Llei 5/2025, del 6 de març, per al creixement sostenible i el dret a l’habitatge

Atès que el Consell General en la seva sessió del dia 6 de març del 2025 ha aprovat la següent:

Llei 5/2025, del 6 de març, per al creixement sostenible i el dret a l’habitatge

Exposició de motius

L’accés a l’habitatge és la principal preocupació dels ciutadans d’aquest país des de fa mesos i, per contra, els nivells de creixement urbanístic i constructiu del darrer lustre s’assimilen als períodes de màxim creixement que ha viscut el país en tota la seva història.

Aquesta circumstància s’explica pel fort increment de la demanda immobiliària i l’atractiu d’Andorra, en especial, des del final de la pandèmia, que ha atret i segueix atraient persones, en alguns casos de poder adquisitiu elevat, que volen viure en territori andorrà, persuadits per un sistema fiscal competitiu i homologat, i uns bons nivells de seguretat, educació, lleure o qualitat de vida, entre altres factors.

Aquest perfil de resident ha aportat ingressos addicionals per mitjà de major recaptació de l’Impost sobre la renda de les persones físiques i de l’Impost sobre societats al nostre país des que es va dur a terme l’obertura econòmica a la inversió estrangera, però ha generat també, un increment en el preu de l’habitatge i altres externalitats negatives.

És irrefutable que el consum de recursos (sòl, aigua, energia, biodiversitat…) fruit d’aquest repunt constructiu -adreçat pràcticament en exclusiva a aquest nou perfil de residents- incideix en els límits de creixement del país. I aquest ritme de consum ens posa en alerta a tots respecte de la sostenibilitat a llarg termini d’aquest model.

D’altra banda, la riquesa aportada per la inversió estrangera ha generat nous models de negoci, més diversos, complementaris i competitius respecte als sectors tradicionals. Però aquesta nova oferta és també demandant de mà d’obra que s’ha de cobrir i, en darrer terme, de nous fluxos migratoris que han fet créixer el nombre d’habitants a unes taxes que difícilment es poden sostenir.

Aquestes externalitats han incidit directament en l’accés a un habitatge, tant de compra com de lloguer, per a molts ciutadans, en especial les persones joves, les persones grans i les persones més vulnerables.

Tanmateix, cal tenir present que l’accés a un habitatge digne i a un preu assequible constitueix un dels grans reptes als quals s’enfronten la majoria de països desenvolupats avui en dia. Totes les ciutats dels països de l’entorn presenten, en més o menys mesura, tensions en matèria d’habitatge, i Andorra no hi és aliena, ja que la demanda residencial creixent es veu accentuada per un cicle econòmic favorable i una inversió estrangera immobiliària a l’alça.

El repte en què la present Llei pretén contribuir no és altre que complir amb el mandat constitucional de promoure les condicions necessàries per fer efectiu el dret de tothom a gaudir d’un habitatge digne, al mateix temps que s’implementa un model de creixement demogràfic, turístic i territorial sostenible en el temps.

La Llei s’emmarca també en els mandats sorgits del debat sobre l’acció política del Govern en matèria d’habitatge, que tingué lloc al Consell General el dia 16 de novembre del 2023. En el marc d’aquesta sessió es varen aprovar diverses resolucions que encomanaven al Govern impulsar iniciatives diverses, entre les quals les relatives a modular la inversió estrangera immobiliària, a fer aflorar els habitatges buits, a incidir en els habitatges d’ús turístic i a la coordinació entre administracions per a l’obtenció de dades, entre d’altres.

Aquestes mesures es complementen, en la present Llei, amb altres modificacions de caràcter fiscal i en matèria d’immigració i d’arrendament de finques urbanes per tal d’assolir, durant la legislatura en curs i abans que expirin les pròrrogues obligatòries en els contractes d’arrendament vigents, un parc immobiliari a preu assequible suficient per cobrir les demandes d’àmplies capes de la societat que es trobin en risc d’exclusió residencial.

En aquest sentit, el títol I de la present Llei regula de forma integral la inversió estrangera al Principat d’Andorra. Es redefineix el concepte d’inversió estrangera, tant per a persones físiques com jurídiques, i la categorització de la inversió estrangera, diferenciant la inversió estrangera directa de la immobiliària.

La Llei manté el règim d’autorització prèvia preceptiva per a la gran majoria de les inversions estrangeres, adient per compatibilitzar l’obertura de l’economia andorrana als capitals exteriors tot preservant d’afectacions negatives l’ordre públic i socioeconòmic del Principat, entre d’altres.

La regulació de la inversió estrangera immobiliària transita del règim d’obertura establert l’any 2012 cap a un sistema més adaptat a les necessitats actuals, de creixement sostenible i sostingut en el temps.

La novetat més destacada recau en la limitació de la inversió a l’adquisició d’un habitatge unifamiliar o un màxim de dos pisos, dos apartaments o dos estudis, juntament amb els seus annexos -que en cap cas no poden excedir de tres places d’aparcament i de tres trasters o similars per pis-, l’adquisició de sis places d’aparcament o l’adquisició d’una unitat immobiliària o parcel·lació cúbica si és per destinar-la al desenvolupament d’una activitat mercantil per compte propi.

També es defineix com a inversió estrangera immobiliària la que realitzin persones físiques que siguin residents al Principat d’Andorra en el moment de realitzar la inversió, que no siguin de nacionalitat andorrana i que no puguin acreditar tres anys o més de residència dins dels deu anys anteriors.

També en destaca la prohibició de la inversió estrangera dedicada a la promoció immobiliària, excepte les que es destinen íntegrament a l’arrendament d’habitatges per a residència habitual i permanent si almenys el 50% és a preu assequible i les que se situen en parròquies que han dut a terme una revisió del seu pla d’ordenació i urbanisme d’acord amb les conclusions de l’estudi de capacitat de càrrega màxima parroquial.

És important palesar també que, en relació amb les persones físiques, s’estableix que el règim d’inversió estrangera i de l’impost sobre la inversió estrangera immobiliària s’apliquen a les persones físiques que no siguin de nacionalitat andorrana, salvats els convenis internacionals, i que siguin no residents o residents que no puguin acreditar una residència efectiva i permanent de 3 anys o més dins dels 10 anys anteriors a la sol·licitud. Això comporta que els nacionals andorrans no residents al Principat d’Andorra no tenen la consideració d’inversors estrangers excepte que siguin residents fiscals en un estat amb el qual resulti d’aplicació un conveni que estableixi el principi de no discriminació i que aquest principi sigui d’aplicació a l’impost sobre la inversió estrangera immobiliària.

El text incorpora també un règim de seguiment en relació amb la materialització de la inversió estrangera que es declara, amb clara vocació de vetllar perquè la dita inversió sigui efectiva i de valor afegit. I aquest seguiment porta aparellat un règim sancionador, que pot donar lloc, en darrer terme, a la nul·litat de la inversió declarada i del vehicle utilitzat per fer-la efectiva.

El títol II modifica diverses disposicions de la Llei 9/2012, del 31 de maig de modificació de la Llei qualificada d’immigració, tenint en compte que els canvis en les tendències migratòries que afecten el nostre país condicionen en certs aspectes la normativa vigent i l’evolució de la societat comporta que tots aquests canvis s’hagin d’introduir en la dita normativa.

D’altra banda, cal recalcar que en matèria migratòria, en els últims temps, s’ha constatat que certes figures legals que existeixen s’han emprat de tal manera que han portat a desvirtuar la finalitat amb la qual es van crear i és indispensable introduir certes limitacions per evitar derives que poden comportar abusos que afectin els treballadors.

L’aplicació pràctica de la Llei 9/2012 abans referida ha denotat com a necessària la introducció d’un seguit de modificacions puntuals i concretes, amb l’objectiu de posar fi a certes utilitzacions d’algun tipus d’autoritzacions d’immigració, així com per tenir les eines legals per tal que les persones que no respecten les disposicions legals puguin ésser sancionades d’acord amb el principi de legalitat que regeix el nostre ordenament jurídic i, d’altra banda, també introdueix algunes disposicions per corregir situacions anòmales constatables o poder regularitzar situacions concretes.

Així doncs, la present Llei modifica els articles relatius a les autoritzacions d’immigració temporal tant per a treballadors d’empreses andorranes com per a treballadors d’empreses estrangeres desplaçats a Andorra, a les autoritzacions de residència i treball, a les autoritzacions d’immigració per estudis, a les autoritzacions d’immigració de treball sense residència i a les autoritzacions d’immigració de residència i treball per compte propi. En segon lloc, modifica la redacció de l’article relatiu a la seguretat i l’ordre públic, modifica les disposicions relatives a les renovacions de les autoritzacions per a les quals s’han previst adaptacions, modifica l’article relatiu a la inversió en actius andorrans que han d’efectuar els titulars principals d’una residència sense activitat lucrativa i modifica l’import de tres quotes tributàries. I en tercer lloc, s’inclouen nous supòsits de denegació de les sol·licituds d’autoritzacions inicials i de renovació així com d’anul·lació d’autoritzacions d’immigració, s’actualitza el règim infractor i s’introdueixen un seguit de salvaguardes pel que fa a les mesures de policia administrativa.

Aquestes mesures es complementen amb dos disposicions transitòries: la disposició transitòria tercera que clarifica el procediment a seguir pels sol·licitants d’autoritzacions de residència i treball per compte propi, que abans de l’entrada en vigor de la Llei, ja havien iniciat tots els tràmits per a l’obtenció de la inversió estrangera; i la disposició transitòria setena que clarifica que els titulars d’autoritzacions de residència sense activitat lucrativa, que abans de l’entrada en vigor de la Llei, ja havien obtingut l’autorització d’immigració, es regeixen, pel que fa a la inversió en actius andorrans, a la normativa en vigor abans de l’entrada en vigor de la present Llei.

El títol III es dedica a l’establiment d’un seguit de mesures en matèria turística, dirigides a promoure el creixement ordenat del sector turístic, la qual cosa, a més de garantir la sostenibilitat d’aquest sector, ha de permetre reforçar i prioritzar l’accés a l’habitatge, de conformitat amb el mandat contingut en l’article 33 de la Constitució.

Així doncs, el títol preveu modificacions a la Llei 16/2017, del 13 de juliol, general de l’allotjament turístic, i un seguit d’adaptacions al règim aplicable als habitatges d’ús turístic.

Pel que fa a la modificació de la Llei 16/2017, es modifica la definició dels establiments de la modalitat de càmping pel que fa a les bordes i la dels establiments de càmping dels grups glàmping i àrees d’acollida d’autocaravanes, i s’introdueix la prohibició de pernoctació i d’acampada en autocaravanes, caravanes, càmpers o qualsevol tipologia de vehicle del tipus furgoneta modificat per viatjar i allotjar-s’hi, fora dels càmpings, de les zones d’acampada, de les àrees d’estada d’autocaravanes i de les àrees d’acollida d’autocaravanes. I a l’efecte de garantir la plena eficàcia d’aquesta darrera disposició, s’instaura un règim sancionador propi en relació amb la vulneració de la prohibició de pernoctació i d’acampada, i s’atribueix la competència inspectora i sancionadora al Departament de Policia, considerant que aquest Cos ja disposa de competències en matèria d’infraccions turístiques i que, a més, la vulneració de la prohibició de pernoctació i d’acampada pot tenir també incidències en l’ordre públic i en la convivència ciutadana.

Pel que fa als habitatges d’ús turístic, s’incorpora un nou règim de renovació de les autoritzacions en qüestió, de manera que, de conformitat amb el nou article 35 bis, passen a tenir una durada de tres anys.

A través de la introducció d’una disposició addicional, i en consonància amb el principi de raonabilitat, s’estableix expressament que les autoritzacions dels habitatges d’ús turístic atorgades abans de l’entrada en vigor de la present Llei s’han de renovar la primera vegada dins el termini de tres anys a comptar del dia que finalitzi la primera temporada d’hivern després de l’entrada en vigor de la present Llei. A la mateixa disposició es preveu que no es pot acordar aquesta primera renovació en cas que l’HUT del què es tracti sigui un apartament o estudi i es trobi situat en un edifici que, a la data d’entrada en vigor de la present Llei, tingui una quantitat d’HUT que representi menys del 30% de les quotes de participació, en relació amb el total de la superfície destinada a habitatge. En aquest cas, però, es permet continuar amb l’activitat fins l’acabament de la temporada d’hivern 2027-2028, és a dir, fins el dia 30 d’abril del 2028.

Així mateix, es preveu un règim particular per als habitatges d’ús turístic classificats en la categoria de cinc estrelles i que van presentar la sol·licitud de Registre d’HUT entre el 28 de setembre del 2022 i el 31 de desembre del 2023, període durant el qual va estar vigent la redacció inicial de l’article 3 de la Llei 32/2022, del 14 de setembre, per a la promoció de la sostenibilitat del desenvolupament urbanístic i del turisme, i de modificació de la Llei general d’ordenació del territori i urbanisme, del 29 de desembre del 2000, i de la Llei 16/2017, del 13 de juliol, general de l’allotjament turístic; article que va ser posteriorment modificat per la Llei 24/2023, del 28 de novembre, de mesures d’estímul i d’estabilitat del mercat d’arrendament d’habitatges. En cas que algun d’aquests habitatges d’ús turístic classificats en la categoria de cinc estrelles es trobi situat en un edifici que, a la data d’entrada en vigor de la present Llei, tingui una quantitat d’HUT que representi menys del 30% de les quotes de participació, el termini durant el qual poden continuar la seva activitat s’amplia a cinc anys, i en concret, fins l’acabament de la temporada d’hivern 2029-2030, és a dir, fins el dia 30 d’abril del 2030.

Amb aquesta disposició es pretén afavorir l’entrada al mercat d’habitatges d’aquelles unitats immobiliàries que es troben en edificis de caràcter essencialment residencials. No obstant això, es preveu una excepció a la prohibició de renovació abans referida, permetent-se la renovació de l’autorització, en cas que es demostri que ha estat impossible llogar l’immoble com a habitatge a un preu no superior al preu estadístic de mercat durant, mínim, un període de sis mesos. Per aquests casos, es preveu que s’ha d’establir, per via reglamentària, un procediment simplificat a l’efecte de renovar l’autorització inicialment atorgada.

Tanmateix, s’incorpora com a novetat un règim relatiu a la inactivitat dels habitatges d’ús turístic. En aquests casos, es preveu que el ministeri competent en matèria de turisme hagi de revocar l’autorització de l’HUT i ordenar la cancel·lació de la seva inscripció al Registre d’HUT i d’EGHUT.

Paral·lelament, i seguint el camí marcat per la Llei 32/2022 s’estableix la suspensió de l’atorgament de noves autoritzacions d’habitatges d’ús turístic, suprimint-se l’horitzó temporal actualment contemplat en la Llei referida i circumscrivint la suspensió únicament als apartaments i estudis. Aquesta mesura, acompanyada de la coetània suspensió de l’atorgament de noves autoritzacions d’apartaments turístics, també introduïda per la present Llei, ha de permetre regular el creixement del sector turístic, sobretot pel que respecta als tipus d’allotjament que, per les seves característiques, tenen una major vocació a ampliar el parc dels immobles que poden destinar-se a lloguer residencial.

També convé remarcar les encomanes que s’efectuen al Govern, la primera, a través de la disposició final setena, per tal que presenti un Projecte de llei a l’efecte d’incrementar la quota de tributació de l’impost sobre les estades en allotjaments turístics, increment que s’ha de destinar, entre altres finalitats, a la formació dels professionals del turisme. I la segona, a través de la disposició final vuitena, perquè revisi i agilitzi el procediment de renovació de les autoritzacions d’HUT i defineixi un estàndard per a l’increment de la qualitat d’aquests establiments.

El títol IV preveu una mesura excepcional en atenció a la necessitat existent, i amb caràcter transitori, acotada durant tres anys en el temps, a través de la disposició transitòria quarta, amb l’objectiu de poder disposar del màxim nombre d’habitatges possibles al mercat, de venda o de lloguer, amb vista a l’any 2027, moment en què, si les circumstàncies ho permeten, es pretén deixar sense efectes la mesura de pròrroga forçosa dels contractes de lloguer.

Des d’un punt de vista constitucional, la norma pretén fer efectiu el vessant del dret a la propietat que afecta la seva funció social, que queda desenvolupada, en un moment de necessitat habitacional per a molts ciutadans. Perquè els poders públics també estan interpel·lats constitucionalment a promoure les condicions necessàries per fer efectiu el dret de tothom a gaudir d’un habitatge digne.

La mesura preveu un mecanisme de cessió obligatòria en favor del Govern perquè l’immoble s’incorpori temporalment, per a un termini màxim de cinc anys, al parc públic d’habitatges a preu assequible -a través un procediment contradictori previ, amb totes les garanties- en cas que el titular persisteixi en la voluntat de no posar al mercat l’habitatge buit i desatès. Tot això per un termini acotat i a canvi d’un preu just.

Es tracta d’una mesura que esdevé econòmicament eficient -perquè redueix el consum de pressupost públic per a la construcció d’habitatge, alhora que genera uns revinguts econòmics per al seu titular, inexistents fins a la data- implementable en el temps de forma pràcticament imminent -ja que suposa un estalvi temporal en l’obtenció del recurs en relació amb la construcció, de bell nou, d’habitatge a preu assequible- i és menys consumidora de recursos i de territori, en un Estat com el nostre, amb poca disponibilitat de sòl.

El títol V modifica diverses disposicions en l’àmbit tributari amb dos objectius clars.

Per una banda, desincentivar l’especulació immobiliària a curt termini, tot incrementant de forma sensible els tipus impositius i els recàrrecs dels impostos directes que graven les plusvàlues immobiliàries, però mantenint per a les persones físiques residents la reducció progressiva de la tributació en funció dels anys de tinença del bé transmès.

I, d’altra banda, incentivar la compra del primer habitatge per a residència habitual i permanent, a través de l’exempció en l’impost sobre transmissions patrimonials immobiliàries, incrementant el llindar del valor de l’immoble fins a 600.000 €, i els ingressos dels beneficiaris fins a quatre vegades el salari mínim interprofessional.