen in het RPS dan wordt het reisdocument direct ingehouden.12Artikel 53, eerste lid, Paspoortwet. Meestal wordt bij de aanvraag van een nieuw reisdocument geconstateerd dat de aanvrager is opgenomen in het RPS. Het reisdocument dat nog in het bezit is van de houder dient dan dus direct te worden ingehouden. Echter, ook in andere gevallen waarin bij contact met de houder van het reisdocument wordt geconstateerd dat er sprake is van signalering in het RPS, dient het reisdocument te worden ingehouden. Ook een NIK kan worden ingehouden, maar niet met het oog op vervallenverklaring (dat is bij de NIK niet mogelijk13Artikel 46a, eerste lid, Paspoortwet. Ook de vervangende NIK kan niet vervallen worden verklaard (artikel 46a, tweede lid, Paspoortwet).), maar vanwege signalering in het RPS vanwege het van rechtswege vervallen van het document in verband met een uitreisverbod.14Artikel 47, tweede lid, in samenhang met het eerste lid, onderdeel i, Paspoortwet. Vervolgens worden de hiervoor beschreven procedures in verband met weigering van het aangevraagde reisdocument15NB: De vervangende NIK kan niet worden geweigerd (artikel 46a, tweede lid, Paspoortwet). gevolgd.

Tot inhouding van een reisdocument zijn de volgende instanties bevoegd:16Artikel 50b Paspoortwet.

De autoriteit die het reisdocument van de gesignaleerde heeft ingehouden, maar niet bevoegd is tot vervallenverklaring, stuurt het document door aan de autoriteit die daartoe bevoegd is. Dit is de burgemeester van de gemeente waar de gesignaleerde als ingezetene in de BRP is ingeschreven of de burgemeester van de gemeente Den Haag indien het een niet-ingezetene betreft.17Artikel 62 van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001. De tot vervallenverklaring bevoegde autoriteit volgt dezelfde procedures die hiervoor zijn beschreven, in het geval van een aanvraag voor een nieuw reisdocument door een gesignaleerde persoon die wordt geweigerd.18Dit betekent: indien nodig opvragen nadere gegevens bij de RvIG, de mogelijkheid om tot overeenstemming te komen met de signalerende autoriteit, het eventueel opvragen van justitiële gegevens en het onverwijld informeren van de Minister van BZK over de genomen beslissing om het ingehouden reisdocument hetzij vervallen te verklaren, hetzij aan de houder terug te geven.

Het kan ook zo zijn dat betrokkene geen gebruik maakt van de mogelijkheid om overeenstemming (zoals bedoeld in artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet) te bereiken met de signalerende instantie. Indien u binnen twee weken na bekendmaking van het voorgenomen besluit tot weigering van het aangevraagde reisdocument of vervallenverklaring van het ingehouden reisdocument geen verzoek tot aanhouding van het definitieve besluit heeft ontvangen van betrokkene, gaat u over tot weigering of vervallenverklaring van het reisdocument, tenzij u van oordeel bent dat de aanvrager of de houder hierdoor onevenredig zou worden benadeeld. Indien u meent dat weigering of vervallenverklaring leidt tot onevenredige benadeling, treedt u in overleg met de signalerende instantie. Deze voorziet u van een advies. U beslist vervolgens zelf het aangevraagde reisdocument te verstrekken (al dan niet met beperkende voorwaarden) of dit terug te geven. Een uitgebreide beschrijving van de overeenstemmingsprocedure is opgenomen in bijlage 1 bij deze circulaire.