Toezichtkader CO-stelsel

1. Inleiding

Dit toezichtkader bevat een algemene toelichting op de toezichttaak van de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (TloKB) ten aanzien van het stelsel van certificering voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties (CO-stelsel) en op de wijze waarop de TloKB invulling geeft aan deze taak. Dit toezichtkader maakt onder andere gebruik van de ex ante evaluatie die de TloKB heeft laten uitvoeren in 2022 en van eerdere publicaties, zoals jaarplannen en jaarverslagen van de TloKB.

1.1. Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw

De TloKB is een zelfstandig bestuursorgaan en heeft hoofdtaken ten aanzien van drie stelsels: kwaliteitsborging bouw, erkende kwaliteitsverklaringen en werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties.

1.1.1. Kwaliteitsborging voor het bouwen

Met het oog op verbetering van de bouwkwaliteit regelt de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) een aantal taken voor de TloKB. Zij laat enerzijds instrumenten voor kwaliteitsborging (Wkb-instrumenten) toe tot het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen (het Wkb-stelsel). Anderzijds houdt de TloKB toezicht op de aanbieders van toegelaten Wkb-instrumenten, de toepassing van deze Wkb-instrumenten door kwaliteitsborgers en op het functioneren van het stelsel van kwaliteitsborging. De TloKB houdt een openbaar register bij van de toegelaten instrumenten, de instrumentaanbieders en de kwaliteitsborgers. Voor haar dienstverlening (toelating, registratie en toezicht) stelt de TloKB tarieven vast. De TloKB heeft een voorlichtingstaak in de toepassing van de regels met betrekking tot de toelating van instrumenten. Tot slot monitort en evalueert de TloKB het functioneren van het Wkb-stelsel en brengt hierover verslag uit aan de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO).

1.1.2. Erkende kwaliteitsverklaringen

Een Erkende Kwaliteitsverklaring (EKV) is een door de Minister voor VRO erkende verklaring dat een gecertificeerd product, proces of systeem voldoet aan de kwaliteitseisen van het Bouwbesluit 2012.1Vanaf invoering Omgevingswet het Besluit bouwwerken leefomgeving. De TloKB wijst binnen het EKV-stelsel beoordelingsrichtlijnen (BRL’s) en certificerende instellingen aan voor de afgifte van de EKV’s. Vervolgens houdt de TloKB een openbaar register bij met de aangewezen BRL’s, de aangewezen certificerende instellingen en de EKV’s. Als een bouwer gebruik maakt van een EKV is het bevoegd gezag, volgens het Bouwbesluit 2012, verplicht deze zonder nadere controle te accepteren als voldoende bewijs dat aan de bouwtechnische regels is voldaan.

1.1.3. Werkzaamheden gasverbrandingsinstallaties

Om de kwaliteit van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties te verbeteren met het oog op reductie van koolmonoxide-ongevallen introduceert de Woningwet een stelsel van certificering voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties (CO-stelsel).2Wijziging Woningwet in verband met de introductie van het CO-stelsel, TK, Staatsblad 2019, 383

Met het CO-stelsel geeft de Minister voor VRO invulling aan adviezen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid en de Gezondheidsraad.3Koolmonoxide – Onderschat en onbegrepen gevaar, Publicatie 18-11-20154Gezondheidsrisico’s door lage concentraties koolmonoxide, Gezondheidsraad, Advies 10-07-2019 Hij kiest daarbij voor accreditatie en procescertificering met een open stelsel. Dit houdt in dat het stelsel ruimte kent voor meerdere certificatieschema’s en meerdere certificerende instellingen naast elkaar. Deze keuze heeft tot gevolg dat een belangrijk deel van het toezicht wordt uitgevoerd door de Raad voor Accreditatie, die in dit stelsel een sleutelrol als accrediterende en toezichthoudende organisatie vervult.

De TloKB wijst certificatieschema’s en certificerende instellingen aan en laat ze toe tot het CO-stelsel en houdt een openbaar register bij met de aangewezen certificatieschema’s, aangewezen certificerende instellingen en certificaathouders.5Certificaathouders zijn installatiebedrijven, technische diensten van organisaties en bedrijven en leveranciers van gashaarden en -kachels die gecertificeerd zijn voor het uitvoeren van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties. Daarnaast houdt de TloKB op een beperkt aantal onderdelen die buiten de taken van de Raad voor Accreditatie vallen aanvullend toezicht. Dit betreft de naleving van enkele verplichtingen van schemabeheerders en certificerende instellingen en op het functioneren en de effectiviteit van het CO-stelsel. De TloKB monitort en evalueert het functioneren en de effectiviteit van het CO-stelsel en brengt daarover verslag uit aan de Minister voor VRO.

1.2. Doel toezichtkader

Dit toezichtkader bevat een algemene toelichting op de toezichttaak van de TloKB ten aanzien van het CO-stelsel en de wijze waarop de TloKB invulling geeft aan deze taak. Het toezichtkader geeft schemabeheerders en certificerende instellingen inzicht in welke verschillende toezichttaken de TloKB onderscheidt en wat zij van het toezicht door de TloKB kunnen verwachten.

1.3. Wettelijke basis toezichtkader

Dit toezichtkader is op te vatten als een beleidsregel. Artikel 4:83 Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de bekendmaking van een beleidsregel zijn wettelijke basis vermeldt.6Algemene wet bestuursrecht, Overheid.nl, geldend vanaf 01-01-2023, BWBR0005537

Artikel 3 van het Besluit mandaat en machtiging Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw inzake uitvoering wettelijke taken certificering werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties geeft de bevoegdheid aan de TloKB om beleidsregels vast te kunnen stellen met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheden bedoeld in artikel 2 van het Mandaatbesluit.7Mandaat en machtiging aan de TloKB ten behoeve van het CO-stelsel, Overheid.nl, Staatscourant 2022, 10597

De wettelijke basis voor deze beleidsregel is artikel 2, vierde lid en artikel 3, tweede lid van de Woningwet (Wonw), en artikel 8, in samenhang met artikel 2, van het (mandaat)besluit van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 18 mei 2022 nr. 2022-0000175582.

1.4. Missie en visie, kernwaarden en kwaliteiten

Het toezichtkader bouwt voort op de missie, visie en kernwaarden en met inzet van de kwaliteiten van de TloKB. Het toezichtkader geeft invulling aan het wettelijke kader en draagt bij aan een beter vertrouwen in kwaliteit van bouwen.

De TloKB ziet toe op het stelsel van kwaliteitsborging van bouwwerken, bouwproducten en werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties. Eigenaren en gebruikers krijgen zo bouwwerken die veiliger, gezonder, duurzamer, bruikbaarder en toegankelijker zijn.

De TloKB speelt een publieke sleutelrol in de verbetering van de bouwkwaliteit. De TloKB laat toetsmethoden toe en ziet toe op het juiste gebruik van deze methoden in de bouwpraktijk. Zo kan iedereen vertrouwen op de kwaliteit van bouwwerken, bouwproducten en werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties.

De TloKB voert haar taken uit vanuit drie kernwaarden:

Bij de uitvoering van de taken zet de TloKB de volgende vier kwaliteiten in:

1.5. Beleidsregels CO-toezicht

De TloKB stelt voor ieder stelsel waar zij toezichthoudende taken heeft beleidsregels op in de vorm van kaders en een protocol werkwijze. Daarin legt zij de invulling vast van het toezicht, de inspecties en de handhaving en de daarbij te hanteren uitgangspunten en werkwijzen:

Toezicht is gericht op het bevorderen van nalevingsgedrag via informatieverzameling, beoordeling en handhaving. De werkwijze van toezicht is in de regel het verzamelen en beoordelen van informatie aan de hand van inspecties.

Het inspectiekader bevat een nadere concretisering van het toezichtkader en werkt uit hoe de TloKB haar inspecties inricht, uitvoert en informatie beoordeelt. Daarbij concretiseert zij ook de inspectiethema’s en inspectievragen. Het inspectiekader geeft duidelijkheid aan certificerende instellingen en schemabeheerders over hoe de TloKB informatie controleert en welke verschillende inspecties de TloKB onderscheidt en wat zij tijdens een inspectie van de TloKB kunnen verwachten.

Het handhavingskader werkt de handhavingsbevoegdheden van de TloKB uit, welke uitgangspunten zij hierbij hanteert en welke keuzes zij maakt. Wanneer en hoe handhaaft de TloKB, welke afwegingen gelden bij handhaving? Hoe zet zij haar bevoegdheden op basis van de Woningwet (Wonw) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in en hoe verhouden de verschillende handhavingsinstrumenten zich tot elkaar?

Toezicht kent ook andere werkwijzen dan inspecties en de TloKB zet ook andere middelen in om certificerende instellingen en schemabeheerders (en via hen certificaathouders) te stimuleren tot nalevingsgedrag, zoals:

1.6. Opbouw van het toezichtkader

In dit toezichtkader komt als eerste een beschrijving aan de orde van het CO-stelsel en het krachtenveld binnen dit stelsel met een algemene beschrijving van het toezicht, de juridische grondslagen en het onderscheid tussen nalevingstoezicht en kwaliteitstoezicht. Daarna komt de informatiepositie van de TloKB aan de orde en welke bronnen van informatie het aanvullend toezicht door de TloKB op het CO-stelsel kent. Vervolgens gaat dit kader in op nalevingstoezicht door zowel de Raad voor Accreditatie als de TloKB en hun onderlinge afstemming. Dan werkt dit kader het kwaliteitstoezicht nader uit en tenslotte de programmering van het toezicht door de TloKB.

2. Toezicht op het CO-stelsel

2.1. Het CO-stelsel

Het doel van het CO-stelsel is dat naleving van de eisen uit de certificatieschema’s leidt tot werkzaamheden door certificaathouders aan gasverbrandingsinstallaties die bijdragen aan een reductie van koolmonoxideongevallen.

Het toezicht op het CO-stelsel maakt gebruik van regulering met accreditatie en certificering.8Certificatie en accreditatie in het kader van het overheidsbeleid, TK, 2015-216, 29304, nr. 6 Accreditatie en certificering is een private vorm van zelfregulering. De overheid zet deze vorm onder andere in om publieke en eventueel ook private belangen te dienen in het kader van overheidsbeleid. Hiermee bepalen certificerende instellingen in hoeverre werkzaamheden door certificaathouders voldoen aan vooraf gestelde eisen en borgen zij de kwaliteit van deze werkzaamheden. Een certificaathouder moet zich door een certificerende instelling laten certificeren voor het uitvoeren van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties. Het certificatieschema stelt hiervoor onder andere eisen aan het vakmanschap en aan het kwaliteitssysteem van de certificaathouder. De certificerende instelling voert gedurende de looptijd van het certificaat controles uit om na te gaan in hoeverre het kwaliteitssysteem van de certificaathouder aan de eisen van het certificatieschema voldoet. De TloKB wijst daartoe het schema en de certificerende instelling aan.

Voor het vertrouwen in het stelsel en een goede werking ervan is van belang dat de certificerende instelling onafhankelijk en deskundig is. Om dit aan te tonen accrediteert de Raad voor Accreditatie een certificerende instelling, in dit geval voor certificering van certificaathouders die werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties uitvoeren. Als de certificerende instelling niet meer aan de eisen voldoet, kan de Raad voor Accreditatie een accreditatie schorsen of intrekken. Accreditatie en certificering sluit aan bij het zelfregulerend vermogen van een sector en kan het draagvlak voor beleid vergroten. Voor het CO-stelsel heeft de Minister voor VRO geoordeeld dat regulering met accreditatie en certificering, aangevuld met aanwijzing van certificatieschema’s en certificerende instellingen door de TloKB, passend is ter borging van de kwaliteit van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties.

De belangrijkste veranderingen ten opzichte van de huidige situatie om het gestelde doel met het nieuwe CO-stelsel te bereiken zijn:

Wanneer het CO-stelsel door systematisch toetsen leidt tot aantoonbaar kwalitatief veilige werkzaamheden aan installaties en tot het structureel vermogen om te leren van afwijkingen, draagt dit bij het reduceren van het aantal (bijna-)koolmonoxideongevallen.

2.2. Krachtenveld

Bij de uitoefening van haar CO-taken bevindt de TloKB zich in een krachtenveld van verschillende partijen en hun belangen. Deze partijen zijn te onderscheiden naar hun kennis, ervaring en belang binnen het CO-stelsel.9Draagvlak is essentieel voor waardecreatie, AevesBenefit, afbeelding 2: 4 typen stakeholders met bijbehorende basisstrategie, Roddeman en van Veen, 2021

2.2.1. Actoren binnen het krachtenveld

2.2.2. Kenmerken krachtenveld

Specifieke kenmerken van het krachtenveld waarmee de TloKB te maken heeft, vergroten de mate van complexiteit van de uitvoering van taken door de TloKB. Eerste kenmerk is dat het een krachtenveld van professionele, goed in het onderwerp van de werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties ingevoerde partijen betreft, waarmee de TloKB voor een goede taakuitvoering contact zal onderhouden. Tweede kenmerk is dat de uiteindelijke doelgroep van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties, namelijk de particuliere en zakelijke consumenten die een gasverbrandingsinstallatie laten installeren, repareren, onderhouden en in bedrijf stellen, niet breed georganiseerd en vertegenwoordigd zijn binnen het krachtenveld, waardoor zij moeilijk hun stem kunnen laten horen.

2.2.3. Regulatory capture

De TloKB heeft als zelfstandig bestuursorgaan een sterke, onafhankelijke positie om haar taken uit te oefenen. Voor een goede taakuitoefening is van belang dat er voldoende kennis en ervaring is en ook dat er voldoende voeling is met de installatiepraktijk en hetgeen speelt bij de certificerende instellingen en schemabeheerders, als ondertoezichtstaande partijen. Uit onderzoek naar toezicht blijkt dat bij het houden van toezicht zoals opgedragen aan de TloKB, het risico ontstaat van wat ‘regulatory capture’ wordt genoemd.11D. Carpenter & D. Moss (eds.), “Preventing regulatory capture: special interest influence and how to limit it”, Cambridge: Cambridge University Press, the Tobin Project, 2013. Regulatory capture duidt het risico dat een steeds betere relatie tussen toezichthouder en ondertoezichtstaande organisaties ertoe leidt dat de toezichthouder zich te veel met het belang van de ondertoezichtstaande organisaties vereenzelvigt dan vanuit het publieke belang en het belang van consumenten wenselijk is.

Om dit risico te beperken investeert de TloKB in goed contact en goede relaties met consumenten, die zich wel georganiseerd hebben. Dit kan zowel door middel van overleg, als via werkbezoeken. Ook houdt de TloKB voeling met de installatiepraktijk doordat zij de mogelijkheid biedt om (vermoedens van) misstanden te melden voor eenieder die dit wil, voor zover deze onder de bevoegdheid van de TloKB vallen. Hiervoor is een formulier op de TloKB-website ingericht waarmee belanghebbenden contact op kunnen nemen met de TloKB. Maar ook anderszins staat de TloKB open voor signalen over het functioneren van het CO-stelsel.

De Raad van Advies van de TloKB ruimt plaats in voor vertegenwoordiging van consumenten om te komen tot een evenwichtige vertegenwoordiging van partijen en belangen.

2.3. Toezicht

Toezicht is het verzamelen van informatieover de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de gestelde eisen, het zich daarna vormenvan eenoordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.12Kaderstellende visie op toezicht, TK, 2000-2001, 27 831, nr. 1 Het verzamelen van informatie is dus de basis van toezicht. Het volgende hoofdstuk geeft aan welke informatie de TloKB op reguliere basis ontvangt nog zonder dat ze toezicht uitoefent.

2.4. Object van toezicht

De schemabeheerders van aangewezen schema’s en de aangewezen certificerende instellingen zijn het object van toezicht door de TloKB. Voorafgaand aan het houden van toezicht beoordeelt de TloKB de certificatieschema’s van de schemabeheerders en de competentie van de certificerende instellingen aan hand van de vereisten van artikelen 2 en 3 van de Woningwet (Wonw), en artikel 8, in samenhang met artikel 2, van het (mandaat)besluit van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 18 mei 2022 nr. 2022-0000175582.

Hiervoor heeft de TloKB aanwijzingskaders vastgesteld voor respectievelijk de certificatieschema’s en voor de certificerende instellingen.13Aanwijzingskaders CO-stelsel, TloKB.nl, Publicatie 17-05-2022 Met de inwerkingtreding van het CO-stelsel is de TloKB bevoegd tot toezicht en handhaving tegenover de schemabeheerders die een certificatieschema aangewezen hebben gekregen en de aangewezen certificerende instellingen die werken met een aangewezen certificatieschema.

2.5. Juridische grondslagen toezichtstaken