Schiedsspruch vom 1. Dezember 1933 betreffend die Einfuhr der Erzeugnisse der Freizonen Hochsavoyens und der Landschaft Gex in die Schweiz

I

Der Ständige Internationale Gerichtshof, vor den ein zwischen Frankreich und der Schweiz aufgetauchter Streitfall betreffend die Freizonen Hochsavoyen und der Landschaft Gex auf Grund einer Schiedsordnung zwischen den beiden Staaten gebracht worden war, hat sein Urteil am 7. Juni 1932[^1] gefällt. Durch dieses Urteil beschliesst der Gerichtshof u. a., dass die französische Regierung ihre Zollgrenze so weit zurückzunehmen habe, wie dies den Bestimmungen des Protokolls der Pariser Konferenz vom 3. November 1815, des Pariser Vertrages vom 20. November 1815, des Turiner Vertrages vom 16. März 1816 und des Manifestes des Rechnungshofs von Sardinien vom 9. September 1829 entspreche; diese Ordnung solle so lange aufrechterhalten bleiben, als sie nicht von den Parteien einvernehmlich geändert worden sei. Andernteils wird im Urteil festgelegt, «dass in Anbetracht der Erhaltung der Freizonen zugunsten der Zonenerzeugnisse die zollfrei Einfuhr oder die Einfuhr zu ermässigten Ansätzen durch die eidgenössische Zollinie vorzusehen sei». Ferner äussert der Gerichtshof in seiner Urteilsbegründung die Ansicht, dass, wenn die Schweiz dank dem Fortbestehen der oben angeführten Verträge die aus den Freizonen sich ergebenden wirtschaftlichen Vorteile erlange, sie als Gegenleistung der Zonenbevölkerung ebenfalls wirtschaftliche Vorteile gewähren müsse.

Im Laufe der mündlichen Verhandlungen vor dem Gerichtshof hat der schweizerische Rechtsvertreter im Namen seiner Regierung folgende Erklärung abgegeben:

• «1. Mit Note vom 5. Mai 1919 (Anlage 1 zum Art. 435 des Versailler Vertrages[^2] hat sich die Schweiz verpflichtet, unter der Voraussetzung der Aufrechterhaltung der Freizonen Hochsavoyens und der Landschaft Gex ‹die Art und Weise des Güteraustausches zwischen den in Betracht kommenden Gegenden in einer den jetzigen wirtschaftlichen Verhältnissen besser angepassten Weise zu regeln›.

Falls der Entscheid des Gerichtshofes in Übereinstimmung mit den Grundsätzen, die in der Verfügung vom 6. Dezember 1930 festgesetzt sind, Frankreich verpflichtet, seinen Zollgürtel auf der Linie einzurichten, die durch die Bestimmungen der Verträge von 1815 und der andern ergänzenden Urkunden über die Freizonen Hochsavoyens und der Landschaft Gex vorgezeichnet ist, gibt die Schweiz ohne Vorbehalt späterer Ratifikation zu folgendem ihre Zustimmung:

• a. Die schweizerisch-französischen Unterhandlungen über die Ausführung der unter Ziffer 1 oben umschriebenen Verpflichtung sollen, wenn Frankreich binnen einer Frist von zwölf Monaten vom Tage des Gerichtsentscheides an ein dahingehendes Begehren stellt, unter Mitwirkung und Vermittlung von drei Experten stattfinden.

• b. In Ermagelung einer Verständigung unter den Parteien sollen diese Experten auf Verlangen der Partei, die zuerst darum nachsucht, aus Staatsangehörigen anderer Länder als der Schweiz und Frankreichs bezeichnet werden, und zwar vom Richter, der gegenwärtig in der Angelegenheit der Freizonen das Amt des Präsidenten des Ständigen Internationalen Gerichtshofs ausübt, oder im Verhinderungsfalle vom Präsidenten des Ständigen Internationalen Gerichtshofs, sofern sie darein einwilligen.

• c. Sache der Experten wird es sein, mit verbindlicher Wirkung für die Parteien in dem Mass, als dies wegen mangelnder Verständigung unter diesen nötig ist, die Regelung festzusetzen, die auf Grund der von der Schweiz übernommenen Verpflichtung (Ziffer 1 oben) aufzustellen ist. Die vom Gerichtshof in seinem Entscheid festgesetzten Rechtsgrundsätze sind für die Experten verbindlich, insoweit die Parteien sie nicht etwa in gemeinsamem Einvernehmen ermächtigen, davon abzuweichen.»

• 2.

Nachdem der Ständige Internationale Gerichtshof in seinem Urteil vom 7. Juni 1932[^3] der schweizerischen Regierung die Entgegennahme dieser Erklärung bestätigt hatte, wandte sich die eidgenössische Regierung an die französische Regierung mit der Frage, ob sie sich dem von der eidgenössischen Regierung dem Gerichtshof vorgeschlagenen Verfahren anzuschliessen gedenke. Als Antwort teilte die französische Botschaft in Bern mit Note vom 27. Mai 1933 der eidgenössischen Regierung mit, dass die französische Regierung das in Frage stehende Verfahren annehme.

In der Folge einigten sich die französische und die schweizerische Regierung, die Unterzeichneten um Übernahme des Expertenamtes zu ersuchen, wie es in oben angeführter Erklärung umschrieben ist. Die französisch-schweizerischen Verhandlungen, die die Durchführung der Verpflichtung gemäss Ziffer 1 der vorerwähnten Erklärung sicherstellen wollen, sind in Montreux-Territet am 9. Oktober 1933 eröffnet worden. Sie wurden vom 9. bis 12. Oktober und vom 6. bis 25. November 1933 unter Mitwirkung und Vermittlung der drei Experten fortgesetzt. Die französische und die schweizerische Delegation wurden geleitet einesteils von Herrn Conlondre, bevollmächtigtem Minister, stellvertretendem Direktor der politischen und kommerziellen Angelegenheiten im französischen Aussenministerium, andernteils von Herrn Comte, Oberzollinspektor der eidgenössischen Zollverwaltung.

II.

Es ist nicht möglich gewesen, im Laufe dieser Unterhandlungen zu einer Verständigung zwischen den Parteien über die Gesamtheit der zu prüfenden Fragen, nämlich die schweizerischerseits infolge der Zurücknahme des französischen Zollgürtels zu bietenden Vergünstigungen für die Erzeugnisse der Freizonen zu gelangen. Die Experten-Schiedsrichter sind somit im Laufe der Sitzung vom 25. November 1933 zu dem Schlusse gekommen, dass ihre Bemühungen, die Ansichten der beiden Parteien in Einklang zu bringen, gescheitert seien und dass es ihnen demnach nunmehr obliege, mit verbindlicher Wirkung für die Parteien die Regelung zu erlassen, die gemäss der von der Schweiz eingegangenen Verpflichtung zu treffen ist, um «die Art und Weise des Güteraustausches zwischen den in Betracht kommenden Gegenden in einer den jetzigen wirtschaftlichen Verhältnissen besser angepassten Weise zu regeln».

Es muss jedoch festgestellt werden, dass über drei nebensächliche Punkte ein Meinungsaustausch stattgefunden hat und eine Verständigung zwischen Frankreich und der Schweiz ausserhalb der offiziellen Unterhandlungen vor den Experten-Schiedsrichtern erfolgt ist. In seinem Entscheide vom 7. Juni 1932[^4] hatte der Gerichtshof erklärt, «dass die Zurücknahme der Zollinie das Recht der französischen Regierung nicht beeinträchtigt, an der politischen Grenze Fiskalabgaben zu erheben, denen nicht der Charakter von Zollabgaben zukommt». Die französische Delegation gab schon bei Beginn der Unterhandlungen bekannt, dass ihre Regierung den Fiskalgürtel auf der politischen Grenze beizubehalten gedenke und dass die Frage der Fiskalgebühren nicht in die Unterhandlungen hineingezogen werden solle. In bezug auf die Art der Überwachung des Personen- und Warenverkehrs über den Fiskalgürtel wurden indessen Besprechungen zwischen den Delegationen eingeleitet, in deren Verfolg der Chef der französischen Delegation in der Sitzung vom 9. November 1933 folgende Erklärung abgegeben hat:

• «Bei der Errichtung und Handhabung des Fiskalgürtels gedenken die zuständigen französischen Behörden sich von den Grundsätzen leiten zu lassen, die im Internationalen Abkommen zur Vereinfachung der Zollformalitäten, abgeschlossen zu Genf am 3. November 1923[^5], festgesetzt worden sind.

• Sie gedenken insbesondere, soweit dies möglich ist und es der jetzigen Übung entspricht,

• a. die an Stelle der vormaligen Zollämter tretenden französischen Fiskalämter in der Weise zu verteilen und anzuweisen, dass sie den schweizerischen Zollämtern entsprechen und ihre Amtsstunden übereinstimmen;

• b. die Fiskalabfertigungen in der Weise vorzunehmen, dass Verkehr und Handel nicht gehemmt werden; insbesondere soll an den Stellen, wo Strassenbahnen oder andere öffentliche Verkehrsmittel die Grenze kreuzen, die Abfertigung durch den französischen Fiskus, soweit immer es die Umstände erlauben, im Innern der Wagen erfolgen, ohne dass die Reisenden zum Aussteigen gezwungen werden, abgesehen von den Fällen, wo Abgaben zu entrichten sind oder wo ein Betrugsverdacht besteht.

• Auch sollen gemäss der jetzigen Übung Touristen und Spaziergänger, die die politische Grenze zwischen der Schweiz und den Freizonen überschreiten, von jeder Gebühr befreit werden für ihren Mundvorrat, die in Gebrauch stehenden Ausrüstungs- und Sportgegenstände, die ihnen gehören und die sie auf ihrem Ausflug auf sich führen, als da sind Pickel, Seile, Ferngläser, Photographieapparate, Skis, Schlitten, Schlittschuhe, Thermosflaschen, Kochgeräte, Material zum Kampieren, Abkochen und für Mahlzeiten im Freien usw., insofern die Touristen und Spaziergänger die genannten Gegenstände nicht in den Handel zu bringen gedenken.

• Übrigens liegt es im allgemeinen nicht in der Absicht der zuständigen Behörden, die dermalen bestehenden örtlichen Erleichterungen abzuändern.

• Verwaltungsmassnahmen gegenwärtig von der schweizerischen Verwaltung angewandt werden; sie würde es begrüssen, wenn ihr die Versicherung abgegeben würde, dass an dieser Übung festgehalten wird.»

Der Chef der schweizerischen Delegation nahm diese Erklärung zur Kenntnis und gab seinerseits in derselben Sitzung die nachstehende Erklärung ab:

• «Die schweizerische Delegation dankt der französischen Delegation für die Erklärung, die sie im Namen der französischen Regierung abgegeben hat in bezug auf die Tätigkeit der französischen Fiskalämter an der politischen Grenze zwischen der Schweiz und den Freizonen von 1815–1816.

• Sie nimmt diese Erklärung zur Kenntnis.

• Die schweizerische Delegation erklärt ihrerseits, dass der Bundesrat nicht gedenkt, irgendwelche Änderung an der liberalen Praxis und den üblichen Zollerleichterungen an der politischen Grenze zwischen der Schweiz und den Freizonen von 1815/16 vorzunehmen.

• Folglich verpflichtet sich der Bundesrat, wie dies die französische Regierung schon getan hat, auf die Überschreitung seiner Zollinie dieselben Grundsätze und dieselben Bedingungen anzuwenden wie die in der Erklärung der französischen Delegation erwähnten Grundsätze und Bedingungen für die Überschreitung der französischen Fiskalgrenze.»

Ein anderer Punkt, über den eine Verständigung zwischen den Parteien ausserhalb der Unterhandlungen vor den Experten-Schiedsrichtern erzielt wurde, bezieht sich auf die Lage des französischen Zollgürtels vom 1. Januar 1934 an (d. h. die innere Abgrenzung der Freizonen). Wiewohl die französische Delegation geltend machte, dass diese Frage ausserhalb der Unterhandlungen bleibe, hat sie den ExpertenSchiedsrichtern sowie der schweizerischen Delegation den von der französischen Regierung vorgesehenen Verlauf des Zollgürtels bekanntgegeben. Zwischen den Delegationen setzten halbamtliche Unterredungen ein, in deren Verfolg das Einvernehmen der beiden Regierungen über die Abgrenzung der Zonen durch einen am 15./16. November 1933 in Paris vorgenommenen Notenwechsel festgestellt worden ist.

Schliesslich haben sich die Parteien über die Kontrollmassnahmen geeinigt; dies wurde kundgetan durch eine gemeinsame Erklärung, abgegeben in der Sitzung vom 23. November, folgenden Wortlauts:

• «§ 1

• In der Regel wird die Zulassung von Erzeugnissen, die ohne Beschränkung der Menge zollfrei eingebracht werden können, davon abhängig gemacht, dass der Produzent zuvor bei dem mit der Kontrolle der Freizonen beauftragten französischen Zollamt eine grundlegende Bescheinigung hinterlegt, die die nötigen Angaben enthält über die Art des Betriebes, seinen Bestand, die einzelnen Kulturen, die Produktionsmittel, die Stückzahl des Viehs, der Bienenkörbe usw. sowie überhaupt über den mutmasslichen Ertrag, den der Betrieb liefern kann.

• Diese Erklärung wird vom französischen Zollamt geprüft und visiert und sodann von ihm der schweizerischen Zollverwaltung übermittelt.

• Die in die Schweiz eingeführten Erzeugnisse müssen von Zeugnissen begleitet sein, die vom französischen Zolldienst ausgestellt worden sind und durch die bestätigt wird, dass diese Erzeugnisse aus den Zonen stammen.

• Die französische Regierung wird die notwendigen Vorkehrungen treffen, damit die Erzeugnisse, die in diesem Paragraphen erwähnt sind und aus den Zonen nach Frankreich versandt werden, von denjenigen Mengen abgezogen werden, die zollfrei in die Schweiz eingebracht werden können. Die französische Regierung kann zu diesem Zweck diese Waren dem Regime der laufenden Rechnung oder jedem andern ähnlichen Regime unterstellen.

• § 2

• Die durch das Reglement[^6] eingeführten oder vorgesehenen Kontingente werden von den zuständigen französischen Behörden unter die Interessenten verteilt.

• Die in der Schweiz auf Grund der Tages- oder Jahreskontingente zugelassenen Erzeugnisse müssen, abgesehen vom Marktverkehr, von einem vom französischen Zolldienst ausgestellten Kontingentierungszeugnis begleitet sein. Diese Zeugnisse müssen bestätigen, dass es sich um Erzeugnisse handelt, die aus den Zonen stammen, und dass deren Einfuhr nach der Schweiz im Rahmen der Pauschalkontingente geschieht.

• § 3

• In bezug auf den Marktverkehr wird die französische Zollverwaltung jährlich der schweizerischen Zollverwaltung ein Verzeichnis überreichen, das für jeden Produzenten einlässliche Angaben über sein Unternehmen in Ansehung der Erzeugnisse dieses Verkehrs enthält. Die eingeführten Erzeugnisse müssen von Zeugnissen begleitet sein, die von den Bürgermeistern ausgestellt worden sind und durch die bestätigt wird, dass die Erzeugnisse aus den Zonen stammen; sie müssen überdies die Namen und den Wohnort der Produzenten enthalten.

• § 4

• Die französische Regierung wird in kürzester Frist die schweizerische Regierung von den Massnahmen in Kenntnis setzen, die zur Durchführung der oben erwähnten Bestimmungen getroffen worden sind. Sie wird ihr die Muster der Ausweise mitteilen, die zur Sicherstellung der zollfreien Einfuhr oder für die Einfuhr der Zonenerzeugnisse zu ermässigten Ansätzen bestimmt sind, und zugleich Proben der Stempel und Unterschriften der zur Ausstellung dieser Ausweise zuständigen Beamten zukommen lassen.

• § 5

• Die französische Regierung wird die notwendigen Strafbestimmungen erlassen zur Verfolgung der Missbräuche oder Missbrauchsversuche, die begangen werden könnten, um widerrechtlich Erzeugnisse unter dem Schutze des Abkommens in die Schweiz einzuführen, wie auch insbesondere zur Ahndung der Abgabe unrichtiger Erklärungen sowie des unlautem Gebrauchs von Ursprungs- oder Kontingentierungserzeugnissen oder falscher Zeugnisse oder des Versuchs dazu. Vorbehalten bleiben die Strafmassnahmen, die sich aus der Anwendung der schweizerischen Gesetzgebung ergeben können.

• § 6

• Für die nach dem schweizerischen Zolltarif zollfreien Waren ist keine besondere Kontrollformalität erforderlich. Diese Waren werden weiterhin lediglich gegen den Nachweis ihres Ursprungs zugelassen, falls die schweizerische Regierung diesen Nachweis als notwendig erachtet. Dasselbe gilt grundsätzlich für schwach belastete Erzeugnisse.

• § 7

• Die Erzeugnisse, die bei der Einfuhr nach der Schweiz Zollerleichterungen geniessen, können über alle an der Zonengrenze bestehenden Zollämter und Zollbezugsposten eingeführt werden. Im Marktverkehr jedoch kann die Einfuhr auf eines oder mehrere vom Importeur zu bezeichnende Zollämter beschränkt werden.

• § 8

• Die vorstehenden Bestimmungen sollen die Prüfungs- und Kontrollmassnahmen nicht beeinträchtigen, die die schweizerische Regierung im Rahmen ihrer Gesetzgebung zu treffen als notwendig erachten sollte.

• § 9

• So oft dies erforderlich scheint, werden die zuständigen Verwaltungen beider Länder untersuchen, welche Änderungen in gemeinsamem Einvernehmen an den vorstehenden Bestimmungen vorzunehmen seien.

• Alle Fragen, die sich auf die Kontrollformalitäten beziehen, können übrigens vor die französisch-schweizerische Vergleichs- und Kontrollkommission gebracht werden, sobald sie eingesetzt ist.»

Es muss hier noch angeführt werden, dass die beiden Parteien erklärt haben, beide Regierungen würden sich verständigen, um den gegenseitigen Reparatur- und Veredlungsverkehr zwischen schweizerischem Gebiet und den Freizonen zu erleichtern.

Da die Experten-Schiedsrichter zu der Feststellung gelangten, dass die Vermittlungsversuche zwischen den beiden Parteien fehlgeschlagen seien, mussten sie gemäss § 2 c der vom Rechtsvertreter der schweizerischen Regierung vor dem Gerichtshof abgegebenen Erklärung zum schiedsrichterlichen Austrage schreiten.

III.

Wie schon hervorgehoben worden ist, besteht die Aufgabe der Schiedsrichter darin, die Bedingungen des Güteraustausches zwischen den Zonen und der Schweiz «in einer den jetzigen wirtschaftlichen Verhältnissen besser angepassten Weise zu regeln». Die neue Ordnung soll gemäss einer Erklärung der schweizerischen Regierung, die vor dem Ständigen Internationalen Gerichtshof verschiedentlich wiederholt und von der schweizerischen Delegation vor den ExpertenSchiedsrichtern bestätigt worden ist, «eine weitherzigere und rechtlich stabilere Ordnung sein, als dies früher der Fall war» (s. z. B.«Publications de la Cour». Serie C, Nr. 17–1, Band II, Seite 886).

Die Aufgabe der Schiedsrichter besteht demzufolge darin, Vorschriften für die Einfuhr der Zonenerzeugnisse nach der Schweiz aufzustellen[^7], die der früheren Regelung gegenüber durch eine grössere Weitherzigkeit und Stabilität gekennzeichnet sind. Vor allem muss man sich demnach über die Bedingungen, unter denen diese Einfuhr gegenwärtig vor sich geht sowie über die Tragweite der von der schweizerischen Delegation gemachten Vorschläge Rechenschaft geben, um festzustellen, ob diese Vorschläge der von der schweizerischen Regierung übernommenen Verpflichtung entsprechen.

Die bisherige Ordnung für die Einfuhr der Zonenerzeugnisse nach der Schweiz weist beträchtliche Erleichterungen auf. Diese Ordnung, die für die beiden Zonen nicht in allen Teilen die nämliche ist, umfasst:

• 1. das System der zollfreien Einfuhr in unbeschränkter Menge, mit der Bedingung des Ursprungsnachweises, für eine grosse Anzahl von Erzeugnissen, z. B. Gerberrinde und Lohkuchen, Brennholz, Bausteine, Dachziegel, Backsteine und Kalk;

• 1. das sogenannte Marktsystem, mit Hilfe dessen aus den Zonen stammende Erzeugnisse, die für den Markt bestimmt sind, zollfrei in die Schweiz eingeführt werden können, so z. B. frische Gemüse und Gartengewächse, frisches Obst, Kartoffeln, Geflügel, frische Eier, und zwar im allgemeinen bis zu 5 Zentner für jede Einfuhr;

• 1. das System der zollfreien Einfuhr gewisser Erzeugnisse im Rahmen vorher bestimmter Kontingente (Wein, Käse und Milch, wofür kürzlich ein Tageskontingent von 25 300 Liter bestimmt worden ist);

• 1. das System der mit festen oder ermässigten Zollansätzen zugelassenen Kontingente (Vieh, Häute, gegerbte Felle).

Was die Stabilität der jetzigen Ordnung anbelangt, so ist darauf hinzuweisen, dass bei dieser Ordnung durch Abkommen oder einseitige Entscheidung des Bundesrates von Fall zu Fall für bestimmte Erzeugnisse gewisse Erleichterungen oder Kontingente festzusetzen waren.

IV.