Handhavingskader CO-stelsel, Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw

1. Inleiding

Dit handhavingskader bevat een specifieke toelichting op de handhavingstaak van de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (TloKB) in het stelsel van certificering van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties (CO-stelsel) en de wijze waarop de TloKB invulling geeft aan deze taak.

1.1. Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw

De TloKB is een zelfstandig bestuursorgaan en heeft hoofdtaken ten aanzien van drie stelsels: kwaliteitsborging bouw, erkende kwaliteitsverklaringen en werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties.

Binnen het CO-stelsel, zie figuur 1, voert de TloKB de volgende deeltaken uit, die tot doel hebben de kwaliteit te verbeteren van de werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties met het oog op reductie van koolmonoxide-ongevallen:

1.2. Doel handhavingskader

Dit handhavingskader bevat een algemene toelichting op de handhavingstaak van de TloKB in het CO-stelsel en de wijze waarop de TloKB invulling geeft aan deze taak.

1.3. Wettelijke basis handhavingskader

Dit handhavingskader is op te vatten als een beleidsregel. Artikel 4:83 Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de bekendmaking van een beleidsregel zijn wettelijke basis vermeldt.

De juridische grondslag voor het toezicht en de handhaving door de TloKB in het CO-stelsel is het Besluit van de minister van 7 mei 2024, nr.2024-0000233924, tot verlening van mandaat en machtiging aan de TloKB, ten behoeve van de uitvoering van de wettelijk taken certificering werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties die voortvloeien uit artikel 92 lid 1 juncto artikel 3 Woningwet.2Staatscourant 2022, 10597 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)

1.4. Missie en visie, kernwaarden en kwaliteiten

Het handhavingskader bouwt voort op de missie, visie en kernwaarden en met inzet van de kwaliteiten van de TloKB. Het handhavingskader geeft invulling aan het wettelijke kader en draagt bij aan een beter vertrouwen in kwaliteit van bouwen.

De TloKB ziet toe op het stelsel van kwaliteitsborging van bouwwerken, bouwproducten en werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties. Eigenaren en gebruikers krijgen zo bouwwerken die veiliger, gezonder, duurzamer, bruikbaarder en toegankelijker zijn.

De TloKB speelt een publieke sleutelrol in de verbetering van de bouwkwaliteit. De TloKB laat toetsmethoden toe en ziet toe op het juiste gebruik van deze methoden in de bouwpraktijk. Zo kan iedereen vertrouwen op de kwaliteit van bouwwerken, bouwproducten en werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties.

De TloKB voert haar taken uit vanuit drie kernwaarden:

Bij de uitvoering van de taken zet de TloKB de volgende vier kwaliteiten in:

1.5. Beleidsregels CO-toezicht

De TloKB stelt voor ieder stelsel waar zij toezichthoudende taken heeft beleidsregels op in de vorm van kaders en een protocol werkwijze. Daarin legt zij de invulling vast van het toezicht, de inspecties en de handhaving en de daarbij te hanteren werkwijze:

1.6. Doel van handhaving

Om de werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties uit te kunnen voeren dienen de installateurs te zijn gecertificeerd. Certificatie vindt plaats door certificerende instellingen op basis van een aangewezen certificatieschema van een schemabeheerder.

De TloKB wijst namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de certificatieschema’s en de certificerende instellingen aan met een beschikking. De schemabeheerders en certificerende instellingen zijn de beschikkinghouders.

Het doel van handhaving door de TloKB is het bevorderen van naleving van de van toepassing zijnde voorschriften uit het CO-aanwijzingskader en uit de beschikking en zo nodig het afdwingen van naleving. Naleving beoogt de kwaliteit van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties te verbeteren, en zo het aantal ongevallen met koolmonoxide omlaag te brengen.

Wanneer de beschikkinghouders zich niet houden aan de voorschriften, dan is de TloKB bevoegd handhavingsmiddelen in te zetten.

1.7. Opbouw van het handhavingskader CO-stelsel

In dit handhavingskader komt in hoofdstuk 2 een beschrijving aan de orde van wat handhaving is en wat de bevoegdheden zijn van de TloKB. Hoofdstuk 3 beschrijft de relatie tussen de handhaving door de TloKB en door de Raad van Accreditatie. Vervolgens beschrijft hoofdstuk 4 de handhavingsmiddelen van de TloKB. Verder beschrijft hoofdstuk 5 de afwegingen bij de inzet van de handhavingsmiddelen. Hoofdstuk 6 beschrijft de rechtsmiddelen van een beschikkinghouder tegen een handhavingsbesluit van de TloKB. Bijlage 1 beschrijft onderwerpen die aan de orde kunnen komen in het handhavingsbesluit. Bijlage 2 beschrijft het civielrechtelijk optreden op het onrechtmatig/oneigenlijk gebruik van het beeldmerk CO-logo.

2. Handhavingsbevoegdheden

2.1. Handhaving door de TloKB

Met handhaving wordt bedoeld: de activiteiten van de TloKB om te zorgen voor naleving van de wetten en regels waar de TloKB toezicht op houdt.

De TloKB heeft de bevoegdheid om op aanvraag van een schemabeheerder en een certificerende instelling toe te laten als deze voldoet aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels. Zij heeft de bevoegdheid om toezicht te houden op de naleving van de regels ten aanzien van het certificatieschema en certificerende instelling en de toepassing daarvan. Zo nodig geeft de TloKB een waarschuwing aan de certificerende instellingen, schorst zij of trekt zij de aanwijzing in. De TloKB zorgt voor registratie van de schorsingen en intrekkingen in een openbaar register. Daarnaast kan de TloKB een last onder dwangsom dan wel een last onder bestuursdwang opleggen.

2.2. Juridische grondslag handhavingsbevoegdheden

De TloKB houdt toezicht op grond van het Besluit van de minister van 7 mei 2024, nr. 2024-0000233924, tot verlening van mandaat en machtiging aan de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw, ten behoeve van de uitvoering van de wettelijk taken certificering werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties die voortvloeien uit artikel 92, eerste lid, Woningwet juncto artikel 3 Woningwet.3Staatscourant 2024, 15871 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)

In ieder geval in de Woningwet, in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), in het Aanwijzingskader CO-certificatieschema, in het Aanwijzingskader certificerende instelling CO-stelsel en in de aanwijzingsbeschikking staan de voorschriften waaraan de beschikkinghouders zich dienen te houden.4Aanwijzingskader certificerende instelling CO-stelsel, TloKB.nl, Publicaties 23-06-2022,

De ambtenaren van de TloKB (verder te noemen toezichthouders) zijn aangewezen als ambtenaren belast met het toezicht op de naleving van het voorgenoemde in het Besluit mandaat en machtiging Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw inzake certificering werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties.5https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2024-15871.html

De toezichthouders van de TloKB hebben hiervoor de bevoegdheden uit titel 5.2 van de Awb en de bevoegdheden uit de Woningwet, het Bbl en Bkl, voor zover gemandateerd gekregen. Zo kunnen de toezichthouders alle zakelijke gegevens en bescheiden opvragen, die nodig zijn voor de uitoefening van hun taken, om toezicht te kunnen houden op de goede werking van het stelsel op grond van artikel 11.26 Bkl. Het inspectiekader CO gaat hier nader op in.

De TloKB kan tekortkomingen in de naleving constateren bij de beschikkinghouders tijdens controles en inspectie. Dit kan ook naar aanleiding van meldingen van de beschikkinghouder zelf. Verder kunnen tekortkomingen geconstateerd worden na informatie uit meldingen van derden, uit informatie van andere toezichthouders en uit handhavingsverzoeken.

De tekortkomingen werkt de TloKB uit in een rapport. Het rapport beschrijft de tekortkoming in de naleving van wet- en regelgeving. Verder beschrijft het rapport welke overtreding dit oplevert. In voorkomend geval komen ook de ernst, de omstandigheden en de gevolgen van de over treding aan de orde.

Gedragingen van beschikkinghouders die in strijd zijn met de voorschriften en de wet- en regelgeving als genoemd in de aanwijzingskaders en de beschikking, zijn overtredingen (artikel 5:1 Awb). De TloKB kan op grond van het voorgenoemde mandaat handhavend optreden tegen deze overtredingen.

Voorafgaand aan en tijdens het handhavend optreden kan de TloKB de beschikkinghouder opdragen een correctief actieplan te maken. Dit correctief actieplan kan inhouden:

Beëindigt de beschikkinghouder niet tijdig de overtreding, dan wel leiden genomen verbeteracties onvoldoende tot de beoogde verbetering, dan kan de TloKB besluiten om (verder) handhavend op te treden. De ernst en omstandigheden kunnen ook zodanig zijn dat de TloKB terstond handhaaft.

3. Afstemming tussen toezicht Raad voor Accreditatie en handhaving TloKB

3.1. De rol van de TloKB en van de Raad voor Accreditatie

De Raad voor Accreditatie (RvA) evalueert het certificatieschema van de schemabeheerder. De RvA toetst daarbij of het certificatieschema toepasbaar is onder accreditatie en invulling geeft aan het doel van de wettelijke eisen. De RvA accrediteert de certificerende instellingen. Met de RvA houdt de TloKB toezicht op de certificerende instellingen. De RvA houdt toezicht op de naleving van de accreditatienorm voor certificering CO-stelsel (NEN-EN-ISO/IEC 17065) door de certificerende instellingen.

Daarnaast houdt de TloKB op een beperkt aantal onderdelen die buiten de taken van de RvA vallen, aanvullend toezicht. Dit betreft de naleving van enkele voorgeschreven verplichtingen van schemabeheerders en certificerende instellingen en het functioneren en de effectiviteit van het CO-stelsel.

Het toezicht door de TloKB is terughoudend en ziet met name op het handelen door certificerende instellingen als bestuursorgaan.6https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2024-15871.html De RvA ziet immers al toe op de beoordelingen bij het verstrekken van certificaten via accreditatie en zijn audits daarop. De RvA ziet ook toe op de juiste uitvoering van de aangewezen certificatieschema’s door de certificerende instelling.

Dit betekent dat de TloKB bij een goed functionerend systeem van certificering geen toezicht hoeft te houden op de vakbekwame uitvoering van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties, maar wel op het handelen door de certificerende instellingen als bestuursorgaan.

3.2. Afstemming over toezicht en handhaving tussen de TloKB en de RvA

Tussen de TloKB en de RvA vindt afstemming plaats over het toezicht en de handhaving. Dit kan betekenen dat indien uit het toezicht van de RvA blijkt dat een beschikkinghouder voorschriften als opgenomen in het betreffende CO-aanwijzingskader of in de aanwijzingsbeschikking niet naleeft, de TloKB kan handhaven.

4. Handhavingsmiddelen

De TloKB kan handhavingsmiddelen inzetten in het geval van overtredingen. Dit hoofdstuk beschrijft de handhavingsmiddelen van de TloKB. De volgorde van beschrijving is van licht naar zwaar. In het volgende hoofdstuk komt aan de orde wanneer de handhavingsmiddelen worden ingezet.

4.1. Last onder bestuursdwang en last onder dwangsom

De TloKB is bevoegd om een beschikkinghouder een last onder bestuursdwang dan wel een last onder dwangsom op te leggen op grond van het mandaatbesluit juncto artikel 92 en 93 Woningwet juncto artikel 5:32 Awb.

De regelgeving omtrent de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom is geregeld in hoofdstuk 5 van de algemene wet bestuursrecht, in de afdelingen 5.3.1 en 5.3.2 (artikel 5:21 Awb en verder).

Indien er sprake is van een overtreding en de TloKB wil dat de beschikkinghouder deze situatie beëindigt en beëindigd houdt, dan kan de TloKB een last onder bestuursdwang dan wel een last onder dwangsom opleggen aan de beschikkinghouder. In de last beschrijft de TloKB welke onrechtmatige situatie die de beschikkinghouder voor welke datum dient te beëindigen en beëindigd dient te houden. Doet de beschikkinghouder dat niet, dan dient de beschikkinghouder een dwangsom te betalen dan wel de kosten te betalen voor het beëindigen van de onrechtmatige situatie door de TloKB. Welke van de twee staat beschreven in de opgelegde last.

Een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom worden niet geregistreerd in het register. Indien de TloKB dit proportioneel acht, kan de TloKB ervoor kiezen om op de website van de TloKB kenbaar te maken dat zij een last onder dwangsom heeft opgelegd.

4.2. Schorsing aanwijzing

De TloKB kan de aanwijzing van een beschikkinghouder voor een door haar vast te stellen termijn schorsen op grond van artikel 3.74 en 3.75 Bbl, indien de beschikkinghouder niet (langer) voldoet aan de beschikkingsvoorwaarden, dan wel aan de van toepassing zijnde de wet- en regelgeving als genoemd in het Aanwijzingskader certifieren instelling CO-stelsel.

De TloKB schorst de aanwijzing van een certificatieschema respectievelijk een certificerende instelling in ieder geval, als de beschikkinghouder in surseance van betaling verkeert en indien de Raad voor Accreditatie de accreditatie heeft geschorst.

De TloKB registreert de schorsing in het register gasverbrandingsinstallaties.7Register | Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (tlokb.nl)

4.3. Intrekking aanwijzing

De TloKB kan de aanwijzing van een beschikkinghouder intrekken op grond van artikel 3.74 en 3.75 Bkl, als de beschikkinghouder:

Als de TloKB de aanwijzing van een beschikkinghouder intrekt, blijven de afgegeven certificaten respectievelijk blijft het certificatieschema geldig gedurende zes maanden.

De TloKB kan besluiten dat een kortere termijn dan die zes maanden geldt dan wel kan besluiten dat de geldigheid per direct eindigt. Dit laatste kan als de RvA de accreditatie heeft ingetrokken en/of wanneer de uitvoering van de werkzaamheden van certificaathouders, respectievelijk indien toepassing van het betreffende certificatieschema leidt tot strijdigheden met de wet- en regelgeving waar de TloKB toezicht op houdt.

De TloKB registreert de intrekking in het register gasverbrandingsinstallaties.8Register | Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (tlokb.nl)

5. Inzet van handhavingsmiddelen en handhavingsbesluiten

5.1. Voorafgaand aan het nemen van een handhavingsbesluit

De TloKB legt haar bevindingen vast in een controle- of inspectierapport. Daarnaast legt zij in het rapport vast of er sprake is van een of meer tekortkomingen in de naleving van de wet- en regelgeving en voorschriften uit de aanwijzingsbeschikking en zo ja, van welke overtredingen er sprake is en waarom.

Afhankelijk van de ernst en aard van de overtreding kan er vervolgens voor worden gekozen, alvorens te besluiten tot inzet van handhavingsmiddelen, eerst aan te spreken, aan te schrijven, een bestuurlijk gesprek te initiëren, over te gaan tot verscherpt toezicht en/of te waarschuwen. Dit kan gecombineerd worden met een correctief actieplan. Voor de inzet van een maatregel hoeft de ene (zwaardere) maatregel niet altijd voorafgegaan te worden door de andere (lichtere) maatregel. Het doel van de hierboven genoemde maatregelen is om de beschikkinghouder te bewegen zo spoedig mogelijk uit eigen beweging te voldoen aan de wet- en regelgeving en aan de voorschriften uit de aanwijzingsbeschikking. Dit laat onverlet dat de TloKB kan besluiten om direct over te gaan tot de inzet van handhavingsmiddelen, wanneer de omvang en aard van tekortkomingen hierom vragen.

De TloKB spreekt een beschikkinghouder aan die een overtreding heeft begaan en initiatief toont om dit zelf op te lossen.

Een beschikkinghouder die in overtreding is, kan een waarschuwing krijgen door middel van een waarschuwingsbrief. Daarin staat dat hij moet voldoen aan de betreffende wet- en regelgeving/ voorschriften en de termijn waarbinnen dit dient te gebeuren. In de brief staat ook dat de TloKB andere middelen kan inzetten als de maatregelen niet op tijd zijn getroffen. De TloKB registreert de waarschuwing niet in het register gasverbrandingsinstallaties.