TELECOMUNICACIONES

TELECOMUNICACIONES

Decreto 264/98

Servicio de Telefonía Básica. Admítense las presentaciones efectuadas por las Licenciatarias, la Sociedad Prestadora de Servicios Internacionales y los Operadores Independientes, en los términos del programa de transición hacia la liberación total del mercado telefónico. Telefonía Pública, Rural y en Areas Suburbanas. Nuevos Operadores Nacionales. Licencias de Larga Distancia. Transmisión de Datos en el ámbito del Mercusur. Defensa de la Competencia. Metas y Obligaciones a cumplir por las Licenciatarias. Telefonía Pública Social. Sistema de precios para servicios telefónicos que se encuentren en régimen de competencia.

Bs. As., 10/3/98

VISTO el Expediente N° 34/97 del Registro de la SECRETARIA DE COMUNICACIONES de la PRESIDENCIA DE LA NACION, lo dispuesto por el artículo 42 de la Constitución Nacional, la Ley Nº 19.798 de Telecomunicaciones y lo previsto por los Decretos Nros. 731/89, 62/90, 1185/90, 2332/90, 2585/91, 506/92, y sus respectivos modificatorios, y

CONSIDERANDO:

Que en el marco de la transformación estructural del sector público iniciada por el Estado Nacional en el año 1989, se dispuso la privatización de la EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES (ENTel), hasta entonces empresa monopólica estatal prestadora de los servicios de telecomunicaciones.

Que por Decreto Nº 731/89 modificado por su similar Nº 59/90 se inició el proceso de privatización y liberalización de los servicios de telecomunicaciones, habiéndose dispuesto que todos los servicios serían prestados en régimen de competencia, con la excepción temporal del servicio básico telefónico.

Que con relación al servicio básico telefónico se estableció que el mismo sería prestado por DOS (2) licenciatarios privados, a cuyo fin se dividió el país en sendas regiones, que en aquel momento se reconocieron a las cooperativas -Operadores Independientes (OI)- prestadoras del servicio, principalmente en el interior del país.

Que por Decreto N° 62/90, se aprobaron los Pliegos de Bases y Condiciones para la privatización de los activos de la ENTel, incluyendo las respectivas licencias para prestar el servicio básico telefónico, bajo un régimen de exclusividad compuesto por un período bianual de transición, un período de exclusividad propiamente dicho de CINCO (5) años, y el derecho de los adjudicatarios a un período de prórroga por TRES (3) años más condicionado al cumplimiento de las metas y obligaciones oportunamente fijadas.

Que a tales fines se establecieron metas de penetración de la red así como de calidad del servicio, un número mínimo de nuevas localidades en las que se debía instalar el primer teléfono semipúblico de larga distancia, y determinadas obligaciones tarifarias.

Que la privatización efectuada permitió más que duplicar la cantidad de teléfonos instalados, pasando de TRES MILLONES (3.000.000.-) de líneas aproximadamente en 1989, a más de SEIS MILLONES QUINIENTOS MIL (6.500.000.-) en la actualidad. Asimismo se elevó sustancialmente el estándar de calidad en la prestación del servicio, pasando de altísimos índices de demora en reparación de fallas e instalación de teléfonos, a parámetros internacionalmente comparables a los de países desarrollados.

Que también se incrementó significativamente la cantidad de teléfonos públicos disponibles, además de haber logrado una sustancial mejora en su calidad de mantenimiento y prestación.

Que en lo que a infraestructura de red se refiere, en base a las cuantiosas inversiones realizadas por las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico (LSB), se ha llegado a la fecha a la casi total digitalización de la Red Telefónica Pública Nacional (RTPN), contando con una red de larga distancia y troncales de fibra óptica de gran capacidad, sólo comparables a las redes más modernas del mundo.

Que los avances tecnológicos también llegaron a las casi TRESCIENTAS (300) cooperativas que prestan servicio telefónico en el país, alcanzándose altos índices de penetración y calidad en la prestación, como así también la incorporación en sus redes de la más moderna tecnología y altos niveles de digitalización.

Que al amparo del nuevo escenario, y a partir del dictado de los Decretos Nros. 506/92, y 1461/93, se desarrollaron importantes redes de telefonía móvil, a través de los prestadores de los Servicios de Radiocomunicaciones Móvil Celular (SRMC) operados por Bell South y Motorola a través de la COMPAÑIA DE RADIOCOMUNICACIONES MOVILES S.A. (CRM S.A. - MOVICOM), y de Telefonía Móvil (STM) operado por GTE Mobile y el Grupo CLARIN a través de CTI - COMPAÑIA DE TELEFONOS DEL INTERIOR S.A., las que en la actualidad junto con otras empresas de telefonía móvil cuentan con más de DOS MILLONES (2.000.000.-) de abonados, con una de las redes más extensas del mundo, ya que alcanza a todas las localidades de más de QUINIENTOS (500) habitantes del país, brindando la alternativa de libre elección entre DOS (2) prestadoras diferentes en cada área.

Que la puesta en marcha del postergado sistema satelital doméstico multipropósito a total riesgo privado, mediante la adjudicación al consorcio NAHUELSAT S.A. -integrado por DAIMLER BENZ S.A., ALENIA SPAZIO AEROSPATIALE, GENERAL ELECTRIC (GE AMERICOM)-, contribuyó al desarrollo de redes alternativas para la prestación de diferentes servicios en régimen de competencia, en especial transmisión de datos.

Que el otorgamiento de más de NOVECIENTAS (900) licencias para prestar servicios en régimen de competencia permitió el desarrollo de nuevos servicios de valor agregado satisfaciendo la demanda de los clientes conforme a sus múltiples requerimientos. Asimismo, debe destacarse dentro de los servicios en régimen de competencia -pese a que puede considerarse que se encuentran aún en etapa de desarrollo- el significativo incremento de los denominados servicios de aviso a personas- de gran difusión para uso individual, como así también el servicio de "trunking" -como un medio de comunicación de flota de gran utilidad para la industria y el comercio-.

Que en ese sentido debe destacarse la prestación de servicios que llevan a cabo con altos grados de inversión las empresas KEYTECH S.A, IMPSAT S.A y COMSAT S.A., que ya fueran reconocidas en oportunidad de la privatización de la ENTel, a través del punto 8.8.1. del Pliego de Bases y Condiciones aprobado por Decreto N° 62/90.

Que a ello deben sumarse las redes alternativas instaladas de sistemas de televisión por cable (CATV), como lo son las de MULTICANAL S.A., SUPERCANAL Holding, TELECENTRO S.A. y otras de empresas regionales o locales de ciudades del interior del país, que alcanzan en la actualidad a mas de SEIS MILLONES (6.000.000) de abonados, lo que implica que nuestro país cuente con uno de los índices de penetración en el servicio más altos del mundo.

Que los logros alcanzados y el vertiginoso desarrollo del sector de las telecomunicaciones cuya facturación anual supera los ONCE MIL MILLONES DE PESOS ($ 11.000.0000.0000.-) hubieran sido imposibles si el servicio básico y la infraestructura que constituye su soporte -la Red Telefónica Pública Nacional- no hubiesen alcanzado los niveles de modernización, digitalización e incorporación tecnológica requerida para permitir la expansión y crecimiento de múltiples servicios y prestadores.

Que no cabe duda que el avance y la modernización logrados no solo es producto de la iniciativa privada en la explotación de nuevos mercados, sino principalmente, consecuencia de las inversiones y las metas de expansión y calidad del servicio básico telefónico oportunamente establecidas, siendo que a los fines de su verificación, la normativa previó que las mismas serían informadas por las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico (LSB) y la Sociedad Prestadora del Servicio Internacional (SPSI), y verificadas por la Autoridad de Control.

Que cualquier decisión que se tome respecto del futuro de los servicios de telecomunicaciones debe considerar el aprovechamiento y optimización de las redes alternativas instaladas, teniendo por supuesto en consideración la capacidad de los operadores instalados, y en especial aquellos que cuentan con reconocimiento internacional.

Que ante la solicitud de concesión de la prórroga por TRES (3) años prevista en el punto 13.5. del Pliego de Bases y Condiciones aprobado por Decreto N° 62/90 y sus modificatorios efectuada por TELEFONICA DE ARGENTINA S.A., TELECOM ARGENTINA STET FRANCE TELECOM S.A., y TELECOMUNICACIONES INTERNACIONALES DE ARGENTINA - TELINTAR S.A. y los casi TRESCIENTOS (300) Operadores Independientes (OI), la COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES (CNC) ha informado respecto del grado de cumplimiento de las metas necesarias para acceder a la prórroga de la exclusividad, lo que permite afirmar que se alcanzaron razonable y satisfactoriamente los objetivos de expansión y mejoramiento en la prestación del servicio básico telefónico, sin dejar de señalar algunas diferencias metodológicas y de grado en lo que a ciertos estándares de calidad se refiere.

Que si bien se ha verificado el cumplimiento de la mayoría de las metas por encima de los márgenes previstos originariamente, en algunas otras se comprobó que a la luz de la valoración efectuada por los órganos competentes no se alcanzaron por completo los resultados esperados, lo cual justifica la necesidad de adoptar una solución que se ajuste a las previsiones de los documentos contractuales, y al mismo tiempo, resguarde el interés público y los derechos de las licenciatarias, evitando asimismo la generación de posibles conflictos nacionales e internacionales.

Que en el marco del Acuerdo de Cooperación suscripto entre el Estado Nacional y la UNION INTERNACIONAL DE LAS TELECOMUNCIACIONES (UIT), la reconocida consultora especializada internacional Deutsche Telepost Consulting GmbH (DETECOM) se ha expedido respecto del grado de cumplimiento de las metas por parte de las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico (LSB) señalando que "...En conclusión, las Licenciatarias han cumplido... las metas establecidas en el Decreto N° 62/90...".

Que en igual sentido el Ingeniero Humberto GARUTTI, Consultor de la UIT, ha concluido que "..Haciendo un análisis de admisibilidad de las evaluaciones efectuadas, puede decirse que las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico (LSB)....han cumplido en unos casos con la mayoría y en otros casos con todas las metas establecidas en el Anexo I del Decreto N° 62/90 y sus modificaciones. La incidencia relativa de los apartamientos registrados en algunos años en algunos parámetros de calidad, es de menor cuantía, por lo que en general, y considerando el total de las metas cumplidas en penetración y calidad del servicio puede decirse que ambas LSB, estarían en condiciones de acceder a un nuevo período de exclusividad...".

Que tal como consta en el expediente administrativo labrado por la SECRETARIA DE COMUNICACIONES de la PRESIDENCIA DE LA NACION, ante una consulta específica efectuada por dicha Secretaría, el reconocido administrativista doctor Roberto Enrique LUQUI sostiene que "...La valoración de su cumplimiento (de las metas) corresponde que se efectúe durante todo el período contractual. Cualquier decisión que se adopte deberá tener en cuenta fundamentalmente el análisis que se haga sobre la actuación de las licenciatarias durante todo el período de actuación. Una valoración parcial podría ser atacada de irrazonable o de arbitraria, pues lo que interesa es el balance general para establecer la calificación que merecen.".

Que el doctor Alberto BIANCHI, consultado sobre la cuestión, ha manifestado que compulsados y evaluados los dictámenes sobre el grado de cumplimiento de las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico (LSB) y de la SPSI-TELECOMUNICACIONES INTERNACIONALES DE ARGENTINA - TELINTAR S.A., producidos por la COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES (CNC), se infiere que éstas han cumplido con las metas del Pliego de Bases y Condiciones en forma parcial pero razonable, "...lo que no justificaría una negativa total a la extensión del período de exclusividad adicional que se solicita, pero tampoco aconsejaría acceder a dicha extensión por la totalidad del plazo de 3 años. Estos aspectos fácticos y su valoración realizada por la -Secretaría de Comunicaciones (SC)- se dan por ciertos a los efectos de este dictamen, de modo tal que asumo que existe un cumplimiento de las metas no absoluto pero sustancialmente razonable.".

Que ante una consulta formulada por la SECRETARIA DE COMUNICACIONES de la PRESIDENCIA DE LA NACION a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION (SIGEN) sobre las consecuencias que deben tener determinados incumplimientos de las obligaciones contractuales para acceder a la prórroga, el órgano de control sostuvo que: "... no se entiende razonable que el incumplimiento de una de las obligaciones deba producir automáticamente la caída del derecho a la prórroga de la exclusividad, toda vez que la valoración de tales incumplimientos exige un análisis de su entidad, las circunstancias en que se produjeron y las particularidades de los mismos.".

Que tales afirmaciones sustentan la decisión del PODER EJECUTIVO NACIONAL de establecer obligaciones para la extensión del período de exclusividad, por cuanto durante el mismo comienzan a implementarse los actos y hechos necesarios para garantizar que los operadores instalados con redes alternativas compitan, dando lugar a un período de transición, con las actuales Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico (LSB) de frente a un contorno de liberalización progresiva de las telecomunicaciones.

Que tal como surge del cronograma de presuscripción, incluido en el Anexo II, la misma, a efectos de que sea realizada con la transparencia suficiente como para permitir la igualdad de todos los prestadores de servicios de larga distancia -nacional e internacional- entrantes, requiere de un período de tiempo mínimo, más allá de las normas que como tutela de la competencia se implementen a tal fin.

Que en función de ello es que debe evaluarse además un cronograma progresivo de liberalización de las telecomunicaciones, que conlleve un período durante el cual se mantendrá la exclusividad en determinados servicios, por cuanto ello se encuentra necesariamente asociado a la definición de nuevas metas de servicio y calidad que hacen a la satisfacción del interés público y de los usuarios en particular, tal como surge de los artículos 13.5 y 10.1.8.3.2. del Anexo I del Decreto N° 62/90 y sus modificatorios.

Que desde esta perspectiva corresponde aprobar las nuevas metas que con la asistencia de la COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES (CNC), propone la SECRETARIA DE COMUNICACIONES de la PRESIDENCIA DE LA NACION, en el contexto del marco regulatorio que se defina, a fin de receptar los cambios que se han producido en el transcurso de esta década en la industria de las telecomunicaciones y conciliar las distintas alternativas posibles en base a las necesidades sociales existentes.

Que las mediciones, controles y verificaciones efectuadas por la Autoridad de Control -desde su creación y en especial en el año 1997- en todo el territorio nacional, se efectuaron sobre un altísimo porcentaje de centrales telefónicas, a la vez que sobre la gran mayoría de las instalaciones de los Servicios Semipúblicos de Larga Distancia (SSPLD), entre otros parámetros.

Que no obstante los resultados obtenidos desde la privatización, el Gobierno Nacional debe definir un marco regulatorio que se adapte a los trascendentales cambios que se han producido en esta década en el sector de las telecomunicaciones, de modo tal de incrementar la eficiencia del sector y asegurar un mayor grado de equidad para los clientes y prestadores, iniciando un camino de transición ordenada hacia la libre y total competencia, preparándolo definitivamente para ingresar a un mercado plenamente competitivo.

Que el señor DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION ha recomendado no hacer lugar a la solicitud de prórroga de la exclusividad en la prestación del servicio básico telefónico, así como la adopción de medidas que garanticen condiciones equilibradas de interconexión, habiéndose expedido en igual sentido el señor DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, el GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUEN y la LIGA ACCION DEL CONSUMIDOR (ADELCO).

Que las empresas IMPSAT S.A. y KEYTECH S.A. han solicitado se deniegue la extensión de la exclusividad a la Sociedad Prestadora del Servicio Internacional.

Que las presentaciones efectuadas deben ser debidamente valoradas al momento de tomar la decisión, pero que dicha valoración debe ser efectuada a la luz de la legislación vigente y del Contrato de Transferencia que se deriva del Pliego de Bases y Condiciones oportunamente aprobado.

Que en este sentido, es necesario aclarar que a los efectos de la evaluación de la petición que formularan las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico (LSB) relacionada con la extensión del período de exclusividad, que se encuentra glosada en este expediente, debe tenerse en cuenta que de acuerdo al Pliego de Bases y Condiciones aprobado por Decreto N° 62/90 y sus modificatorios que integra los Contratos de Transferencia de Acciones aprobados por Decreto N° 2332/90, las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico (LSB) sólo deben cumplir las metas establecidas en los Capítulos X y XII de dicho convenio.

Que las anteriores obligaciones, deben diferenciarse de las restantes que deben cumplir las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico (LSB), tales como inexistencia de subsidios cruzados, interconexión a otros prestadores e información a la Autoridad Regulatoria, entre otras. El eventual incumplimiento de estas obligaciones acarrea la aplicación del régimen sancionatorio previsto en el Pliego aplicable, es decir, apercibimiento, multas, la caducidad de la licencia, etc.

Que interpretar lo contrario haría incurrir a la Administración en la vulneración de la garantía constitucional del derecho de defensa conocida como "non bis in ídem" y al desconocimiento del derecho reglado aplicable al otorgamiento o no de la prórroga de la exclusividad, que de ninguna manera es de naturaleza sancionatoria ni sujeto a procedimientos de consulta pública ni audiencias aplicables a otras cuestiones regulatorias y no contractuales.

Que, en consecuencia, aparece como razonable establecer reglas que, respetando los derechos adquiridos y analizando la procedencia de las solicitudes de las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico (LSB), establezcan pautas que garanticen una transición ordenada hacia la libre competencia en todas las prestaciones.

Que hace al interés público de tutela estatal garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos, mejorar la expansión del servicio universal permitiendo su acceso a los habitantes de poblaciones no servidas por su escasa rentabilidad, y prevenir conductas monopólicas que puedan desvirtuar el objetivo final de asegurar la libertad de elección de los consumidores.

Que aún cuando el avance tecnológico ha permitido el surgimiento de mayores posibilidades de competencia en la prestación de los servicios de telecomunicaciones, la experiencia internacional muestra una tendencia a la creciente concentración de las empresas prestadoras de dichos servicios.

Que la señalada circunstancia dificulta las condiciones de competencia efectiva en el sector de las telecomunicaciones, habida cuenta de la fuerte tendencia a la concentración y a las barreras tecnológicas, financieras y comerciales que obstaculizan el desarrollo pleno de los mercados.