Toezichtkader stelsel Kwaliteitsborging Bouw

1. Inleiding

Dit toezichtkader bevat een algemene toelichting op de toezichttaak van de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (TloKB) ten aanzien van het stelsel Kwaliteitsborging Bouw (KB-stelsel) en op de wijze waarop de TloKB invulling geeft aan deze taak. Dit toezichtkader maakt onder andere gebruik van de ex ante evaluatie die de TloKB heeft laten uitvoeren in 2022 en van eerder gepubliceerde stukken, zoals jaarplannen en jaarverslagen van de TloKB.

1.1. Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw

De TloKB is een zelfstandig bestuursorgaan en heeft hoofdtaken ten aanzien van drie stelsels: kwaliteitsborging bouw, erkende kwaliteitsverklaringen en werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties (zie figuur 1).

1.1.1. Kwaliteitsborging bouw

Met het oog op verbetering van de bouwkwaliteit regelt de Woningwet (Wonw) afdeling 1a. Kwaliteitsborging voor het bouwen, na inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) een aantal taken voor de TloKB. Zij laat enerzijds instrumenten voor kwaliteitsborging bouw (KB-instrumenten) toe tot het KB-stelsel. Anderzijds houdt de TloKB toezicht op de aanbieders van toegelaten KB-instrumenten, de toepassing van deze KB-instrumenten door kwaliteitsborgers en op het functioneren van het KB-stelsel. De TloKB houdt een openbaar register bij van de instrumentaanbieders, de toegelaten KB-instrumenten en de kwaliteitsborgers. Voor haar dienstverlening (toelating, registratie en toezicht) stelt de TloKB tarieven vast. De TloKB heeft een voorlichtingstaak in de toepassing van de regels met betrekking tot de toelating van KB-instrumenten. Tot slot monitort en evalueert de TloKB het functioneren van het KB-stelsel en brengt hierover verslag uit aan de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO).

1.1.2. Erkende kwaliteitsverklaringen

Een Erkende Kwaliteitsverklaring (EKV) is een door de Minister voor VRO erkende verklaring dat een gecertificeerd product, proces of systeem voldoet aan de kwaliteitseisen van het Besluit bouwwerken leefomgeving. De TloKB wijst binnen het stelsel Erkende kwaliteitsverklaringen (EKV-stelsel) beoordelingsrichtlijnen (BRL’s) en certificerende instellingen aan voor de afgifte van de EKV’s. Vervolgens houdt de TloKB een openbaar register bij met de aangewezen BRL’s, de aangewezen certificerende instellingen en de EKV’s. Als een opdrachtnemer (bouwer) gebruik maakt van een EKV is het bevoegd gezag, volgens het Besluit bouwwerken leefomgeving, verplicht deze zonder nadere controle te accepteren als voldoende bewijs dat aan de bouwtechnische regels is voldaan.

1.1.3. Werkzaamheden gasverbrandingsinstallaties

Om de kwaliteit van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties te verbeteren met het oog op reductie van koolmonoxide-ongevallen introduceert de Woningwet een stelsel van certificering voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties (CO-stelsel).1Wijziging Woningwet in verband met de introductie van het CO-stelsel, TK, Staatsblad 2019, 383

Met het CO-stelsel kiest de Minister voor VRO voor accreditatie en procescertificering met een open stelsel. Dit houdt in dat het stelsel ruimte kent voor meerdere certificatieschema’s en meerdere certificerende instellingen naast elkaar. Deze keuze heeft tot gevolg dat een belangrijk deel van het toezicht wordt uitgevoerd door de Raad voor Accreditatie. De TloKB wijst certificatieschema’s en certificerende instellingen aan en laat ze toe tot het CO-stelsel en houdt een openbaar register bij met de aangewezen certificatieschema’s, aangewezen certificerende instellingen en certificaathouders.2Certificaathouders zijn installatiebedrijven, technische diensten van organisaties en bedrijven en leveranciers van gashaarden en -kachels die gecertificeerd zijn voor het uitvoeren van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties. Daarnaast houdt de TloKB op een beperkt aantal onderdelen die buiten de taken van de Raad voor Accreditatie vallen aanvullend toezicht. Dit betreft de naleving van enkele verplichtingen van schemabeheerders en certificerende instellingen en op het functioneren en de effectiviteit van het CO-stelsel. De TloKB monitort en evalueert het functioneren en de effectiviteit van het CO-stelsel en brengt daarover verslag uit aan de Minister voor VRO.

1.2. Doel KB-stelsel

Dit toezichtkader bevat een algemene toelichting op de toezichttaak van de TloKB ten aanzien van het KB-stelsel en de wijze waarop de TloKB invulling geeft aan deze taak. Het toezichtkader geeft instrumentaanbieders en andere partijen inzicht in welke verschillende toezichttaken de TloKB onderscheidt en wat zij van het toezicht door de TloKB kunnen verwachten.

1.3. Wettelijke basis toezichtkader

Dit toezichtkader is op te vatten als een beleidsregel. Artikel 4:83 Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de bekendmaking van een beleidsregel zijn wettelijke basis vermeldt.

De wettelijke basis voor deze beleidsregel is artikel 7ak Wonw en artikel 5.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit artikel regelt onder meer de toezichttaak van de TloKB in het kader van Woningwet afdeling 1a. Kwaliteitsborging voor het bouwen.

1.4. Missie en visie, kernwaarden en kwaliteiten

Het toezichtkader bouwt voort op de missie, visie en kernwaarden en met inzet van de kwaliteiten van de TloKB. Het toezichtkader geeft invulling aan het wettelijke kader en draagt bij aan een beter vertrouwen in kwaliteit van bouwen.

De TloKB ziet toe op het stelsel van kwaliteitsborging van bouwwerken, bouwproducten en werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties. Eigenaren en gebruikers krijgen zo bouwwerken die veiliger, gezonder, duurzamer, bruikbaarder en toegankelijker zijn.

De TloKB speelt een publieke sleutelrol in de verbetering van de bouwkwaliteit. De TloKB laat toetsmethoden toe en ziet toe op het juiste gebruik van deze methoden in de bouwpraktijk. Zo kan iedereen vertrouwen op de kwaliteit van bouwwerken, bouwproducten en werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties.

De TloKB voert haar taken uit vanuit drie kernwaarden:

Bij de uitvoering van de taken zet de TloKB de volgende vier kwaliteiten in:

1.5. Beleidsregels KB-toezicht

De TloKB stelt voor ieder stelsel waar zij toezichthoudende taken over heeft beleidsregels in de vorm van kaders op en een protocol werkwijze. Daarin legt zij de invulling vast van het toezicht, de inspecties en de handhaving en de daarbij te hanteren uitgangspunten en werkwijzen:

Toezicht is gericht op het bevorderen van nalevingsgedrag via informatieverzameling, beoordeling en (eventueel) handhaving. De werkwijze van toezicht is in de regel het verzamelen en beoordelen van informatie aan de hand van inspecties.

Het inspectiekader bevat een nadere concretisering van het toezichtkader en werkt uit hoe de TloKB haar inspecties inricht, uitvoert en informatie beoordeelt. Daarbij concretiseert zij ook de inspectieonderwerpen en inspectievragen. Het inspectiekader geeft duidelijkheid aan instrumentaanbieders en kwaliteitsborgers over hoe de TloKB informatie beoordeelt, welke verschillende inspecties de TloKB onderscheidt en wat zij tijdens een inspectie van de TloKB kunnen verwachten.

Het handhavingskader werkt de handhavingsbevoegdheden van de TloKB uit welke uitgangspunten zij hierbij hanteert en welke keuzes zij hierbij maakt. Wanneer en hoe handhaaft de TloKB, welke afwegingen gelden bij handhaving. Hoe zet zij haar bevoegdheden op basis van de Woningwet (Wonw) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in en hoe verhouden de verschillende handhavingsinstrumenten zich tot elkaar.

Toezicht kent ook andere werkwijzen dan inspecties. De TloKB zet ook andere middelen in om instrumentaanbieders (en via hen kwaliteitsborgers en opdrachtnemers (bouwers) te stimuleren tot nalevingsgedrag, zoals:

1.6. Opbouw van het toezichtkader

In dit toezichtkader komt als eerste een beschrijving aan de orde van het KB-stelsel en het krachtenveld binnen dit stelsel met een algemene beschrijving van het toezicht, de juridische grondslagen en het onderscheid tussen nalevingstoezicht en kwaliteitstoezicht. Daarna komt de informatiepositie van de TloKB aan de orde en welke bronnen van informatie het toezicht door de TloKB op het KB-stelsel kent. Vervolgens werkt dit kader het nalevingstoezicht en kwaliteitstoezicht nader uit en tenslotte de programmering van het toezicht door de TloKB.

2. Toezicht op het KB-stelsel

2.1. Het KB-stelsel

Het doel van het KB-stelsel is de verbetering van de bouwkwaliteit aan de hand van aantoonbare kwaliteit van bouwwerken en het vermogen om structureel te leren van tekortkomingen.3Met verbetering van de bouwkwaliteit wordt in dit toelatingskader gedoeld op de bouwkwaliteit zoals vastgelegd in de bouwtechnische regelgeving. Dit draagt bij aan bouwwerken die veiliger, gezonder, duurzamer, bruikbaarder en toegankelijker zijn.

Voor toezicht op de bouwsector heeft het kabinet ervoor gekozen om geen gebruik te maken van regulering via accreditatie en certificering. Reden hiervoor is om diversiteit en innovatie in KB-instrumenten mogelijk te maken en ook om een proportioneel en betaalbaar stelsel te creëren. Hiermee houdt het kabinet rekening met het feit dat de bouwsector zich onder andere kenmerkt door een beperkt aantal grote bedrijven en een groot aantal kleinere bouwbedrijven. Bij het KB-stelsel volgt het kabinet het kabinetsstandpunt accreditatie en certificatie niet volledig, maar sluit wel aan bij de daarbij gehanteerde uitgangspunten.4Zie voor dit kabinetsstandpunt: Kamerstuk 29304, nr. 6 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl) Het kabinet kiest niet voor het aanwijzen van individuele kwaliteitsborgers op basis van accreditatie door de Minister. De verantwoordelijkheid voor de juiste toepassing van KB-instrumenten door kwaliteitsborgers ligt bij de instrumentaanbieder. De TloKB toetst aan de hand van wettelijke criteria of het KB-instrument hiervoor voldoende waarborgen biedt.5Memorie van toelichting bij de Wkb, TK, 2015-2026, 34 453, nr.3, par. 2.2, p. 17.

Voor het vertrouwen in het KB-stelsel en een goede werking ervan is van belang dat de kwaliteitsborger geheel onafhankelijk en deskundig is. Om dit aan te tonen schrijft de instrumentaanbieder in zijn KB-instrument voor dat de kwaliteitsborger niet organisatorisch, financieel of juridisch betrokken is bij het betreffende bouwproject, tenzij deze betrokkenheid alleen voortvloeit uit de overeenkomst tot het voeren van kwaliteitsborging.

De belangrijkste veranderingen ten opzichte van de huidige situatie om het gestelde doel van verbetering van de bouwkwaliteit met het nieuwe KB-stelsel te bereiken zijn:

Wanneer het KB-stelsel door systematisch toetsen leidt tot bouwwerken die aantoonbaar aan de bouwtechnische regels voldoen en tot het structureel vermogen om te leren van afwijkingen, draagt dit bij aan het verbeteren van de bouwkwaliteit.

2.2. Krachtenveld

Bij de uitoefening van haar taken bevindt de TloKB zich in een krachtenveld van verschillende partijen en hun belangen. Deze zijn als volgt te onderscheiden.6Zie Roddeman en Van Veen, Draagvlak is essentieel voor waardecreatie | AevesBenefit, 2021

2.2.1. Actoren binnen het krachtenveld

2.2.2. Kenmerken krachtenveld

Specifieke kenmerken van het krachtenveld maken de uitvoering van taken door de TloKB complex:

2.2.3. Regulatory capture

De TloKB heeft als zelfstandig bestuursorgaan een sterke, onafhankelijke positie om haar taken uit te oefenen. Voor een goede taakuitoefening is van belang dat er voldoende kennis en ervaring is en ook dat er voldoende voeling is met de bouwpraktijk en hetgeen speelt bij de instrumentaanbieders, als ondertoezichtstaande partijen. Uit onderzoek naar toezicht blijkt dat bij het houden van toezicht zoals opgedragen aan de TloKB het risico ontstaat van wat ‘regulatory capture’ wordt genoemd.7D. Carpenter & D. Moss (eds.), “Preventing regulatory capture: special interest influence and how to limit it”, Cambridge: Cambridge University Press, the Tobin Project, 2013Regulatory capture duidt op het risico dat een steeds betere relatie tussen toezichthouder en ondertoezichtstaande organisaties ertoe leidt dat de toezichthouder zich meer met de ondertoezichtstaande organisaties vereenzelvigt dan vanuit het publieke belang en het belang van particuliere en zakelijke bouwconsumenten wenselijk is.

Om dit risico te beperken investeert de TloKB in goed contact en goede relaties met bouwconsumenten, die zich wel georganiseerd hebben. Dit kan zowel door middel van overleg, als via werkbezoeken. Ook houdt de TloKB voeling met de bouwpraktijk doordat zij de mogelijkheid biedt om (vermoedens van) misstanden te melden voor eenieder die dit wil, voor zover deze onder de bevoegdheid van de TloKB vallen. Hiervoor is een formulier op de TloKB-website ingericht waarmee belanghebbenden contact op kunnen nemen met de TloKB.8Contact | Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (tlokb.nl) Maar ook anderszins staat de TloKB open voor signalen over het functioneren van het KB-stelsel.

De Raad van Advies van de TloKB biedt ruimte voor vertegenwoordiging van bouwconsumenten om te komen tot een evenwichtige vertegenwoordiging van partijen en belangen.

2.3. Toezicht

Toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.9Kaderstellende visie op toezicht, TK, 2000-2001, 27 831, nr. 1. Het verzamelen van informatie is dus de basis van toezicht. Het volgende hoofdstuk geeft aan welke informatie de TloKB op reguliere basis ontvangt.

2.4. Object van toezicht

In 2022 heeft de TloKB de KB-instrumenten van zes instrumentaanbieders toegelaten aan de hand van de vereisten van de Woningwet, het bijbehorende Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen en de Ministeriële regeling kwaliteitsborging voor het bouwen.10wetten.nl - Regeling - Woningwet - BWBR0005181 (overheid.nl) Hiervoor heeft de TloKB het Toelatingskader Wkb-instrument vastgesteld.11Zie: Toelatingskader Wkb-instrument | Publicatie | Toelatingsorganisatie kwaliteitsboring bouw (tlokb.nl) Wanneer een nieuwe instrumentaanbieder een KB-instrument ter toelating voorlegt, wordt deze beoordeeld op basis van het op dat moment voor alle KB-instrumenten geldende toelatingskader.

Met de inwerkingtreding van het KB-stelsel is de TloKB bevoegd tot het houden van toezicht over en tot het kunnen handhaven ten opzichte van instrumentaanbieders van toegelaten instrumenten voor kwaliteitsborging en tot het bezoeken van bouwplaatsen. De instrumentaanbieder van een toegelaten KB-instrument is dan ook het object van toezicht door de TloKB.

Het KB-stelsel reikt bij de start niet verder dan gevolgklasse 1.12Met name grondgebonden eengezinswoningen, woonboten en vakantiewoningen, bedrijfspanden van maximaal 2 bouwlagen. Zie voor complete opsomming artikel 2.17 Besluit bouwwerken leefomgeving. Monumenten vallen vooralsnog niet onder het KB-stelsel. Vanaf 1 januari 2027 zal een evaluatie plaatsvinden, waarna de Minister van VRO besluit over uitbreiding van het KB-stelsel naar de beide overige gevolgklassen 2 en 3.

2.5. Juridische grondslagen toezichttaken

De TloKB verkrijgt haar juridische grondslag voor het toezicht op en het handhavend optreden ter zake de toepassing van de instrumenten voor kwaliteitsborging via:

Artikel 7ak is de juridische grondslag voor de TloKB en haar toezichthoudende en overige taken. In artikel 7ac is opgenomen waaraan een KB-instrument dient te voldoen en wat de taken zijn van de instrumentaanbieder. Artikel 7ah beschrijft de door de instrumentaanbieder aan de TloKB aan te leveren informatie over de kwaliteitsborgers die het KB-instrument toepassen en over het informeren van de TloKB in geval van een door een rechtbank uitgesproken surseance van betaling dan wel faillissement van de instrumentaanbieder.

Verder regelt afdeling 1a Wonw het intrekken van KB-instrumenten (art. 7ae), het schorsen van KB-instrumenten (art. 7af), het waarschuwen van de instrumentaanbieder (art. 7ag), de gegevensverstrekking door de instrumentaanbieder aan de TloKB (art. 7ah), het bijhouden van een register door TloKB (art. 7ai) en het opstellen van een jaarverslag (art. 7ap).

Artikel 92 lid 4 Wonw bepaalt: met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens artikel 7ac en artikel 7ah zijn belast de bij besluit van de toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw, bedoeld in artikel 7ak, eerste lid, aangewezen ambtenaren die deel uitmaken van het personeel, bedoeld in artikel 7am. Ook het hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing waarin het toezicht op en de handhaving van de naleving is geregeld.