OBRAS SOCIALES

OBRAS SOCIALES

Sustitúyese el régimen de la Ley N° 18.610 y sus modificatorias, que regulan la estructura y funcionamiento de las obras sociales.

Buenos Aires, 30 de julio de 1980.

Excelentísimo Señor

Presidente de la Nación:

Ver Antecedentes Normativos

TENEMOS el honor de elevar a la consideración del Primer Magistrado el adjunto proyecto de ley por el cual se sustituye el régimen de la Ley N° 18.610 y sus modificatorias, que regulan la estructura y funcionamiento de las obras sociales.

Dentro del sistema argentino de seguridad social, las obras sociales constituyen entidades de singular trascendencia, pues a través de ellas los trabajadores en relación de dependencia y los jubilados, pensionados y beneficiarios de pensiones no contributivas, así como sus respectivos grupos familiares, reciben prestaciones médico–asistenciales y otras de carácter social.

La Ley N° 18.610 estructuró un régimen de obras sociales organizadas por actividades laborales, con formas de conducción heterogéneas y una financiación mínima mediante aportes y contribuciones a cargo de los beneficiarios y de los empleadores. De acuerdo con dicho régimen, existen hoy obras sociales estatales, públicas no estatales, mixtas y de naturaleza privada; y entre estas últimas, la casi totalidad pertenece a las asociaciones gremiales de trabajadores con personería gremial firmantes de los convenios colectivos de trabajo de cada actividad, si bien con la obligación de prestar servicios a todos los trabajadores del sector, estén o no afiliados a la respectiva entidad gremial.

Asimismo, la ley citada creó el Instituto Nacional de Obras Sociales, como organismo estatal cuyo fin es promover, coordinar e integrar las actividades de las obras sociales, así como controlarlas en sus aspectos técnicos, administrativos, financieros y contables.

Si bien se considera que el régimen de obras sociales constituye una respuesta adecuada a la necesidad de financiar, a través del sistema de seguridad social, el otorgamiento de servicios médico–asistenciales conducentes a conservar o restablecer la salud de los beneficiarios, y otras prestaciones de carácter social, no es menos cierto que ello debe realizarse en el marco de una política nacional definida y estar a cargo de organismos que cuenten con formas de conducción y control adecuados y se hallen realmente en condiciones de atender las contingencias que puedan sufrir los beneficiarios.

La situación existente al momento de iniciarse el Proceso de Reorganización Nacional era, sin embargo, deficiente en cuanto al cumplimiento de tales requisitos. La falta de funcionamiento pleno del Instituto Nacional de Obras Sociales y la consiguiente carencia de controles eficaces, provocaron numerosas situaciones irregulares, traducidas en ausencia total o parcial de prestaciones, falta de adecuada cobertura de importantes sectores beneficiarios y derivación de fondos de las obras sociales hacia el financiamiento de actividades extrañas a sus fines.

Por otra parte, la inexistencia de una política nacional de salud, y la consecuente falta de normas precisas a las cuales debían ajustarse las obras sociales en sus prestaciones e inversiones, permitieron que cada una de ellas actuara en base a su propio criterio, sin tener en cuenta la coordinación que necesariamente debe existir entre las diversas obras sociales y entre éstas y los organismos públicos que también brindan prestaciones destinadas a la protección de la salud.

La atención de la salud resulta cada día más costosa, como consecuencia del incesante avance de la medicina en sus aspectos científicos y técnicos, y no es posible entonces multiplicar o desperdiciar esfuerzos o dejar de utilizar al máximo recursos humanos y materiales de gran valor. Del mismo modo, la creciente complejidad de los servicios médicos y la seriedad con que debe encararse su organización y financiamiento, obligan a asegurar en cada obra social una conducción adecuada, que no esté sujeta a contingencias ajenas al campo social.

Esta situación, someramente descripta y públicamente conocida, que en parte ha sido ya corregida es la que se ha tomado en cuenta y evaluado para fijar los principios de la reforma que se eleva a la consideración del Primer Magistrado.

Siguiendo los lineamientos de la Ley N° 18.610, el sistema comprende obligatoriamente a los trabajadores que presten servicios en relación de dependencia, a los jubilados y pensionados y beneficiarios de prestaciones no contributivas nacionales, así como a sus respectivos grupos familiares. Pero atendiendo a principios básicos de la seguridad social, se prevé la posibilidad de la incorporación gradual de los trabajadores autónomos comprendidos en el régimen nacional de jubilaciones y pensiones, y sus respectivos grupos familiares, en la medida que las características de cada actividad y el equilibrio del sistema lo permitan.

Sin perjuicio de todo ello, se dispone que las personas obligatoriamente comprendidas en el sistema, como también los autónomos cuando sean incorporados, podrán optar por no hacer uso de las prestaciones que les otorga el ente de obra social del que sean o les corresponda ser beneficiarios. A ese fin deberán presentar ante dicho ente un certificado expedido por una entidad de prestaciones médicas habilitada por el Instituto Nacional de Obras Sociales, en el que conste que se halla incorporado o afiliado a dicha entidad y que ésta otorga a él y a su grupo familiar primario las prestaciones médico–asistenciales definidas como básicas. Con la exhibición de ese certificado, el empleador retendrá al trabajador únicamente el diez por ciento (10%) del aporte personal, el que ingresará al ente de obra social del cual fue o le hubiera correspondido ser beneficiario, juntamente con la totalidad de la contribución. Cuando los jubilados y pensionados optaren por retirarse del sistema, se les retendrá únicamente el diez por ciento (10%) de los aportes previstos en los incisos a) y b) del artículo 8º de la Ley N° 19.032.

El proyecto regula además el procedimiento para que las entidades de prestaciones médicas a que se ha hecho referencia obtengan la habilitación por parte del Instituto Nacional de Obras Sociales.

El carácter obligatorio de la inclusión en el sistema previsto en la ley proyectada encuentra su fundamento no sólo en el principio de la solidaridad social, sino también en la circunstancia de que se trata en el caso de la prestación de un servicio esencial, como es el atinente a la salud. Por otra parte, mediante el sistema proyectado se cumple una función educativa, creándose conciencia de la necesidad de la preservación de la salud.

En materia de prestaciones, el proyecto da prioridad a las médico–asistenciales, para lo cual los entes de obra social deberán afectar como mínimo el ochenta por ciento (80%) de sus ingresos brutos, pudiendo de acuerdo con su capacidad económico–financiera, brindar subsidios por fallecimiento y otras prestaciones de carácter social.

Consecuentemente, con esta política de protección de la salud, se dispone también que el noventa por ciento (90%) de los recursos del Fondo de Redistribución deberá ser destinado por el Instituto Nacional de Obras Sociales a la prestación de servicios médicos.

El régimen de financiamiento que el proyecto contempla se fundamenta en aportes de los afiliados y contribuciones a cargo de los empleadores.

El proyecto establece que mantienen su vigencia los montos o porcentajes de los actuales aportes y contribuciones, que fueren mayores a los fijados en aquél, como también los recursos de distinta naturaleza a cargo de las mismas partes o de terceros.

No obstante, estatuye que se procurará una gradual uniformidad, de los aportes y contribuciones, a cuyo efecto el Poder Ejecutivo podrá disponer la reducción de los que sean superiores, como también de los recursos de distinta naturaleza, siempre que la situación económico–financiera del sistema lo permita, hasta su total supresión en un plazo a fijar en la reglamentación.

Si bien el sesenta por ciento (60%) de los ingresos de los entes de obra social en concepto de recursos de distinta naturaleza pasará a integrar el Fondo de Redistribución, el proyecto establece que ese porcentaje se incrementará gradualmente por el Poder Ejecutivo.

Las normas precedentemente comentadas responden a la finalidad de eliminar paulatinamente aportes mayores o recursos de distinta naturaleza, que a través del tiempo se han fijado en beneficio de determinados sectores, previéndose que hasta que ello sea factible, los recursos de distinta naturaleza se vuelquen al sistema, en forma gradual, a través del Fondo de Redistribución.

Una norma importante del proyecto es la que dispone que los recursos del sistema, así como el patrimonio de los entes de obra social, serán considerados de naturaleza pública.

De esta manera se atiende a una realidad no sólo doctrinaria sino también institucional, consecuencia de conferir a los entes de obra social el cumplimiento de finalidades de interés público y social.

En lo que respecta a la administración del sistema, el proyecto contempla la subsistencia del Instituto Nacional de Obras Sociales como órgano de conducción y autoridad de aplicación del mismo, con jurisdicción sobre los entes de obra social comprendidos en dicho sistema y las obras sociales que adhieran.

Sin embargo, se modifica sustancialmente la composición de ese organismo, cuyo directorio estará integrado por Siete (7) directores designados por el Ministerio de Bienestar Social, Uno (1) en representación de dicho Ministerio, Dos (2) a propuesta de la Secretaría de Estado de Seguridad Social, Dos (2) a propuesta de la Secretaría de Estado de Salud Pública y Dos (2) en representación respectivamente, de los beneficiarios y de los empleadores contribuyentes, estos últimos designados por los entes de obra social. Una falencia que se advierte en la aplicación y funcionamiento de la Ley N° 18.610 y sus modificaciones, es la imprecisión e insuficiencia de las facultades y atribuciones que dichas leyes asignan al Instituto Nacional de Obras Sociales.

Es indudable que el éxito del sistema dependa, en buena medida de un adecuado funcionamiento del citado Instituto, para lo cual resulta necesario que cuente con los medios e instrumentos legales correspondientes, entre ellos amplios poderes para fiscalizar la gestión de los entes de obra social y sus órganos. A mérito de lo expresado, el proyecto dispone que el Instituto Nacional de Obras Sociales tendrá capacidad de derecho y facultades suficientes para promover el desarrollo de las prestaciones médico–asistenciales y otras contempladas en la ley; conducir y controlar el sistema estructurado en la misma y coordinar, integrar y supervisar las actividades de los entes de obra social, con competencia específica para aplicar sanciones, conforme la reglamentación que en lo pertinente aprobará el Poder Ejecutivo.

Con relación a la estructura jurídica de los entes de obra social, el proyecto dispone que poseerán individualidad jurídica, administrativa y financiera, quedando totalmente desvinculados de las asociaciones gremiales de trabajadores, como también que el Ministerio de Bienestar Social aprobará sus estatutos y les otorgará personería social, acto éste que les conferirá el carácter de sujetos de derecho con el alcance que el Código Civil establece para las personas jurídicas y los constituirá en receptores de los recursos.

Las normas comentadas representan un importante cambio con relación al régimen actualmente existente. Este, en efecto, prevé la existencia de obras sociales dependientes de las asociaciones gremiales de trabajadores, exigiéndoles únicamente individualidad administrativa, contable y financiera. Pero no jurídica, con lo que ha sido frecuente la confusión entre sindicato y obra social, a pesar de tratarse de entidades con finalidades y objetivos diferentes.

De acuerdo con el proyecto, el gobierno y administración de cada ente de obra social serán ejercidos por un Consejo de Administración integrado por Un (1) representante del Estado, Tres (3) representantes de los beneficiarios y Tres (3) representantes de los empleadores contribuyentes. El representante del Estado será designado por el Instituto Nacional de Obras Sociales. En cuanto a los representantes de los sectores privados, la designación será efectuada por el mencionado Instituto a propuesta en terna, respectivamente, de los afiliados a los entes de obra social y de los empleadores contribuyentes, según procedimiento que determine la reglamentación.

De esta manera se acentúa la individualidad de los entes de obra social, y se asegura su desvinculación respecto de las asociaciones gremiales, tal como lo prevé el artículo 9º de la Ley N° 22.105.

Por otra parte, de acuerdo con la ley citada la afiliación a las asociaciones gremiales de trabajadores es voluntaria. En consecuencia, dichas asociaciones no representan a la totalidad de los trabajadores. De ahí que los sindicatos no puedan asumir su representación total ante los respectivos entes de obra social.

Se prevé que en cada ente de obra social funcionará una sindicatura designada por el Instituto Nacional de Obras Sociales, que podrá ser unipersonal o colegiada y que tendrá por cometido la fiscalización y control de los actos de los órganos y funcionarios de dichos entes y las demás facultades, atribuciones y deberes que le asigne el citado Instituto.

Se otorga a la sindicatura el derecho de observar las resoluciones de los Consejos de Administración o de cualquier funcionario de los entes de obra social, cuando contravengan disposiciones legales, reglamentarias, estatutarias o contables. De la observación, que deberá ser fundada, podrá recurrirse ante el Instituto Nacional de Obras Sociales, el que deberá pronunciarse dentro del plazo de Diez (10) días hábiles.

Atendiendo al carácter de los entes de obra social, el proyecto establece que estarán sometidos exclusivamente a la jurisdicción federal, aunque pudiendo optar por la justicia ordinaria de las provincias cuando fueren actores.

El proyecto deroga la Ley N° 19.710, que regula las modalidades de contratación de los servicios de atención médica que brinden las obras sociales, estableciendo en su reemplazo normas más precisas y acordes con la filosofía del sistema.

Es de destacar, al respecto, que el proyecto dispone que los entes de obra social actuarán como financiadores de servicios, sin desarrollar capacidad instalada propia y procurando reducir la existencia, salvo cuando fuere estrictamente indispensable.

Con esta disposición se atiende al objetivo general del sistema, que es procurar eficiencia y economicidad en la prestación de los servicios mediante la utilización de la capacidad instalada existente y posibilitando que los beneficiarios puedan optar entre varios prestadores.

También se regula con precisión lo atinente al Registro de Prestadores, estableciéndose normas tendientes a impedir que actúen personas o entidades que con fines de lucro ofrezcan servicios médico–asistenciales a cargo de terceros.

El proyecto califica la prestación de servicios médico–asistenciales por parte de los prestadores como servicio público de asistencia social, considerando falta grave la suspensión, interrupción, paralización o negación de tales servicios, directa o indirectamente, lo que hará pasible a los prestadores de las medidas y sanciones que se establecen.

Se pone a cargo del Poder Ejecutivo la aprobación del nomenclador y valores arancelarios para la contratación de las prestaciones de atención médico–asistenciales que brinden los entes de obra social, disponiéndose, sin embargo, que el Instituto Nacional de Obras Sociales establecerá mecanismos de consulta o de concertación con o entre las partes interesadas, sin perjuicio de la indicada aprobación por el Poder Ejecutivo.

También se prevé que el mencionado Instituto en coordinación con la Secretaría de Estado de Salud Pública, podrá establecer listados de los medicamentos a utilizar por los entes de obra social, sujetos a la aprobación del Ministerio de Bienestar Social.

Otro de los aspectos en los que la Ley N° 18.610 ha demostrado su ineficacia, es el relativo al régimen de sanciones vigentes que impide a la autoridad de aplicación adoptar medidas aptas para prevenir, reprimir y corregir las desviaciones que se adviertan.

En razón de lo expresado, el proyecto regula con precisión lo atinente al régimen sancionatorio, tanto penal como administrativo, previendo en este segundo aspecto diversas sanciones que, en el caso de las multas, se establecen en valores móviles en función del haber mínimo de la jubilación ordinaria.

Asimismo se contempla, como medida cautelar, la facultad del Ministerio de Bienestar Social de disponer la intervención por tiempo determinado de los entes de obra social, cuando sus administradores o representantes legales realicen actos o incurran en omisiones que los pongan en peligro grave. Dicha medida, que será recurrible judicialmente, importará la caducidad del mandato del órgano de conducción, cuyas facultades, atribuciones y deberes serán ejercidos por el interventor.

Para asegurar una adecuada transición entre el régimen actualmente vigente y el sistema previsto en el proyecto, éste contiene disposiciones que regulan su puesta en marcha con la gradualidad necesaria, de modo que en ningún momento se vean afectados los servicios que las obras sociales brindan a sus beneficiarios.

En este orden de conceptos el proyecto prevé que el actual régimen de obras sociales deberá organizarse de conformidad con las normas del sistema previsto, en un plazo máximo de Tres (3) años, a cuyo efecto se confieren al Instituto Nacional de Obras Sociales facultades y atribuciones para fijar la dimensión de los entes de obra social a constituirse previa aprobación del Ministerio de Bienestar Social, establecer el ámbito de los mismos y disponer la distribución entre ellos de beneficiarios y recursos y la transferencia de bienes de las actuales obras sociales.

El proyecto fija las siguientes pautas con sujeción a las cuales el Instituto Nacional de Obras Sociales dispondrá el agrupamiento de las obras sociales existentes: respecto del sector privado, en las provincias de menor población se agruparán con un criterio territorial procurando que subsista un ente único; en la Capital Federal y en las provincias de mayor densidad poblacional, se agruparán con un criterio territorial o por actividades afines o similares, hasta alcanzar la dimensión mínima.

Para el sector público se respetará la división por ministerio, organismo o empresa, siempre que alcancen la dimensión mínima. Para los jubilados, pensionados y beneficiarios de prestaciones no contributivas, subsistirá el régimen instituido por la Ley N° 19.032, sin perjuicio de la inclusión de sus beneficiarios en entes de obra social de carácter territorial, cuando ello resulte adecuado.

En cuanto a las obras sociales de personal jerarquizado actualmente existentes, se prevé que ese personal podrá constituir un ente de obra social separado del resto, y que en caso de no alcanzar la dimensión mínima el Instituto Nacional de Obras Sociales podrá disponer el agrupamiento con obras sociales de personal jerarquizado pertenecientes a otra actividad o con carácter territorial.

Uno de los temas más complejos que presenta el sistema previsto en el proyecto, es el relativo a los bienes de las asociaciones gremiales de trabajadores, afectados directa o indirectamente a la prestación de servicios médico–asistenciales, o apoyo administrativo para dicha prestación.