por el cual se modifican los artículos 24, 26, 27, 28, 29, 31, 33, 37, 41, 44, 45, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993, y se adoptan otras determinaciones

El Presidente de la República, en ejercicio de sus facultades constitucionales, de conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 137 de 1994; y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 20 del 7 de enero de 2011, y

CONSIDERANDO:

Que a través del Decreto 020 del 7 de enero de 2011 fue declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional hasta el 28 de enero de 2011, con el fin de conjurar la grave calamidad pública ocasionada por el Fenómeno de La Niña e impedir la extensión de sus efectos.

Que el Fenómeno de La Niña constituye un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, ocasionando una mayor saturación de humedad de los suelos generando eventos extraordinarios de deslizamientos y crecientes rápidas en cuencas, ríos y quebradas de alta pendiente en la región Andina, Caribe y Pacífica. Que, además, de acuerdo con el Ideam, el fenómeno descrito como lo muestran los patrones de los eventos anteriores puede extenderse hasta el segundo semestre de 2011, empatando con el segundo régimen de lluvias del segundo año, lo cual no solo extendería los efectos de la actual calamidad pública, sino que la haría mucho más grave por la falta de capacidad de la tierra para absorber semejante caudal de agua.

Que la situación de calamidad pública puede en el futuro extender sus efectos a magnitudes cada vez mayores, de manera que se hace necesario adoptar medidas y construir obras para impedir definitivamente la prolongación de esta situación, y proteger en lo sucesivo a la población de amenazas económicas, sociales y ambientales como las que se están padeciendo.

Que como consecuencia del Fenómeno de La Niña se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional.

Que numerosas familias y comunidades están expuestas a riesgos extraordinarios en los lugares donde habitan y su permanencia en tales sitios, de alta vulnerabilidad constituye una grave e inminente amenaza para su vida e integridad personal.

Que para la adopción de medidas efectivas y oportunas para conjurar los hechos críticos e impedir la extensión de sus efectos, es indispensable el concurso de las Corporaciones Autónomas Regionales que ejerzan sus funciones dentro de un marco orientado por una visión integral y sistémica de las principales cuencas hidrográficas, que sean fortalecidas en su capacidad institucional y de gestión técnico ambiental y que tengan las competencias, funciones e instrumentos suficientes para contribuir a solucionar los graves problemas generados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011.

Que de acuerdo con lo expresado por la jurisprudencia constitucional "Las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7 de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo"[1] (subraya y destacado fuera de texto), lo cual no obsta para que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ejerza sobre las mismas la debida inspección y vigilancia.

Que el Gobierno Nacional ha ejercido sus facultades ordinarias en materia de prevención y atención del desastre de conformidad con las normas vigentes sin que se haya podido superar la situación de crisis ni impedir la extensión de sus efectos, lo que hace indispensable la expedición de decretos con fuerza de ley para adoptar medidas eficaces que conjuren esa situación.

Que es necesario fortalecer los instrumentos de coordinación con las entidades territoriales y con otras entidades con responsabilidades ambientales, para efectos de proteger los derechos constitucionales de las personas afectadas.

Que mediante Decreto 020 del 7 de enero de 2011, se señaló que se han presentado hechos nuevos relacionados con el Fenómeno de La Niña, que fueron posteriores a la expedición del Decreto 4580 de 2010 y que se hace necesario adoptar medidas encaminadas a contrarrestar esta crisis y sus efectos.

Que la persistencia de las lluvias desencadenó entre otras, calamidades y desastres en el Canal del Dique y desbordamiento en las Ciénagas de El Totumo y Repelón.

Que por todo lo anterior, se han visto afectados o en riesgo los derechos fundamentales de las personas, en especial, los derechos a la vida, a la salud, a la educación, a la vivienda digna, al trabajo, a la locomoción y al mínimo vital de subsistencia.

Que el fenómeno climático de La Niña 2010-2011 que afectó gran parte del país, durante el segundo semestre de 2010 y con igual pronóstico para el primer semestre del año 2011 según concepto del Ideam, es sin duda alguna un desastre eminentemente ecológico, de magnitud grave que afecta el orden ambiental, económico y social del país, especialmente a las clases menos favorecidas y sujetos más vulnerables, así como, las zonas de producción agrícola y ganadera, de pequeña, mediana y gran escala.

Que la grave problemática ambiental que hoy padece el país, de precipitaciones inusitadas en unas zonas (Andina, Pacífico y Caribe) y de déficit de lluvias o sequías en otras (Orinoquía y Amazonía) es resultado, no solo de fenómenos naturales, sino a la deforestación, mal uso y falta de medidas de prevención, recuperación y control de los recursos naturales renovables y no renovables, especialmente en las cuencas hidrográficas, lo cual, acumulado a los prolongados y excesivos períodos de lluvia, genera como consecuencia la calamidad atrás señalada y un impacto de gran magnitud sobre los habitantes de esas zonas y las actividades productivas, el cual es claramente diferenciable por regiones.

Que así mismo, esta situación obedece en gran medida a la falta de planificación del territorio según sus especificidades regionales y los riesgos a los cuales está expuesta la población, con una visión, técnica, integral y sistémica de los correspondientes ecosistemas y al poco impacto que han tenido las diferentes acciones adelantadas por las autoridades ambientales regionales en torno al manejo y administración de los recursos naturales renovables.

Que como resultante de la inadecuada planificación y uso del territorio se han intensificado los procesos de degradación ambiental, manifestándose en la disminución de la capacidad de captación y pérdida de la capacidad de regulación hídrica en las cuencas hidrográficas; lo que ha contribuido, por ejemplo, a que las cuencas hidrográficas que abastecen los acueductos de 140 municipios de 16 departamentos presenten alta vulnerabilidad por disponibilidad de agua y altos procesos de desertificación.

Que en la revisión de la gestión ambiental en el territorio nacional a cargo de las autoridades ambientales regionales, se evidenciaron omisiones y acciones que contribuyeron a la ocurrencia de los eventos de catástrofe y calamidad que dieron lugar a la expedición de los Decretos 4579 y 4580 de 2010 y el Decreto 020 de 2011, relacionados con la existencia de inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdida de zonas agrícolas, vivienda, centros educativos, daños en servicios públicos, muertes y fenómenos de desplazamiento, deterioro y destrucción de infraestructura, los cuales a su vez guardan íntima relación con una inadecuada gestión pública en la planificación y la administración de los recursos naturales renovables a lo largo del territorio nacional y a la falta de visión de cuenca en la gestión integral del territorio.

Que dentro de los efectos ocasionados por el Fenómeno de La Niña, se identifican algunos que pudieron ser prevenidos o evitados en el marco de las competencias y las funciones que les fueron asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales, de Desarrollo Sostenible y Grandes Centros Urbanos por el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, dentro de los cuales deben destacarse: eventos extraordinarios de deslizamiento, crecientes rápidas en cuencas, ríos y quebradas de alta pendiente, inundaciones, derrumbes, daño de diques, obras de contención, acueductos, alcantarillados, distrito de riego.

Que es así que la norma en cita asignó a esas entidades ambientales, como máxima autoridad en el área de su jurisdicción de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente, entre otras:

Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten (numeral 5 artículo 31).

Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables... (numeral 11 artículo 31).

Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales (numeral 18 artículo 31).

Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes (numeral 19 artículo 31).

Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables (numeral 20 artículo 31).

Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación (numeral 23 artículo 31).

Adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público y adelantar ante el juez competente la expropiación de bienes, una vez surtida la etapa de negociación directa, cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus funciones o para la ejecución de obras o proyectos requeridos para el cumplimiento de las mismas, e imponer las servidumbres a que haya lugar, conforme a la ley (numeral 27 artículo 31).

Que los eventos catastróficos antes señalados, evidencian falta de coordinación institucional entre las entidades ambientales y los entes territoriales, por cuanto la indebida ocupación del territorio en zonas de riesgo tales como rondas y playas de los ríos y quebradas a lo largo del territorio nacional, afectó el régimen hidráulico de los mismos y además puso en grave riesgo la vida y los bienes de los ocupantes ilegales, sin que se adoptaran las medidas necesarias y pertinentes para evitarlo. Adicionalmente esas autoridades ambientales omitieron sus deberes de actuación como autoridades de policía en la defensa de la cuenca, los recursos naturales renovables y la vida.

Que así mismo existe negligencia de parte de las autoridades ambientales en el ejercicio de sus funciones de policía que la ley les impone, para la vigilancia, cuidado y recuperación de áreas de especial importancia ecológica y de seguridad de las poblaciones ribereñas. Tal es el caso de la ocupación de rondas hídricas, desecación de humedales, canalización de lagos, desviación de cauces, explotación de materiales de arrastre y de otros minerales, sin que las Corporaciones actúen en forma contundente y ejemplarizante. Estas intervenciones antrópicas irregulares e ilegales, sumadas a la inacción de las Corporaciones son una de las causas determinantes de los efectos ambientales negativos que se viven con ocasión del Fenómeno de La Niña 2010-2011.

Que además de la situación antes planteada que generó la ocupación de zonas de riesgo, es evidente que las autoridades ambientales regionales permitieron el desarrollo de actividades de minería ilegal, construcciones de infraestructura sin la observancia de las normas ambientales y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, con la consecuente deforestación y degradación de suelos, con lo que se evidencia la omisión de sus funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, y uso de los recursos naturales así como, de los usos del agua, del suelo y demás recursos.

Que la gestión administrativa de las Corporaciones Autónomas Regionales, para la vigilancia, control y recuperación de las cuencas hídricas, así como para la prevención de desastres, dichas entidades debieron aplicar las reglas de orden público que refiere la Ley 99, optimizándolas con los principios generales antes citados.

Que en relación con la ejecución de obras avenamiento, defensa contra las inundaciones y, regulación de cauces y corrientes de agua, se evidenció que las Corporaciones Autónomas Regionales reportaron inversiones fraccionadas y correctivas que resultaron inocuas para conjurar los efectos del Fenómeno de La Niña, toda vez que desconocieron el mandato técnico y legal de adelantar dichas intervenciones el bajo concepto de cuenca como unidad de gestión integral del territorio.

Que sobre lo anterior, entre otras, esas autoridades reportaron la ejecución de exiguas inversiones desarticuladas e intervenciones asociadas a obras correctivas como gaviones, para proteger las riberas de cauces por problemas erosivos y reforzamiento de diques o jarillones como medida de manejo frente a eventos de inundación, y no a obras preventivas e integrales de manejo de la cuenca. Dicha situación se evidencia en las acciones emprendidas por las diferentes autoridades ambientales en su territorio, en donde las obras realizadas son muy puntuales como es el caso de intervenciones en los municipios de Matanzas, California, Vetas y Surata, La Gloria, Valledupar, Cali, Cisneros, Belmira, La Pintada, Amalfi, Caldas, Vegachí, Amaga, Tarazá, Venecia, Amagá y Rionegro.

Que en casos como los ríos Cauca, Magdalena y San Jorge, entre otros, las obras civiles realizadas por las corporaciones, son sectorizadas y puntuales y no consideran los impactos que dichas intervenciones tienen sobre el área hidrográfica en su integridad.

Que en el caso específico del río Bogotá, se puede evidenciar la ejecución de medidas de protección y adecuación hidráulica emprendidas tanto por la autoridad ambiental del Distrito Capital, como por la autoridad regional, sin considerar la dinámica integral de dicha fuente hídrica o los impactos que se puedan generar aguas abajo por las intervenciones realizadas. Es así como, se presentan en la parte media de dicha cuenca, obras de protección con diferentes especificaciones técnicas, ejecutadas en cada una de sus márgenes, ampliando el riesgo de inundación, agravado por la falta de seguimiento y control en relación con el estado de funcionamiento de las mismas.

Que los deslizamientos, inundaciones y demás desastres ocasionados por el Fenómeno de La Niña evidencian deficiente prevención y control del riesgo por las autoridades ambientales regionales, y falta de coordinación con las demás autoridades competentes, deficiente asistencia técnica y escasos programas de control de erosión, manejo de cauces y reforestación, acciones con lo que se habría evitado o minimizado en sus impactos la ocurrencia de los desastres y calamidades ocasionados por el mismo, considerando que el eje fundamental en la prevención de desastres asociados al recurso hídrico es el manejo integral de la cuenca, a través de la ejecución de las acciones pertinentes y eficaces para prevenir y evitar su degradación, las que se encontraban en cabeza de esas entidades.

Que las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales derivadas del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, en las materias antes señaladas, se circunscriben exclusivamente al ámbito territorial que les señaló el artículo 33 de la misma norma, por lo que se ha evidenciado una seria dificultad en la aplicación de los Decreto 1729 de 2002 y 1604 de 2002, que se ha traducido de acuerdo con los hechos constatados en la atención del estado de calamidad declarado, en el fraccionamiento de la autoridad, la dispersión de esfuerzos, la ejecución inadecuada de recursos económicos y la administración segmentada de la cuenca hidrográfica.

Que lo anterior supone una precaria competencia técnica de las autoridades ambientales regionales, originada por la dificultad de gestión que genera su ámbito jurisdiccional, lo que se constituye en un factor determinante en la prevención, manejo y atención de desastres como el ocasionado por el Fenómeno de La Niña, por lo que se hace indispensable fortalecerlas con fundamento en criterios técnico-jurisdiccionales en los que deberá primar el concepto de la ocupación del territorio considerando a la cuenca como su eje articulador.

Que entendida la grave calamidad pública como de carácter eminentemente ambiental, se evidenció en primera instancia, que la jurisdicción y competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales no responde a criterios técnicos que se adecúen a un comportamiento similar al de la naturaleza, esto es, por ecosistemas, de suerte que las políticas y regulaciones, expresadas con esos criterios técnicos, puedan ser aplicadas de manera eficaz en el territorio.

Que en desarrollo de lo anterior, se tiene que en la aplicación de la Ley 99 de 1993, y teniendo en cuenta los límites de jurisdicción de las corporaciones, que como ya se dijo no corresponde al de cuencas hidrográficas, los procesos de ordenación presentan serias limitaciones en el momento de la formulación del POMCA y de la aplicación de las directrices del mismo, dada la condicionalidad existente en la inversión de recursos en el área de cada jurisdicción y la implementación de medidas de manejo y administración localizadas, sin tener en cuenta el concepto de integralidad de la cuenca.

Que la visión de cuenca en la administración y gestión de los recursos naturales, supera los límites político-administrativos del territorio, por lo que se hace necesario adoptar las medidas necesarias y pertinentes, que permitan al Gobierno Nacional ejercer una gestión integral y sistémica desde lo ambiental, teniendo como unidad de gestión administrativa ambiental las cuencas hidrográficas, lo mismo que sobre los demás factores ambientales para proteger las comunidades, los bienes y la producción, afectados por el Fenómeno de La Niña, y para prevenir la ocurrencia de nuevos hechos derivados de la inadecuada gestión ambiental en todo el territorio nacional.