DEUDA PUBLICA

DEUDA PUBLICA

Decreto 298/2010

Créase el Fondo del Desendeudamiento Argentino.

Créase, en el ámbito del Honorable Congreso de la Nación, la Comisión

Bicameral Permanente de Seguimiento de los Pagos de la Deuda.

Bs. As., 1/3/2010

VISTO y CONSIDERANDO:

Que con fecha 14 de Diciembre de 2009 se dictó el

Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 2010/09, que creaba el Fondo del

Bicentenario para el Desendeudamiento y la Estabilidad.

Que dicha norma se dictó de acuerdo a las plenas

facultades emergentes del artículo 99, incisos 1 y 3, de la

CONSTITUCION NACIONAL y de acuerdo a los artículos 2º, 19 y 20 de la

Ley Nº 26.122.

Que a pesar de las plenas facultades para el dictado

de la citada norma, y de estar justificado tanto la necesidad como la

urgencia de la disponibilidad de la integración del Fondo del

Bicentenario para el Desendeudamiento y la Estabilidad, la norma citada

fue objeto de un proceso de judicialización que terminó por frustrar

sus efectos en un evidente avance del Poder Judicial respecto de los

Poderes constitucionalmente investidos en el Poder Ejecutivo.

Que mediante el Decreto Nº 296/10 se derogó la norma que instituía el precitado Fondo.

Que sin embargo, las consideraciones efectuadas en

los considerandos del Decreto Nº 2010/09 siguen siendo absolutamente

válidas, y resultando imprescindible apuntalar el proceso de

desendeudamiento, a la vez que dar certeza en cuanto al cumplimiento de

las obligaciones de la República Argentina, continuando así el proceso

de normalización de la deuda pública en cesación de pagos, allanando el

camino para el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley Nº 26.547.

Que la incertidumbre sobre la capacidad y voluntad

de pago son la consecuencia trágica del default celebrado a fines del

2001 por las autoridades en aquel momento.

Que el proceso de endeudamiento, déficit fiscal

crónico, déficit comercial y políticas de ajuste permanente que se

impusieron a nuestro país en forma previa a la declaración del default

fueron las determinantes de este último.

Que en este marco, resulta necesario profundizar el

proceso de desendeudamiento iniciado en 2003, para permitir un mayor y

mejor acceso al financiamiento tanto para el sector público, como para

el sector privado.

Que de acuerdo a importantes estudios, la deuda

pública que se considera razonable es marcadamente menor en los países

en desarrollo que en las naciones industrializadas. La relación

deuda/PBI considerada aceptable para los países en desarrollo oscila en

torno al 35% del PBI, mientras que en algunos países con poco acceso al

crédito esa relación es mucho menor; producto de lo que se ha

denominado intolerancia a la deuda y que se manifiesta en las

dificultades que experimentan los mercados emergentes frente a niveles

de deuda que en países desarrollados serían considerados razonables.

Que la comprensión del fenómeno de la intolerancia a

la deuda es clave para determinar las tasas sostenibles de

endeudamiento, evaluar la conformación de la estructura de deuda, y las

mejores alternativas de cancelación de servicios de deuda.

Que la obtención de un mayor financiamiento a

menores tasas tanto para el sector público como para el sector privado

tiene por objeto garantizar el sostenimiento de la inversión pública y

privada, sostener el crecimiento de la economía, la creación de trabajo

decente y genuino, llevando adelante a su vez iniciativas con criterio

federal en etapas negativas del proceso económico.

Que los recursos necesarios a tal fin, tienen que

surgir de un uso más eficiente de las reservas del Banco Central de la

República Argentina, buscando obtener de ellas no sólo el respaldo a la

moneda, sino también la obtención de un mayor provecho para que

coadyuven al mayor desarrollo económico interno.

Que ello es posible porque a partir del año 2003 la

acumulación sin precedente de reservas internacionales por parte de los

países emergentes en general, y de la Argentina en particular, ha

generado un interrogante acerca de su nivel óptimo y su adecuada

utilización, específicamente la contribución que esos recursos pueden

tener en el crecimiento.

Que la acumulación de reservas internacionales

siempre ha estado asociada a un costo de oportunidad. Dicho costo puede

entenderse como la diferencia entre el rendimiento potencial de las

reservas si éstas fueran destinadas a la inversión en la economía real

o la cancelación de servicios de deuda y el retorno efectivamente

observado como consecuencia de la acumulación de activos.

Que respecto a la adecuada utilización de las

reservas internacionales, el punto central es que una economía en

desarrollo, como la República Argentina, estaría en parte sacrificando

crecimiento al mantener esos activos en el exterior con mínimo rédito,

sin aprovechamiento alguno en el ámbito interno.

Que, vale decirlo, durante la década de los noventa,

en el marco de una creciente integración económica impulsada por la

liberalización de los mercados financieros domésticos y del flujo

internacional de capitales, se sucedieron una serie de crisis

económico-financieras en diferentes países en desarrollo que alertaron

al gobierno argentino, a partir del año 2003, respecto de la urgencia e

importancia de diseñar una estrategia para prevenir el ciclo de ataques

especulativos —fugas de capital— crisis financiera, generando un cambio

estructural en la manera en cómo se acumulaban las reservas

internacionales.

Que el auxilio brindado en ocasión de dichas crisis

por los organismos multilaterales de crédito, especialmente por el

Fondo Monetario Internacional, tendió en la mayoría de los casos a

agravar los desequilibrios iniciales más que a revertirlos. La virtual

ausencia de un organismo multilateral con capacidad de asistir

efectivamente a los países en los momentos que requieren asistencia

financiera llevó a varios gobiernos de países en desarrollo, incluido

el nuestro, a adoptar políticas de auto-seguro.

Que estas políticas han dado buenos resultados,

especialmente en Argentina, que ha logrado obtener superávits a nivel

externo y fiscal simultáneamente por primera vez en más de medio siglo,

en el marco de un proceso de crecimiento sostenido con creación de

empleos y creciente inclusión social.

Que, sin embargo, uno de los efectos de la

propensión a autoasegurarse redunda en un flujo neto de capitales desde

el país que acumula reservas hacia los países desarrollados, dado que

la acumulación de reservas internacionales supone la formación de

activos externos emitidos por estos países. Así, en el contexto

internacional actual el ahorro excedente de los países en desarrollo en

general, y de la Argentina en particular, tiende a financiar el gasto

de las economías más desarrolladas.

Que, en suma, la estrategia precautoria —el seguro

para reducir la posibilidad de incurrir en una crisis financiera— se

estableció en los lineamientos de incrementar, tanto como se pudiese,

la liquidez a través de la acumulación de reservas internacionales.

Que en este sentido, uno de los objetivos de la

acumulación de activos internacionales —similar al de cualquier país en

desarrollo— fue tomar en cuenta no sólo los déficits anticipados en la

cuenta corriente de la balanza de pagos, sino también los riesgos de

liquidez provenientes de repentinos movimientos (léase fugas) de

capital, así también como estrategia para evitar la sobreapreciación

cambiaria. De tal forma, la liquidez y la seguridad han sido objetivos

primarios de la acumulación de reservas, mientras que la maximización

de rendimientos ha sido secundaria.

Que en suma, en esta primera etapa, se decidió

mantener activos internacionales por motivos de precaución y de

transacción, con la premisa de preservar la confianza en los mercados

tanto internos como externos respecto del cabal cumplimiento de las

obligaciones denominadas en moneda extranjera.

Que, en términos generales, un proceso combinado de

generación sistemática de superávits primarios, de mecanismos de

autoseguro (como los esquemas de prepago de deuda durante las fases de

auge o de reducción de las tasas de interés) y de mejoramiento de las

condiciones de financiamiento, parece ser el camino hacia un mayor

grado de sustentabilidad de la deuda pública.

Que ante los efectos de la dinámica de la deuda

pública en un entorno de bajo crecimiento y de crisis financiera

internacional, parece claro que para apuntalar la política de

desendeudamiento, además de los esfuerzos domésticos para generar

superávits primarios persistentes, son necesarios aportes sustantivos

de otras fuentes, como el exceso de reservas internacionales, para

procurar reducir el stock de deuda, mejorar el perfil de vencimientos,

y abaratar el costo financiero cuando corresponda.

Que la estrategia de acumulación de reservas no ha

venido siendo exclusiva de Argentina. Autoridades de otras economías

como México, Tailandia, Corea, Malasia, Filipinas, Indonesia, Brasil,

Turquía y Rusia adoptaron la acumulación de reservas como seguro.

Que tal fenómeno se dio en gran medida por la

entrada de divisas del saldo de comercio exterior, producto de una

mejora de los términos de intercambio, que crecieron entre 2003 y 2008

más de un 50%, alcanzando su nivel más alto en sesenta años. Desde

abril de 2001 se lleva acumulado un saldo comercial positivo de US$

112.158 millones (US$ 11.000 millones al año), que se vio potenciado a

partir de 2003.

Que las reservas internacionales se quintuplicaron

entre comienzos de 2003 y diciembre de 2009, pasando de US$ 8.245

millones a US$ 47.539 millones; aun a pesar de haber pagado con ellas

US$ 9.530 millones al Fondo Monetario Internacional a principios de

de 9.5% a alrededor de 16.4% en el mismo período.

Que el rendimiento anual promedio ponderado obtenido

por la administración de las reservas internacionales del BCRA en el

período 2003- diciembre 2009 se ubicaría en orden al 3% en US$. En

particular, desde 2007 el rendimiento obtenido ha experimentado una

sensible baja llegando en la actualidad a menos del 0,5% anual.

Que, adicionalmente, cuando las autoridades

monetarias compran las divisas a los exportadores a través de la

emisión de letras o notas vía operaciones monetarias de esterilización,

la tasa de interés de dichos instrumentos serán mayores a la que recibe

de las reservas.

Que, por supuesto, la acumulación de activos

internacionales sin precedente no resulta gratuita. Diversos estudios

han estimado que el exceso de acumulación de reservas, definido por el

criterio del cociente de reservas internacionales a importaciones,

tiene asociado un costo de alrededor de 1% del PBI.

Que como lo demostró la crisis financiera mundial

reciente, a pesar de contar con abultadas reservas internacionales en

el BCRA, al Tesoro Nacional (al igual que el resto de los países

emergentes) no le facilitó el acceso al crédito a nivel internacional.

Por lo tanto, en la práctica, la acumulación excesiva de reservas en sí

mismo y sin utilización de dichos recursos en forma concreta, no lleva

necesariamente, en todos los escenarios posibles, a mejores condiciones

de crédito en los mercados externos.

Que si bien la acumulación de reservas

internacionales contribuye al crecimiento a través de la estabilidad

financiera, es decir, reduciendo la incidencia del ciclo ataques

especulativos-crisis financieras, tal acumulación puede resultar

demasiado onerosa si se lleva adelante muy por encima de niveles

óptimos, al –como se dijo— sub utilizar recursos.

Que ya a fines del año 2005 se llevó adelante

mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 1599, ratificado por la

Ley Nº 26.076, y el Decreto Nº 1601 un uso de las reservas

internacionales de libre disponibilidad para apuntalar el proceso y la

política de desendeudamiento. En aquella oportunidad en relación con la

cancelación del endeudamiento ante el Fondo Monetario Internacional.

Dicha operación actuó como una muestra cabal de posibles esquemas de

financiamiento al sector público a través de la utilización de reservas

para fines específicos, coadyuvando a una mejora en la percepción de

los inversores.

Que cabe mencionar que otros países con reservas

internacionales que, a primera vista, parecen excesivas en relación con

sus necesidades inmediatas, como es el caso de China, Rusia y Japón han

comenzado a administrar las reservas de sus bancos centrales buscando

obtener de ellas mayor provecho, invirtiendo tanto en títulos públicos

como en acciones de capital privado, a los fines no solamente de

diversificar sus carteras, sino principalmente de coadyuvar al

desarrollo económico interno.

Que, asimismo, ante la reducción de las líneas de

financiamiento destinadas a exportaciones, el Banco Central de Brasil

decidió en marzo 2009 prestar reservas internacionales vía subastas

para ser utilizadas con este y otros fines por las empresas brasileras,

al tiempo que también se financiarán vencimientos de obligaciones

externas de las mismas con similares recursos, proveyendo así al

mercado con mayor liquidez en moneda extranjera.

Que en las condiciones actuales el uso acotado de

reservas no tendrá mayor impacto sobre la política monetaria, ni es

susceptible de lesionar el superávit cuasi fiscal, ni puede implicar un

deterioro en la calidad de la cartera de activos, que quedará más

indisolublemente ligada al desendeudamiento y fortalecimiento de

nuestra economía.

Que esos fueron los motivos que llevaron al dictado

del Decreto 2010/09 que así fue comprendido y recibido positivamente

por los mercados, impactando benéfica y prontamente en una disminución

del llamado "riesgo país", la consecuente disminución de tasas y el

fortalecimiento del valor de los bonos argentinos, efectos que fueron

diluyéndose en función de la judicialización que paralizara la puesta

en marcha del fondo que creaba.

Esta situación queda explicitada en el cuadro que

sigue, que a su vez muestra la situación de volatilidad que atraviesan

los mercados.

Evolución de los mercados

30/06/09 Inicio

31/12/10 Fdo. del Bicentenario

24/02/10 Efecto de la judicialización

Riesgo País

1062

660

826

Boden

12 246

348

331

Discount en pesos

72,5

112,0

86,3

Variaciones

efecto Fdo. Bicent.

efecto judicialización

Riesgo País

-37,9%

25,2%

Boden 12

41,5%

-4,9%

Discount en pesos

54,5%

-22,9%

Que tal experiencia debe además servir para advertir

que la judicialización de la política no es gratuita y que ha provocado

daño a los intereses del país.

Que en el corto lapso transcurrido entre el dictado

de aquel decreto y la fecha, los acontecimientos sumaron elementos

contundentes que ponen de manifiesto que es necesario actuar con

urgencia para evitar indeseables contagios.

Que en lo atinente a estas cuestiones, sólo basta

observar el debilitamiento de la llamada zona del euro y, en

particular, las vicisitudes atravesadas por economías como las de

Portugal, Italia, Grecia y España.

Que en ese marco, no poca importancia reviste la

reciente alerta enunciada por el titular del Fondo Monetario

Internacional respecto del riesgo de "burbujas" en países emergentes

que pueden, según él, detonar una nueva debacle.

Que, en conclusión, el exceso de reservas

internacionales surge como una fuente de recursos que, de ser

aprovechados estratégicamente, podrían promover el crecimiento e

incrementar la competitividad de la economía, mediante su utilización

para profundizar el proceso de desendeudamiento.

Que si estas acciones no se llevaran a cabo se

podrían constituir en un factor crucial que dificultaría el crecimiento

de importantes sectores económicos en el mediano y largo plazo.

Que dichas acciones, por supuesto, deben

instrumentarse en el contexto de una estrategia bien definida, donde

los recursos sean canalizados de tal manera que su efecto, y sus

beneficios en términos de cancelación de servicios de deuda, sean

maximizados.

Que así como resulta imperioso mantener la

estabilidad monetaria y financiera, condición necesaria para el normal

funcionamiento del mercado crediticio y financiamiento del sector

productivo, también resulta necesario —sin afectar la estabilidad

monetaria y financiera— llevar adelante políticas activas que permitan

aplicar los recursos disponibles para financiar el crecimiento

económico, resaltando al mismo tiempo tanto la capacidad como la

voluntad de pago que tiene la República respecto de sus compromisos.

Que, por ello, se crea el FONDO DEL DESENDEUDAMIENTO

ARGENTINO, cuyo objetivo es llevar adelante los pagos de la deuda

pública del Tesoro Nacional con vencimiento en el año 2010 con

tenedores privados, integrado por la suma de DOLARES ESTADOUNIDENSES

CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES (U$S 4.382.000.000), que

el BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA transferirá al Tesoro

Nacional de las reservas de libre disponibilidad y será administrado

por el MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS PUBLICAS.

Que la proyección a la fecha de los vencimientos

previsto para el ejercicio corriente en manos de tenedores privados

tiene la siguiente composición:

U$S 531 millones

(Títulos emitidos durante los ejercicios 2001 y 2002 en el marco de la operación popularmente conocida como Megacanje.)

U$S 2.592 millones

(Títulos originalmente emitidos para compensar la pesificación asimétrica.)

U$S 759 millones

(Bonos de la reestructuración de la deuda realizada en el 2005.)

U$S 500 millones

(Canje de PGs realizado en el año 2009.)

U$S 4.382 millones