por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales

Se elimina la frase "se requiere la autorización previa, escrita o verbal" por"la cual deberá ser obtenida por cualquier medio que pueda ser objeto de consulta posterior"con el objetivo de establecer mecanismos dinámicos de autorización siempre y cuando exista un medio o soporte para comprobar la autorización del Titular.

Artículo 10. Casos en que no es necesaria la autorización.

1.Se modifica la frase "cuando se trate de datos recogidos de fuentes de acceso irrestricto al público" por"datos de naturaleza pública"para evitar confusiones sobre el alcance de "irrestrictos al público".

2.Se elimina del literal d) la palabra"u otros"para evitar que por medio de interpretación se exceptúe la autorización del Titular.

3.Se traslada la excepción contemplada sobre registro civil del artículo 2° a este artículo como nuevo literal e)ya que si bien es cierto que los datos relativos al registro civil de las personas son públicos, no por esto significa que no queden sujetos a las disposiciones contenidas en esta ley.

4.En el párrafo final de este artículo se aclara que las disposiciones contenidas en esta ley son de aplicación para todos los tipos de datos que esta regula, aun cuando no sea necesaria laautorización previa del Titular, quedando:"Quien acceda a los datos personales sin que medie autorización previa deberá en todo caso cumplir con las disposiciones contenidas en la presente ley."

Artículo 12. Deber de informar.

Se incorpora la posibilidad deinformar al Titular de la dirección electrónica del Responsableen el momento de solicitar su información personal, en el literal d).

Artículo 13. Personas a quienes se les puede suministrar la información.

Se modifica la redacción del literal b) para establecer un criterio de unidad de términos en relación con el artículo 10 del proyecto, así:"A las entidades públicas o administrativas en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial."

Artículo 15. Reclamos.

Se elimina el requerimiento del reclamo por medio escrito y se establece la posibilidad de que el Responsable o Encargado establezca cuál es la forma más idónea de recibir los reclamos por parte de los Titulares.En este sentido es importante aclarar que este procedimiento no puede ser restrictivo para el acceso de los Titulares a interponer los correspondientes reclamos.

Artículo 17. Deberes de los responsables del tratamiento.

Se adiciona en un literal n) eldeber de los Responsables de informar a la Superintendencia de Industria y Comercio cuando existan riesgos o violaciones de la seguridad de la bases de datos por parte de terceros.

Esta medida le permite evaluar de manera objetiva a la Superintendencia de industria y Comercio los riesgos eminentes de violaciones a la seguridad y establecer procedimientos y mecanismos para informar a los Titulares de esta situación.

Artículo 18. Deberes de los encargados del tratamiento.

1.Se elimina laprimera parte del el literal j)ya que este deber es una función de la Superintendencia de Industria y Comercio y no del Encargado del Tratamiento. Por consiguiente se traslada al artículo 21 del proyecto.

2.Se adiciona el literal k) con eldeber de los Encargados de informar a la Superintendencia de Industria y Comercio cuando existan riesgos o violaciones de la seguridad de la bases de datos por parte de terceros.Esta medida le permite evaluar de manera objetiva a la Superintendencia de industria y Comercio los riesgos eminentes de violaciones a la seguridad y establecer procedimientos y mecanismos para informar a los Titulares de esta situación.

Artículo 19. Autoridad de protección de datos.

1.Se establece lacreación de una Delegatura de Protección de Datos dentro de la Superintendencia de Industria y Comercio. Asimismo se incorpora un nuevo parágrafo en el cual se establece que el Gobierno Nacional deberá reglamentar esta materia en un plazo no superior a seis meses.Esta medida permite tener una Delegatura específica y especializada sobre el tema de protección de datos personales.

2.Asimismo se corrige en el parágrafo segundo la palabra "vigencia" por"vigilancia".

Artículo 21. Funciones.

Se incorporala función de requerir la colaboración de entidades internacionales o extranjeras cuando se afecten los derechos de los Titulares fuera del territorio colombiano (literal j)con ocasión, entre otras, de la recolección internacional de datos personales que se había incluido como responsabilidad de los Encargados pero que realmente es una función exclusiva de la Superintendencia de Industria y Comercio.

Artículo 26. Transferencia de datos a terceros países.

Se elimina del parágrafo segundo la posibilidad que dos entidades (Superintendencia Financiera y Superintendencia de Industria y Comercio) tengan la competencia de determinar el nivel adecuado de protección de datos de un tercer país.Esta facultad queda exclusivamente en manos de la Superintendencia de Industria y Comercio.

Artículo 27. Disposiciones especiales.

Se crea unnuevo artículo donde se le otorga la facultad al Gobierno de reglamentar por vía de decreto lo concerniente al Tratamiento de datos personales especiales que requieran de disposiciones específicas dada la naturaleza del dato.

Esta facultad le permite al Gobierno regular de manera más expedita datos especiales que requieran de modificaciones constantes dada la dinámica en su tratamiento.

Artículo 29(artículo nuevo)

Se adiciona un nuevo artículo luego del artículo 28 dentro del Título "OTRAS DISPOSICIONES" el cual contempla como disposición especial el manejo que debe darse específicamente con el hecho de no publicar en el registro de antecedentes la información referente a penas cumplidas y penas prescritas como antecedente judicial.

En ese orden de ideas, la iniciativa no pretende que se ordene al DAS que de sus bases de datos desaparezcan los registros de las condenas ya cumplidas, sólo que frente al manejo de tal información se haga un llamado a la cautela y que sólo para propósitos que realmente lo demanden sea revelada, pues no se puede perder de vista que uno de los fines de la pena es la reinserción social de quien fue sujeto activo de una conducta punible.

2.2.5.3. Anuncio y aprobación en primer debate del Senado de la República

En sesión del 2 de diciembre de 2010, se anunció la discusión y aprobación del proyecto de ley, sesión contenida en el Acta No. 32 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 38 del 11 de febrero de 2011. El anunció se llevó a cabo en los siguientes términos[86]:

"Por Secretaría, se da lectura a los proyectos que por disposición de la Presidencia se someterán a discusión y votación en lapróxima sesión:

• 2. Proyecto de ley número 184 de 2010 Senado, 46 de 2010 Cámara, por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales".

Al finalizar se lee:

"Siendo la 3:30 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el lunes 6 de diciembre de 2010, a partir de las 10:00 a. m., en el salón Guillermo Valencia del Capitolio Nacional."

Efectivamente, según certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado el 14 de marzo de 2011[87], el proyecto de ley fue discutido y aprobado por la Comisión Primera del Senado, con las modificaciones propuestas en el informe de ponencia, el 6 de diciembre de 2010, según consta en el Acta No. 33 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 39 del 11 de febrero de 2011.

En certificación adicional, suscrita en la misma fecha, el Secretario de la Comisión Primera constata que la discusión y votación se realizó "con la mayoría requerida por la Constitución y la Ley para el trámite de leyes estatutarias", esto es, con mayoría absoluta y votación nominal, de la siguiente manera[88]:

ü "En la sesión del día 06 de diciembre de 2010, Acta Número 33, se discutió y votó esta iniciativa,asistieron 17 Honorables Senadores. Al iniciar la sesión se registró quórum deliberatorio.

ü En relación con laproposición con la que termina el informe de ponencia:

Para esta iniciativa se radicó un informe de ponencia, el cual solicitaba dar primer debate a esta iniciativa.

Sometida avotación nominal, en la sesión del día 06 de diciembre de 2010 - Acta N° 33, la proposición con que termina el informe de ponencia, junto con la pregunta si consideran que este proyecto de ley se le debe dar el trámite de Ley Estatutaria, fue aprobado mediante votación nominal por el siguiente resultado: VOTOS POR EL SI: 13, VOTOS POR EL NO:00.

ü Votación del Articulado Aprobado por la Comisión Primera

TITULO DEL PROYECTO:

Votado en el siguiente texto: "POR LA CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES GENERALES PARA LA PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES"

Aprobado mediante votación Nominal que obtuvo el siguiente resultado:

VOTOS EMITIDOS: 15

VOTOS POR EL SI: 15

VOTOS POR EL NO: 0

ARTICULADO DE LA INICIATIVA:

Sometido a votación en bloque en el texto del pliego de modificaciones.

Aprobado mediante votación Nominal que obtuvo el siguiente resultado:

VOTOS EMITIDOS: 13

VOTOS POR EL SI: 13

VOTOS POR EL NO: 0"

El texto definitivo aprobado en la Comisión Primera del Senado de la República, contenido en la Gaceta del Congreso No. 39 del 11 de febrero de 2011 (folio 64 del cuaderno No. 4 - página 5 y siguientes de la Gaceta), da cuenta de que esta célula legislativa adoptó las modificaciones propuestas en el informe de ponencia, salvo las siguientes[89]:

En el artículo 2, no se definió la necesidad de que exista una finalidad para exceptuar del ámbito de aplicación a las bases de datos y archivos que tengan por objeto la seguridad y defensa nacional, lavado de activos y terrorismo.

En el artículo 2, no se incluyó el parágrafo segundo.

Además, puede observarse que durante la discusión no se propusieron ni aprobaron otras modificaciones.

2.2.5.4. Ponencia para segundo debate en el Senado de la República

Para segundo debate la ponencia fue presentada por los senadores Luis Fernando Velasco Cháves, Carlos E. Soto, Luis Carlos Avellaneda Hemel Hurtado Angulo, Jorge Eduardo Londoño y Juan Manuel Corzo, y fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1080 de 13 de diciembre de 2010[90].

El informe de ponencia propone nuevos cambios al proyecto de ley proveniente de la Comisión Primera del Senado. Así, se expone:

"Justificación de los cambios al texto aprobado por la Comisión Primera de Senado en primer debate

El cumplimiento de los principios de acceso a la información y circulación reservada que regula la protección de datos se considera pertinente hacer las siguientes modificaciones al texto en busca de un real reconocimiento de la protección de datos en Colombia.

Artículo 2°. Ámbito de aplicación.

1.Se elimina el parágrafo del literal b):

Parágrafo. el literal anterior se aplicara solo cuando los datos contenidos en estas bases de datos cumplan con las características de reserva de datos que hacen parte de investigaciones judiciales.

Lo anterior ya que de dejarse su interpretación puede causar conflicto por dejar la puerta abierta a que cualquier persona pudiera acceder a información clasificada por temas de seguridad nacional que no se encuentren sujetas a investigación judicial.

2.Se adiciona un literal d) y parágrafo nuevo al final del artículo 2:

2.1."d) bases de datos que tengan como fin información de inteligencia y contrainteligencia."

El nuevo literal d) se incluye dado a que si bien se sostiene en el literal c) del mismo artículo una descripción de bases de datos relacionadas con el tema de seguridad del Estado, es bien sabido que el tema de inteligencia y contrainteligencia debe tratarse con sumo cuidado ya que aunque guarda estrecha relación con la seguridad del Estado, su manejo y fines son autónomos, motivo por el cual y respetando la jurisprudencia vigente se prefiere identificar de manera clara la exclusión condicionada de este tipo de bases de datos.

2.2.Parágrafo.Los principios sobre protección de datos serán aplicables a todas las bases de datos, incluidas las exceptuadas en el presente artículo, con los límites dispuestos en la presente ley y sin reñir con los datos que tienen características de estar amparados por la reserva legal. En el evento que la normatividad especial que regule las bases de datos exceptuadas prevea principios que tengan en consideración la naturaleza especial de datos, los mismos aplicarán de manera concurrente a los previstos en la presente ley.

La inclusión del parágrafo obedece a que sin importar la finalidad que tenga la base de datos, mientras esta contenga información y datos personales se deberá respetar los principios generales que regulan el tratamiento y protección de datos; así lo ha sostenido en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional al enunciar el desarrollo y alcance que deben tener los principios que regulan el tema de la protección de la información. Una legislación unificada y clara sobre el tema en desarrollo se hace completamente necesaria respondiendo siempre a los principios de necesidad y proporcionalidad, motivo por el cual pretender dejar bases de datos sin que les sea aplicable los principios de la administración de datos, solo debería hacerse en respuesta a un estudio particular de cada caso que sobre fundamentos verídicos y con argumentación suficiente que permita, a través del test de razonabilidad, decidir y motivar por qué no se aplicarán los principios básicos que desarrolla un derecho fundamental, basta con analizar desde la óptica de la Corte los principios de libertad, necesidad,, veracidad, integridad, finalidad. Y su importancia en el desarrollo del derecho fundamental al Hábeas Data, la protección de datos personales y la autodeterminación informática.

Artículo 5°"Datos sensibles"

Se adiciona lo que se subraya:

"Para los propósitos de la presente ley, se entiende por datos sensibles aquellos que afectan la intimidad del Titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos,organizaciones sociales, de Derechos Humanos, o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición, así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos".

La inclusión de las definiciones al texto para que se consideren estos como datos sensibles se hace motivados por la importancia que resguarda la información que se relaciona con posiciones políticas o trabajo en Derechos Humanos, ejemplo de lo anterior son los innumerables casos de colombianos que por pertenecer a un sindicato o ser defensores de Derechos Humanos han terminado siendo víctimas de innumerables delitos, allí radica el hecho de darle protección especial a este tipo de información.

Artículo 29.

1.Se modifica la frase "haga sus veces" por "ejerza esta función", se adicionan las frases"o quien ejerza esta función"y "o de quien ejerza esta función" después de la palabra Departamento Administrativo de Seguridad.

2.Se adiciona un parágrafo No. 2

La adición del parágrafo busca que los antecedentes judiciales expedidos por el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, o la entidad que ejerza la función de expedirlo lo haga usando los medios tecnológicos necesarios para que al igual que otras entidades como la Procuraduría General de la Nación, o la Personería el interesado pueda consultar de manera gratuita y a través de la página de la entidad encargada, el registro de antecedentes judiciales donde se pueda saber si existe o no antecedentes judiciales sin que se haga necesario que se estipule en esta información el prontuario o el motivo del antecedente, esto en pos del derecho a la igualdad, el acceso a la información y el Hábeas Data.

2.Un tercer parágrafo nuevo al artículo 29

La expedición del certificado judicial afirmando que no tiene antecedentes penales para las personas que han cumplido su pena o les ha sido declarada prescrita, si bien es respetuosa del derecho al Hábeas Data, puede generar el error en los nominadores de las entidades públicas de dar posesión a una persona violando los artículos 122, 179 numeral 1, 197, 232, 249, 264 y 267 de la Constitución Política de Colombia.

Por lo anterior y para armonizar las dos disposiciones, se incluye el parágrafo 2º afirmando que el certificado judicial expedido a solicitud de los peticionarios de sus propios registros, no será válido en aquellos cargos donde se requiera la carencia total de antecedentes. En estos casos, deberán dar cumplimiento estricto a lo señalado en el artículo 17 del Decreto-ley 2150 de 1995:

Cuando las entidades de la Administración Pública requieran la presentación de los antecedentes judiciales o de policía, disciplinarios o profesionales acerca de un ciudadano en particular deberán, previa autorización escrita del mismo, solicitarlos directamente a la entidad correspondiente. Para este efecto, el interesado deberá cancelar los derechos pertinentes si es del caso.

3.El nombre de este artículo en el Título IX otras disposiciones.

Título del artículo 29

Artículo 29.Certificación de antecedentes judiciales.

Se incluyen 2 artículos nuevos, el artículo 30 y 31Artículo 30 (nuevo)

Se adiciona un artículo titulado Datos con fines de inteligencia y contrainteligencia; con el cual se busca que la captura, archivo, tratamiento, divulgación y uso de datos e información sensible y personal del titular en bases de datos relacionadas con inteligencia y contrainteligencia; sean manejados con los criterios propios de la protección de datos sensibles, determinándose responsabilidad sobre los funcionarios que estén encargados no solo del tratamiento y recopilación de la información sino de aquellos que ordenan su captura y tratamiento tales como jefes, directores y subdirectores de las unidades especiales, seccionales, divisiones y demás delegaciones que por autorización, por su naturaleza o misionalidad ejerzan estas funciones; así como quienes estén autorizados en los respectivos manuales de dichas dependencias y quienes autoricen u ordenen operaciones o misiones de trabajo desde los organismos que realizan actividades de inteligencia y contrainteligencia o que hagan parte de la Junta de Inteligencia Conjunta.

Se adiciona un artículo titulado Datos con fines de inteligencia y contrainteligencia; con el cual se busca que la captura,archivo, tratamiento, divulgación y uso de datos e información sensible y personal del titular en bases de datos relacionadas con inteligencia y contrainteligencia; sean manejados con los criterios propios de la protección de datos sensibles, determinándose responsabilidad sobre los funcionarios que estén encargados no solo del tratamiento y recopilación de la información sino de aquellos que ordenan su captura y tratamiento tales como jefes, directores y subdirectores de las unidades especiales, seccionales, divisiones y demás delegaciones que por autorización, por su naturaleza o misionalidad ejerzan estas funciones; así como quienes estén autorizados en los respectivos manuales de dichas dependencias y quienes autoricen u ordenen operaciones o misiones de trabajo desde los organismos que realizan actividades de inteligencia y contrainteligencia o que hagan parte de la Junta de Inteligencia Conjunta.

Propiciando siempre que la captura, archivo, tratamiento, divulgación y uso de datos e información sensible y personal del titular se haga atendiendo la Constitución y la ley y sin vulnerar derechos fundamentales como el Hábeas Data, el buen nombre y la honra cumpliendo estrictos lineamientos, guardando y manteniendo absoluta reserva frente a terceros y dando a conocer al titular aquella parte de la información que pueda conocer, actualizar o rectificar en virtud del artículo 15 de la Constitución siempre que con el ejercicio de este no se vulnere la reserva judicial o la ley. Evitando que estos datos puedan hacerse públicos o difundirse salvo, existencia de un antecedente penal o contravenciones y ojalá nunca antes de la etapa de juzgamiento.

Ya que en concordancia con la jurisprudencia vigente, la Corte sostiene estos mismos postulados en sinnúmero de sentencias"

2.2.5.5. Anuncio y aprobación en cuarto debate

De acuerdo con lo comunicado por el Secretario General del Senado de la República[91], en sesión plenaria del 14 de diciembre de 2010 se anunció la discusión y aprobación del proyecto de ley, como puede leerse en el Acta No. 33 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 78 del 10 de marzo de 2011. El anuncio se realizó como a continuación se cita[92]:

"Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en lapróxima sesión.

Señor Presidente, los siguientes son los proyectos para la sesión del día de mañana:

Proyectos con ponencia para Segundo Debate

(…)

Proyecto de ley número 184 de 2010 Senado, 046 de 2010 Cámara, por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales.

(…)

Todos estos proyectos están debidamente publicados en la Gaceta del Congreso, están leídos señor Presidente los proyectos y anunciados para la próxima sesión"

Al finalizar se lee:

"Siendo las 8:30 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el díamiércoles 15 de diciembre de 2010, a las 9:00 a. m."

En efecto, el proyecto de ley fue aprobado con votación nominal, en sesión plenaria del 15 de diciembre de 2010, contenida en el Acta No. 34 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 80 del 11 de marzo de 2011.

En relación con el quórum y las mayorías, el Secretario General del Senado de la República señaló en certificación suscrita el 24 de marzo del presente año, que "[l]a votación fue de 57 votos así: 56 votos por el SI y un 1 voto por el NO"[93] . En el Acta No. 34 del 15 de diciembre de 2010, se observa que el informe con que termina la ponencia fue aprobado con 60 votos a favor; y el articulado en bloque y el título fueron aprobados con 56 votos positivos y un (1) voto en contra[94].

El texto definitivo aprobado en el Senado de la República, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1118 del 22 de diciembre de 2010. En él es posible identificar que se acogieron todas las modificaciones propuestas en el informe de ponencia para segundo debate en el Senado, y en el Acta No. 34 del 15 de diciembre de 2010 también se observa que durante la discusión del proyecto no se propusieran ni aprobaran cambios adicionales.

2.2.6. Conciliación del proyecto de ley

Tal como lo verificó la Sala Plena al realizar el recuento del trámite de aprobación del proyecto de ley en estudio y al evidenciar las transformaciones en el contenido del mismo durante las diferentes etapas, los textos aprobados por la Cámara de Representantes y por el Senado de la República terminaron siendo distintos, de manera que en virtud de los dispuesto por el artículo 161 Superior, fue necesario conformar una comisión accidental de conciliación en búsqueda de superar las discrepancias existentes, Comisión de la que hicieron parte el Senador Luís Fernando Velasco y el Representante a la Cámara Alfredo Deluque Zuleta.

Dichas discrepancias se encuentran en los artículos 2, 4, 5, 10, 12, 15, 17, 18, 19, 21 y 26 y con la creación de los artículos 27, 28, 29, 30, 31 y 32.

2.2.6.1. Contenido del informe de conciliación al proyecto de ley bajo análisis y su publicación en la Gaceta del Congreso

La Comisión Accidental de Conciliación adoptó, en general, el texto aprobado por el Senado de la República, salvo los cambios hechos por esa célula legislativa al texto de los literales b) y f) del artículo 4, quedando tal como fue aprobado por la Cámara de Representantes.

Adicionalmente, se corrigieron algunos errores mecanográficos y gramaticales que se encontraron en los artículos 2 y 29.

El informe de conciliación fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 1101 y 1102 del 15 de diciembre de 2010.

2.2.6.2. Aprobación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes En sesión plenaria de la Cámara de representantes del 15 de diciembre de 2011, fue anunciada la discusión y aprobación del informe de conciliación, tal como consta en el Acta No. 42 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 287 del 20 de mayo de 2011. El anuncio se realizó de la siguiente forma[95]:

"Se anuncian los siguientes proyectos para Sesión Plenaria del día16 de diciembre del 2010, según el Acto Legislativo número 1 de julio 3 de 2003 en su artículo 8º.

Informes de conciliación:

Proyecto de Ley Estatutaria número 046 de 2010 Cámara - 184 de 2010 Senado, por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales.

(…)

Señor Presidente, han sido anunciados los proyectos de ley para la Sesión Plenaria del día demañana 16 de diciembre del 2010."

Y al finalizar la sesión, se lee:

"Se le se levanta la sesión yse convoca mañanaa las nueve y media de la mañana."

El informe de conciliación fue aprobado al día siguiente, en la sesión del 16 de diciembre de 2010, tal como se verifica en el Acta No. 43 de esa fecha, contenida en la Gaceta del Congreso No. 237 del 6 de mayo de 2011.

De acuerdo con lo afirmado por el Secretario General de esa corporación en certificación expedida el 26 de mayo del presente año[96], el informe de conciliación fue aprobado en votación nominal con la mayoría absoluta exigida constitucionalmente, con 98 votos positivos, tal como se observa en las páginas 20 y 21 de la Gaceta No. 237 de 2011[97]:

"Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.:

Proyecto de Ley 46 de 2010 Cámara, 184 de 2010 Senado, por la cual se dicta n disposiciones generales para la protección de los datos personales, señor Presidente.

Dirección de la Presidencia doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:

Está leído el informe de conciliación por el señor Secretario, se abre su discusión, continúa su discusión, va a cerrarse, queda cerrado. Abra el registro.

Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.:

Se abre el registro, se les recuerda que este es un proyecto de ley estatutaria y requiere mayoría absoluta para su aprobación, este informe.

Roosvelt Rodríguez vota Sí.

Madrid Hodeg vota Sí.

Joaquín Camelo vota Sí.

Humphrey Roa vota Sí.

Buenaventura León vota Sí.

Raimundo Méndez vota Sí.

Laureano Acuña vota Sí.

A los que votan verbalmente, les pido el favor, con el mayor respeto, que no lo vuelvan a hacer electrónicamente, porque nos arroja un resultado equivocado.

Dirección de la Presidencia doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:

Se cierra, señor Secretario.

Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.:

Se cierra la votación. Por el Sí 97. Ha sido aprobado, doctor. Deja constancia de su voto positivo, sí, ha sido aprobado el informe de conciliación del Proyecto de Ley 046 de 2010 Cámara, 184 de 2010 Senado.

(…)

NOTA ACLARATORIA

Acta número 43 del 16 de diciembre de 2010

Se aclara por parte de la Secretaría General de la Cámara de Representantes que el resultado de la votación electrónica y manual adjunto, Informe de Conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria, disposiciones generales para la protección de datos personales, es:Por el Sí 98con el voto positivo del honorable Representante Rafael Antonio Madrid Hodeg."

2.2.6.3. Anuncio y aprobación del informe de conciliación en el Senado de la República

El informe de conciliación fue anunciado en la sesión plenaria del senado del 15 de diciembre de 2011, como consta en el Acta No. 34 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 80 del 11 de marzo de 2011. La aprobación del informe fue anunciada como a continuación de lee:

"Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se da lectura a los proyectos que se discutirán y aprobarán en lapróxima sesión.

Señor Presidente, son los proyectospara mañana,

Con informe de Conciliación

Proyecto de ley número 184 de 2010 Senado, 046 de 2010 Cámara"

En efecto, la Plenaria del Senado de la República aprobó el informe de conciliación al día siguiente, 16 de diciembre de 2010, como se observa en el Acta No. 35 de la misma fecha, contenida en la Gaceta del Congreso No. 81 del 14 de marzo de 2011[98].

Mediante comunicación fechada 24 de marzo de 2011[99], el Secretario General del Senado, certificó que el informe de conciliación se aprobó nominalmente con "61 votos por el sí". En el Acta No. 36 del 16 de diciembre de 2010, se lee:

"La Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe de Conciliación al Proyecto de ley número 184 de 2010 Senado, 046 de 2010 Cámara; cierra su discusión y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.

La Presidencia cierra la votación e indica a la Secretaría cerrar el registro e informar el resultado de la votación.

Por Secretaría, se informa el siguiente resultado:

Por el Sí: 61

Total: 61 votos"

2.2.7. Constitucionalidad del trámite legislativo del proyecto de ley Estatutaria bajo estudio

2.2.7.1. Cumplimiento de los requisitos especiales para la aprobación de leyes estatutarias en el caso concreto: cumplimiento del requisito de mayoría absoluta

La aprobación del proyecto de ley durante todas las etapas se dio con el voto positivo de la mitad más uno de los miembros de cada célula legislativa, tal como lo exige el artículo 153 Superior y, además, de conformidad con lo previsto en el artículo 133 de la Carta, modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009, el voto de los miembros del Congreso será nominal y público. Veamos:

• i) La aprobación del proyecto de ley en primer debate en la Cámara de Representantes se dio con el voto afirmativo de 31 Representantes de los 35 que conforman la Comisión[100].

• ii) La aprobación en la plenaria de la Cámara de Representantes se dio con 89 votos positivos[101].

• iii) En la Comisión Primera del Senado de la República el proyecto de ley se aprobó con el voto positivo de 13 Senadores de los 18 que conforman la Comisión[102].

• iv) En la plenaria del Senado votaron afirmativamente 56 Senadores y negativamente un (1) Senador[103].

• v) El informe de conciliación fue aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes con el voto positivo de 98 Representantes[104].

• vi) La plenaria del Senado de la República aprobó el informe de conciliación con el voto afirmativo de 61 Senadores[105].

2.2.7.2. Aprobación dentro de una sola legislatura

El proyecto de ley estatutaria fue radicado en el Congreso de la República el 3 de agosto de 2010, publicándose su texto con la exposición de motivos el 4 de agosto de 2010, en la Gaceta del Congreso No. 488 de esa fecha. El proyecto de ley fue finalmente aprobado por las plenarias de las cámaras con informe de conciliación, en sesiones del 16 de diciembre de 2010. Así las cosas, esta Sala verifica que el proyecto de ley bajo estudio fue aprobado dentro de una sola legislatura, en este caso, dentro de la que se inició el 20 de julio de 2010 y finalizó el 20 de junio de 2011, cumpliéndose con lo dispuesto en el artículo 153 de la Carta.

2.2.8. Cumplimiento de los requisitos generales para la aprobación de leyes

2.2.8.1. Publicación del proyecto de ley, antes de darle curso en la Comisión respectiva (numeral 1 del artículo 157 de la Carta)

Tal como lo demostró esta Sala al describir las etapas surtidas durante el trámite del proyecto de ley bajo examen, éste fue publicado previo a darle curso en cada una de las comisiones y cámaras. En efecto:

• i) El proyecto de ley presentado por el Gobierno ante el Congreso de la República fue publicado el 4 de agosto de 2010 (Gaceta del Congreso No. 488 de esa fecha) y se dio inicio al primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el 14 septiembre de 2010[106].

• ii) La publicación del informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, se dio el 28 de septiembre de 2010 (Gaceta del Congreso No. 706 de esa fecha), y se inició la discusión del proyecto de ley en la plenaria de dicha célula legislativa, el 13 de octubre de 2010[107].

• iii) Así mismo, el informe de ponencia para primer debate en el Senado de la República, fue publicado el 2 de diciembre de 2010 (Gaceta del Congreso No. 1023 de igual fecha) y el primer debate en la Comisión Primera ocurrió el 6 de diciembre de 2010[108].

• iv) De igual forma, la publicación de la ponencia para segundo debate en el Senado de la República se realizó el 13 de diciembre de 2010 (Gaceta del Congreso No. 1080 de esa fecha), y el debate se llevó a cabo el 15 de diciembre de 2010[109].

• v) Finalmente, el informe de la Comisión Accidental de Conciliación fue publicado el 15 de diciembre de 2010 (Gacetas del Congreso No. 1101 y 1102 de esa fecha), y el mismo fue discutido y aprobado en las plenarias de ambas cámaras el 16 de diciembre de ese mismo año[110]

2.2.8.2. Cumplimiento de los términos para la iniciación de los debates

El primer inciso del artículo 160 Superior establece que entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberá transcurrir por lo menos quince días.

En el procedimiento del proyecto de ley bajo estudio observa esta Sala que se cumplió con los términos constitucionales arriba indicados. Así, entre la aprobación del proyecto de ley en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes (14 de septiembre de 2010) y la fecha del segundo debate en esa célula legislativa (13 de octubre) transcurrieron más de ocho días. De igual forma, entre el primer debate en el Senado de la República (6 de diciembre de 2010) y el debate en su Plenaria (15 de diciembre), pasó un tiempo mayor a ocho días.

Además, entre la aprobación del proyecto de ley en la Cámara de Representantes (13 de octubre de 2010) y la iniciación del debate en el Senado de la República -Comisión Primera- (6 de diciembre), sucedieron más de 15 días.

2.2.8.3. Anuncio previo a la votación del proyecto de ley

El artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003, que adicionó el último inciso del artículo 160 de la Carta, dispone que ningún proyecto de ley podrá someterse a votación en sesión diferente a aquella para la cual fue anunciado previamente y, además, el aviso deberá realizarse en sesión distinta a aquella en que se debata y vote el proyecto de ley.

Según lo establece la jurisprudencia pertinente, esta disposición busca evitar la votación sorpresiva de los proyectos de ley y actos legislativos, en aras de permitir que los congresistas se enteren de los proyectos que van a ser discutidos y votados en las sesiones siguientes[111].

Desde el punto de vista de la defensa de los valores democráticos, la jurisprudencia sostiene que el anuncio "facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 C.P.)"[112]

La exigencia del anuncio previo se trata entonces de una exigencia de rango constitucional, para afianzar el principio democrático, el respeto por las minorías parlamentarias, y la publicidad y transparencia del proceso legislativo.

Así las cosas, del texto de la disposición constitucional se desprende que el anuncio debe cumplir con los siguientes requisitos[113]:

"a) El anuncio debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley.

• b) El anuncio debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto.

• c) La fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable.

• d) Un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado".

Tal como lo evidenciaba esta providencia en apartes anteriores, en el caso concreto esta Corporación encuentra que durante todas las etapas del procedimiento del proyecto de ley, se cumplió con los requisitos mencionados para que se entienda surtido el anuncio previo. Veamos:

• i) El proyecto de ley fue anunciado para su discusión y aprobación en primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, para el "próximo martes", en la sesión del miércoles 8 de septiembre de 2010[114]. Y, en efecto, el proyecto de ley fue aprobado en primer debate el siguiente martes, 14 de septiembre de 2010[115].

• ii) Durante el segundo debate en la Cámara de Representantes, en principio, el proyecto de ley fue anunciado el 12 de octubre de 2010 para el día siguiente, "miércoles 13 de octubre"[116].

Sin embargo, si bien en la sesión del día 13 de octubre de 2010 se inició la discusión del proyecto, la Plenaria decidió realizar su votación en la siguiente sesión, anunciándolo de nuevo en debida forma "para la Sesión Plenaria del día 19 de octubre"[117].

Efectivamente, el proyecto de ley fue aprobado en la sesión plenaria del 19 de octubre de 2010, según consta en el Acta No. 24 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 868 del 4 de noviembre de 2010.

• iii) En sesión del 2 de diciembre de 2010, se anunció la discusión y aprobación del proyecto de ley en primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, "para el lunes 6 de diciembre de 2010"[118].

Así ocurrió, pues el proyecto de ley fue discutido y aprobado en dicha Comisión, el 6 de diciembre de 2010, según consta en el Acta No. 33 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 39 del 11 de febrero de 2011.

• iv) En sesión plenaria del 14 de diciembre de 2010 se anunció la discusión y aprobación del proyecto de ley "para el día miércoles 15 de diciembre de 2010", como puede leerse en el Acta No. 33 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 78 del 10 de marzo de 2011.

En efecto, el proyecto de ley fue aprobado en sesión plenaria del 15 de diciembre de 2010, contenida en el Acta No. 34 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 80 del 11 de marzo de 2010.

• v) El informe de conciliación fue anunciado para discusión en la plenaria de la Cámara de Representantes, el día 15 de diciembre de 2011 "para la Sesión Plenaria del día de mañana 16 de diciembre del 2010"[119].

Tal como se anunció, el informe de conciliación fue aprobado al día siguiente, en la sesión del 16 de diciembre de 2010, lo que se verifica en el Acta No. 43 de esa fecha, contenida en la Gaceta del Congreso No. 237 del 6 de mayo de 2011.

• vi) El informe de conciliación fue anunciado para el día siguiente en la sesión plenaria del senado del 15 de diciembre de 2011, como consta en el Acta No. 34 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 80 del 11 de marzo de 2011.

En efecto, la Plenaria del Senado de la República aprobó el informe de conciliación al día siguiente, 16 de diciembre de 2010, como se observa en el Acta No. 35 de la misma fecha, contenida en la Gaceta del Congreso No. 81 del 14 de marzo de 2011.

2.2.8.4. Vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible en la aprobación de los artículos 29, 30 y 31

2.2.8.4.1. Caracterización de los principios

En relación con el principio de unidad de materia, debe aclararse que si bien la jurisprudencia constitucional ha entendido que la violación de este principio constituye un vicio material[120], lo cierto es que también ha explicado que el mismo tiene un papel decisivo en la racionalización del proceso de elaboración de la ley y surge con ocasión de la aprobación de la norma objeto de estudio a pesar de que ésta no guarde unidad de materia con el núcleo temático de la ley que la contiene[121]; por esa razón, esta Sala considera pertinente, para efectos de organización y coherencia de la sentencia, abordar desde ahora el cumplimiento de este principio.

En segundo lugar, el artículo 158 de la Carta dispone que "(t)odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella"y el artículo 169 señala que "(e)l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido".

De la lectura de estas disposiciones, es posible definir que el principio de unidad de materia consiste en que cada una de las disposiciones que conforman un ordenamiento legal, pertenezcan a su núcleo temático, el cual puede precisarse, entre otros, con lo establecido en su título. Esto no se refiere sólo a aquellas disposiciones que sean introducidas durante su trámite de aprobación, sino que se predica de cualquiera de sus normas, incluso si estuvo presente desde que el proyecto de ley inició su trámite en el Congreso -por esto, entre otras razones, no puede entenderse como un vicio procedimental-.

Esta última característica es muy ilustrativa para diferenciarlo del principio de identidad relativa - con el que suele confundirse-, en tanto este último sólo se predica de las enmiendas que se realicen durante el trámite legislativo al proyecto inicialmente presentado ante el legislativo, prohibiendo que éstas hagan del proyecto uno totalmente distinto al concebido hasta ese momento.

Además, el principio de unidad de materia se distingue del principio de identidad flexible, en que el primero busca evitar que la temática regulada por una disposición sea absolutamente ajena al núcleo temático de la ley que la contiene. En cambio, el principio de identidad propende por impedir que una norma creada durante el proceso legislativo, cambie sustancialmente el proyecto de ley que hasta esa etapa se tenía. Entonces, la unidad de materia proscribe las normas que no tengan relación alguna con la materia de la ley de la que hacen parte; y, por su parte, la identidad prohíbe la creación de normas o la modificación de aspectos del proyecto de ley que hagan de él uno absolutamente diferente. Por tanto, puede existir violación a la unidad de materia porque lo regulado en un artículo no tenga relación alguna con el tema del cuerpo legal que lo contiene, sin que con ello se vulnere la identidad, pues puede que la existencia o aprobación de ese artículo no se traduzca en la creación de un nuevo proyecto de ley, distinto al inicialmente concebido. Y viceversa, puede ocurrir que se presente la violación del principio de identidad por la enmienda introducida al proyecto de ley, al cambiar su esencia, sin que implique la violación de la unidad de materia en tanto lo consagrado con la enmienda se circunscribe al núcleo temático del proyecto de ley, pero haciéndolo esencialmente distinto.

En tercer lugar, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, íntegramente explicada por la Sentencia C-400 de 2010[122], los artículos 158 y 169 de la Carta, buscan racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, tanto en el momento de discusión de los proyectos en el Congreso, como respecto del producto final, es decir de la ley que finalmente llega a ser aprobada.[123]

La Corte ha explicado que las anteriores exigencias constitucionales obedecen a la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad jurídica, que impone "darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo"[124], y porque luego de expedida la ley, su cumplimiento reclama un mínimo de coherencia interna, que permita a los destinatarios de las normas identificarse como tales y conocer las obligaciones que de ella se derivan.[125]

En efecto, refiriéndose al alcance constitucional del principio de unidad de materia, la Corte ha señalado que con él se pretende "asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere"[126].

Adicionalmente, la jurisprudencia ha precisado que el principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene. [127]

Ahora bien, ha estimado que por respeto a la libertad de configuración del legislador, el estudio de la existencia de la conexidad en los aspectos mencionados no debe ser excesivamente rígido[128]. En el mismo orden de ideas, la Corte ha considerado que la unidad de materia no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable[129]. Así pues, la Corte ha rescatado el carácter flexible del control de constitucionalidad que debe ejercerse cuando se trata de verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia[130].

Respecto del principio de identidad relativa, en primer lugar, debe indicarse que este principio se deriva del análisis sistemático del segundo inciso del artículo 160 Superior con los numeral 2 y 3 del artículo 157. Así, surge del mandato constitucional según el cual durante el segundo debate cada cámara podrá introducir las enmiendas que considere pertinentes (artículo 160[131]), siempre y cuando ellas no cambien la esencia del proyecto de ley hasta ese momento aprobado, pues, en ese caso, deberán surtir todos los debates requeridos de acuerdo al artículo 157[132].

Para mayor ilustración, es preciso recordar que, en contraste con el actual carácter flexible del principio de identidad, en la Constitución Política de 1886, se consagraba un principio de identidad de carácter absoluto, de acuerdo con el cual los proyectos de ley presentados al Congreso no podían ser modificados por el legislador durante su trámite y, entonces, debían ser aprobados idénticos a como fueron radicados en su origen.

El constituyente consideró necesario, en virtud del principio democrático, deliberativo y pluralista, transversal a la Carta de 1991 y rotundamente aplicable a la actividad parlamentaria, que dicho principio se relativizara en función de la posibilidad de enmienda de los proyectos para mejor proveer el contenido, efectividad y racionalización de la legislación y, por supuesto, de la actividad legislativa. Pero, claro está, cumpliéndose los cuatro debates cuando éstos se entiendan esenciales para el proyecto, en garantía de la iniciativa legislativa. De manera que en esos eventos, las modificaciones, adiciones o supresiones deben ser trasladadas a la respectiva comisión constitucional permanente para que agote el trámite ordinario de aprobación desde el primer debate (artículo 179 de la Ley Orgánica de Reglamento del Congreso)[133].

En sentencia C-401 de 2010[134], la Corte determinó como núcleo conceptual del principio de identidad relativa, "la idea que a lo largo de los cuatro debates semantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente distinto".

Señaló, además, que esta regla básica debe estudiarse en relación con cada caso en particular, de acuerdo con sus características concretas, pero partiendo de que la regla general es el respeto por el principio democrático (artículo 133 Superior).

Por otra parte, es preciso referir que cuando se explica el principio de identidad relativa, usualmente se relaciona de manera automática, e incluso se identifica, con el principio de consecutividad, que consiste en la obligación de que todo asunto incluido en el proyecto de ley sea discutido durante los cuatro debates. Ahora bien, esa relación no es siempre ineludible pues puede ocurrir que una disposición no haya sido aprobada en cuatro debates sin que su contenido convierta al proyecto de ley en uno totalmente distinto. Sin embargo, sí debe afirmarse que siempre que se identifique un vicio por violación del principio de identidad con la introducción de una enmienda, se traduce en la vulneración de la consecutividad pues, precisamente, dichos cambios, a pesar de ser esenciales, no fueron aprobados o siquiera discutidos con todos los debates reglamentarios. Así que, no toda trasgresión de la consecutividad implica la violación de la identidad pero, en cambio, toda violación a la identidad involucra una vulneración a la consecutividad.

Finalmente, sobre el principio de consecutividad, en primer lugar, como se explicaba venido explicando, el principio es derivado del artículo 157 Superior, el cual consagra la obligación de que todos los asuntos aprobados en una ley hayan sido debatidos por las comisiones permanentes de ambas cámaras y por sus plenarias. Esto no significa que cada una de las variaciones surgidas durante el trámite legislativo deban devolverse a primer debate para que surtan todo el proceso, sino que aquellos asuntos no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deban devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el proyecto con anterioridad. Si ello no ocurre, entonces se entiende que esas disposiciones se encuentran viciadas de inconstitucionalidad por violación del artículo 157 de la Carta. De manera que el principio de consecutividad no se predica de los contenidos exactos de los artículos, sino de los asuntos o temas regulados en la ley que los contienen.

Así las cosas, para establecer si determinado asunto fue discutido desde el principio del procedimiento legislativo, será necesario estudiar en cada caso concreto si, ya sea en la exposición de motivos, en el informe de ponencia para primer debate o en el acta que consigna la discusión y aprobación en esa etapa, se encuentran referencias, discusiones o propuestas que se ocupen del mismo, esto es, sin tener que comprobar que cada disposición haya sido propuesta a redactada desde el inicio, tal cual como se aprobó finalmente.

En segundo lugar, bajo este entendido y haciendo referencia a la jurisprudencia constitucional relacionada con este principio, la sentencia C-141 de 2010 explicó:

"Por otra parte, respecto del principio de consecutividad resulta enunciativa la sentencia C-539 de 2008, en la cual, citando a la sentencia C-208 de 2005, se expresa "en desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las Cámarasla obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por la cual les resulta prohibido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otracélula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto"[135]. Al respecto, ha señalado la Corte, que '…En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad.'[136]".

De manera que el principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatirtodos los temasque ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asuntoplanteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración."

También así lo entendió la Corte en Sentencia C-277 de 2011[137], al declarar exequible el parágrafo del artículo 8 de la Ley 1340 de 2009, que había sido demandado por supuesta vulneración de los principios de identidad flexible y consecutividad, en cuanto durante el cuarto debate se dispuso que además de la Superintendencia de Industria y Comercio, establecida como autoridad única en materia de protección de la competencia, la Aeronáutica Civil conservará sus facultades de protección de la competencia en su sector. Dijo la Corte en esa oportunidad que tal como se observa en la descripción hecha al trámite de la ley, durante los cuatro debates y, especialmente, durante las discusiones dadas en la Cámara de Representantes, se debatió la necesidad, pertinencia, conveniencia y constitucionalidad de centralizar la vigilancia, control e inspección de la libre competencia en cabeza de un solo ente, en este caso, de la Superintendencia de Industria y Comercio, con posiciones a favor y en contra de esa medida. Concluyó entonces que si bien con anterioridad al cuarto debate no se habló específicamente de la Aeronáutica Civil como autoridad en materia de competencia, la inclusión de la norma acusada responde a las discusiones surgidas durante el trámite sobre la centralización o no de esas facultades en materia de vigilancia, inspección y control de la libre competencia económica.

2.2.8.4.2. Enmiendas introducidas durante el trámite del proyecto de ley bajo estudio y su concordancia con los principios explicados.

De la descripción realizada por esta Sala sobre la evolución del proyecto de ley durante su trámite en el Congreso, es posible identificar que los cambios de contenido[138] introducidos al proyecto inicial que quedaron consignados en el proyecto definitivo, fueron los que se señalarán a continuación. Como metodología, esta providencia analizará frente a cada uno de ellos, si en su aprobación se respetaron los principios de unidad de materia, de identidad relativa y de consecutividad. Veamos:

2.2.8.4.2.1. Adición de la frase "así como el derecho a la información consagrado en el artículo 20 de la misma" al final del artículo 1° "Objeto", durante el segundo debate.

Podría pensarse que la inclusión del artículo 20 Superior como parte del objeto de protección del proyecto de ley vulnera el principio de unidad de materia en cuanto esa disposición constitucional se refiere al derecho a la información, y lo que busca proteger el proyecto de ley es el derecho a la intimidad a través de la salvaguarda del uso y acceso de sus datos. Sin embargo, tal como se explicará más adelante, el derecho que se está protegiendo con la expedición de este proyecto de ley estatutaria es el derecho autónomo a la protección de datos, que se relaciona y tiene lugares comunes tanto con el derecho a la intimidad como con el derecho a la veracidad y acceso a la información, los cuales se encuentran consagrados en el artículo 20 constitucional. Si bien no desarrolla completamente este derecho, las normas sí regulan asuntos relativos a la información cuando ésta se refiere a datos personales. De manera que no se vulnera la unidad de materia.

Tampoco la identidad flexible pues no se varió lo regulado hasta ese momento haciendo del proyecto uno distinto, y tampoco el principio de consecutividad dado que si bien se agregó durante el segundo debate, no se trata de la regulación de un tema o asunto que no haya sido discutido con anterioridad, pues desde un principio se incluyeron y debatieron asuntos relacionados con el derecho a la información.

Por ejemplo, el proyecto de ley presentado por el gobierno prescribía el principio de veracidad o calidad: "La información sujeta a Tratamiento debe ser veraz, completa, exacta, actualizada, comprobable y comprensible. Se prohíbe el Tratamiento de datos parciales, incompletos, fraccionados o que induzcan a error"(literal d) del artículo 4)[139]. Además, en la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, se señalaba sobre el derecho al habeas data: "Este derecho tiene naturaleza autónoma y notas características que lo diferencian de otras garantías con las que, empero, está en permanente relación, como los derechos a la intimidady a la información"[140]

2.2.8.4.2.2. En relación con el artículo 2°, adición de los literales e), f) y g); adición de la frase "así como la prevención, detección, monitoreo y control del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo" en el literal b); adición del literal c) y el parágrafo.

En el segundo debate se adicionaron los literales d), e) y f) y durante el cuarto debate se agregó el literal c). Los literales hacen referencia a los tipos de datos a los que no le son aplicables las disposiciones del proyecto de ley -salvo las que establecen los principios-. Al inicio del proceso legislativo, sólo se exceptuaba el tratamiento de datos realizado por una persona natural en un ámbito exclusivamente personal o doméstico y aquel que tuviera por objeto la seguridad y defensa nacional.

Sin embargo, el legislador, durante el segundo y el cuarto debate, consideró que debía exceptuarse el tratamiento de otros datos consignados en los literales mencionados: c) a las bases de datos que tengan como fin y contengan información de inteligencia y contrainteligencia; d) a las bases de datos y archivos de información periodística y otros contenidos editoriales; e) a las bases de datos y archivos regulados por la Ley 1266 de 2008 (financieros) ; f) a las bases de datos y archivos regulados por la Ley 79 de 1993 (censo de población y vivienda).

La creación de estas excepciones no rompe con ninguno de los principios arriba explicados. Por el contrario, se trata de una legítima manifestación del principio democrático y de la libertad de configuración normativa del legislador. Éstas se circunscriben al ámbito temático del proyecto de ley en cuanto excepciones para su alcance, respetando la unidad de materia. Con su introducción no se convirtió al proyecto de ley en uno distinto, al tratarse de normas accesorias y no principales para los demás artículos hasta ese momento aprobados, atendiendo el mandato del principio de identidad flexible. Y, finalmente, no se contravino el principio de consecutividad pues si bien la literalidad de las excepciones fue formulada durante el segundo y el cuarto debate, el asunto de exceptuar algunos datos del ámbito de aplicación, fue abordado desde que el proyecto de ley fue radicado en el Congreso (Gaceta del Congreso No. 488 de 2010). Recuérdese que este principio se refiere a la aprobación de todos los asuntos o temas en cuatro debates, no al contenido textual de cada una de las disposiciones.

La anterior conclusión y la argumentación de la que se deriva, son válidas para encontrar que la inclusión de la frase "así como la prevención, detección, monitoreo y control del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo" en el literal b), tampoco vulneró los principios estudiados.

Además, en el cuarto debate se agregó el parágrafo del artículo, que, en esencia se sigue refiriendo al ámbito de aplicación de la ley, específicamente frente a las excepciones, previendo para su eventual regulación un estándar mínimo. Así que de acuerdo con los anteriores parámetros, también la inclusión de este parágrafo resulta respetar los principios de unidad de materia, identidad y consecutividad: no es un tema ajeno al núcleo temático del proyecto, es realmente una norma accesoria a la regulación ya prescrita, y desde que se presentó el proyecto de ley se pretendió fijar su alcance o ámbito de aplicación.

2.2.8.4.2.3. Inclusión de nuevos datos sensibles en el artículo 5 durante el cuarto debate: "organizaciones sociales, de Derechos Humanos, o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición".

El proyecto de ley presentado al Congreso preveía como datos sensibles aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos. En cuarto debate el legislador decidió ampliar la definición, lo que en nada afecta la unidad de materia, no se aparta de la esencia del proyecto y, si bien estas específicas categorías fueron incluidas en esa etapa, el asunto de los datos sensibles fue abordado desde el principio del trámite, quedando dentro del marco de libertad de configuración la ampliación de lo que debía entenderse como dato sensible.

2.2.8.4.2.4. Sobre el artículo 7, durante el primer debate, se estableció un término de 6 meses para que el Gobierno reglamente el tratamiento de datos personales de niños, niñas y adolescentes. Y en el segundo debate se aclaró que sólo la información que tenga naturaleza pública podrá ser objeto de Tratamiento en el caso de las niñas, niños y adolescentes (artículo 7°)

Frente a la primera de las enmiendas, debe precisarse que sólo procede analizar el respeto por el principio de unidad de materia, en cuanto fue aprobado en cuatro debates (consecutividad), de manera que así su contenido variara la esencia del proyecto (identidad), habría surtido todas las etapas exigidas constitucionalmente.

En este orden de ideas, esta Sala encuentra que la fijación de un término para que el gobierno reglamente los datos de los niños, no se aparta del núcleo temático del proyecto. Al contrario, la orden de reglamentación es una cláusula común a los ordenamientos legales, cuando el legislador prevé que éstos requieren de un desarrollo en su aplicación por parte del ejecutivo. Además, de todas maneras su ausencia no impide el ejercicio de una facultad que es propia del Presidente de la República, según el artículo 189 de la Carta.

En relación con la inclusión de una excepción para la regla general de prohibición del tratamiento de datos personales de los niños, cuando la información sea pública, se tiene que dicha excepción hace parte del régimen de protección de datos, en este punto, pertenecientes a niños, niñas y adolescentes, circunscribiéndose al núcleo temático del proyecto de ley. Se trata además de una norma que accede a lo ya dispuesto en el artículo 7 sobre los datos de los menores de 18 años, creando una excepción a la prohibición, sin cambiar el proyecto por uno distinto. Y, finalmente, en la medida que el tema de la salvaguardia especial de los datos de los niños como sujetos de especial protección constitucional, fue previsto y abordado desde que se inició el trámite del proyecto de ley, esta enmienda respetó el principio de consecutividad.

Frente a esta última cuestión, se anticipa que el mismo análisis será empleado para las demás normas que ordenan la reglamentación de ciertos asuntos, haciendo la salvedad que ello no refleja la posición de la Sala frente a la constitucionalidad material de dichas disposiciones, específicamente, sobre la constitucionalidad del otorgamiento de facultades reglamentarias en determinados asuntos.

2.2.8.4.2.5. Adición de la segunda parte del literal e) del artículo 8, durante el primer debate, que señala las condiciones para que sea procedente la revocatoria de la autorización del titular: "La revocatoria y/o supresión solo procederá cuando la Superintendencia de Industria y Comercio haya determinado que en el Tratamiento el Responsable o Encargado han incurrido en conductas contrarias a esta ley y a la Constitución".

Tal como se explicó en el numeral anterior, dado que esta inclusión se presentó en el primer debate, es la unidad de materia lo único que debe estudiarse ahora. Tampoco esta enmienda se encuentra ajena al tema del proyecto que es la protección de los datos personales y, de hecho, desarrolla lo establecido en ese literal e) sobre la posibilidad de revocatoria de la autorización de suministrar los datos, señalando las condiciones para su procedencia.

2.2.8.4.2.6. Durante el primer debate, en el artículo 11 se establece el plazo de un año para la reglamentación del Gobierno sobre la forma en la cual los Responsables y Encargados del Tratamiento deberán suministrar la información del Titular.

Frente a esta enmienda vale la misma argumentación en cuanto a la no pertinencia de referirse a los principios de identidad y consecutividad, así como a la no violación de la unidad de materia por tratarse de la orden al gobierno de reglamentar el asunto dentro de un término específico, facultad consagrada en el artículo 189 Superior.

2.2.8.4.2.7. Con el tercer debate, se incluye la dirección electrónica como información obligatoria que el Responsable del Tratamiento deberá suministrar al titular, en el artículo 12.

La inclusión de esta obligación para los responsables de los datos, es un claro ejemplo de una norma accesoria al proyecto de ley que en cuanto ser un requisito adicional para una de las prerrogativas dispuestas hasta ese momento. No sale del núcleo temático, ni cambia el proyecto por otro, y tampoco desconoce la consecutividad pues el asunto de las obligaciones de los responsables del tratamiento de los datos, se trató desde el inicio del trámite con el proyecto de ley radicado en el Congreso (Página 5 de la Gaceta del Congreso No. 488 de 2010)[141].

2.2.8.4.2.8. Durante el tercer debate, se adiciona el literal n) en el artículo 17, y el literal k) en el artículo 18, que señalan el deber de los Responsables y Encargados de informar a la Superintendencia de Industria y Comercio cuando existan riesgos o violaciones de la seguridad de la bases de datos por parte de terceros.

La introducción de estos literales y, con ellos, del deber de los responsables y encargados de los datos de informar a la SIC sobre los riesgos o violaciones a la seguridad de los datos, no se aleja del núcleo temático del proyecto -por el contrario, lo llena de efectividad-, ni varía la substancia de lo hasta ese momento aprobado. Y el hecho de haberse aprobado durante el tercer debate no desconoce el principio de consecutividad, al encontrarse por esta Sala que el asunto de los deberes de estos sujetos se reguló desde los inicios del trámite legislativo[142], por lo que la inclusión de esta obligación sólo representa el desarrollo del principio democrático dentro de la actividad parlamentaria.

2.2.8.4.2.9. En el segundo debate, en el artículo 19, se creó el segundo parágrafo; en el tercer debate, se establece la creación de una Delegatura de Protección de Datos dentro de la Superintendencia de Industria y Comercio. Así mismo se incorporó el primer parágrafo.

El primer parágrafo, señala un término de seis meses para que se reglamenten las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio. El segundo parágrafo, establece que la vigilancia del tratamiento de los datos personales regulados en la Ley 1266 de 2008 - financieros- se sujetará a lo previsto en dicha norma. Sobre estas inclusiones, esta Sala encuentra que no existe violación a los principios bajo análisis, sino que meramente desarrollan y fijan el alcance de las normas ya aprobadas.

En cuanto a la creación de la delegatura de protección de datos durante el tercer debate, debe afirmarse que se circunscribe a la materia y objeto del proyecto -se trata de la entidad que vigila la protección de los datos-; no se está variando la esencia del proyecto pues simplemente se especifica cómo la Superintendencia de Industria y Comercio, en su función de vigilancia de la protección de datos, va a ejercerla orgánicamente; y, finalmente, se respetó la consecutividad en cuanto el establecimiento y caracterización de la autoridad encargada de la protección de los datos se dio desde el principio del trámite legislativo y, durante la natural evolución de las discusiones, se fue fijando más claramente la forma en que debía actuar dicha autoridad.

2.2.8.4.2.10. En segundo debate, se agregó un párrafo al artículo 25, señalando:

"Para realizar el registro de base de datos, los interesados deberán aportar a la Superintendencia de Industria y Comercio, las políticas de tratamiento de la información, las cuales obligarán a los responsables y encargados del mismo y cuyo incumplimiento acarreará las sanciones correspondientes.

Las políticas de tratamiento en ningún caso podrán ser inferiores a los deberes contenidos en la presente ley."

Como se observa, se trata de una disposición accesoria a lo ya dispuesto en el artículo 25 sobre el registro de las bases de datos así como al proyecto de ley en general que, por ello, no puede considerarse ajena al núcleo temático, ni dársele el alcance de variar la esencia del proyecto.

Tampoco vulnera la consecutividad en tanto el tema de la regulación del registro de base de datos se incluyó desde que se radicó el proyecto en el Congreso (Gaceta del Congreso No. 488 de 2010).

2.2.8.4.2.11. En el segundo debate se agrega el segundo parágrafo del artículo 26: "Las disposiciones contenidas en el presente artículo serán aplicables para todos los datos personales, incluyendo aquellos contemplados en la Ley 1266 de 2008."

Con este parágrafo simplemente se fija el ámbito de aplicación de lo regulado sobre la transferencia de datos a terceros países, precisando que la misma es aplicable a los datos financieros. De modo que se circunscribe a la materia del proyecto, guarda identidad con lo aprobado hasta el segundo debate y al ser accesorio al tema de la transferencia internacional de datos, ya discutido y aprobado en primer debate, cumplió con el requisito de consecutividad en su aprobación.

2.2.8.4.2.12. En el tercer debate se adicionó el artículo 27 "El Gobierno Nacional regulará lo concerniente al Tratamiento sobre datos personales que requieran de disposiciones especiales. En todo caso, dicha reglamentación no podrá ser contraria a las disposiciones contenidas en la presente ley."

Sobre la orden de reglamentación ya se explicaba que se trata de una cláusula común a los ordenamientos legales, y que es en sí misma accesoria a lo allí establecido. Por tanto, con su inclusión no se menoscabaron los principios bajo examen. Se circunscribe al núcleo temático del proyecto, esto es, a la protección de datos personales, señalando la necesidad de que el gobierno, atendiendo los mandatos del proyecto de ley, establezca disposiciones especiales para los datos que así lo requieran. Así fue concebido por los senadores ponentes: "Esta facultad le permite al Gobierno regular de manera más expedita datos especiales que requieran de modificaciones constantes dada la dinámica en su tratamiento"[143].

En cuanto al respeto por el principio de identidad flexible, se observa que con ordenarle al gobierno que regule la protección de datos que deban preverse en normas especiales, no cambió la esencia del proyecto de ley, sobretodo porque el mismo artículo establece que esa regulación del gobierno debe siempre atenerse a lo por él dispuesto. Y, tampoco desconoce la consecutividad pues no se trata de un asunto nuevo, alejado de lo que se venía discutiendo y aprobando durante el trámite y, además, es propio de la legislación que no en pocas ocasiones deja en manos del ejecutivo el desarrollo de las normas o la tarea de crear reglas de mayor especificidad para darle aplicación a la norma general implantada por el legislador.

Al respecto, recuérdese que ya se aclaraba que esta afirmación no está anticipando el análisis material de constitucionalidad sobre el otorgamiento de esta facultad al ejecutivo en este caso en particular. Únicamente se está afirmando que frente a los principios de identidad flexible y consecutividad, no encuentra esta Sala que la cláusula bajo examen esté creando un régimen distinto al hasta entonces aprobado, ni se trata de un asunto nuevo que requiriera ser aprobado en los debates previos.

2.2.8.4.2.13. Durante el segundo debate se creó el artículo 28 sobre reglamentación de las normas corporativas vinculantes.

Las normas corporativas vinculantes, como se estudiará más adelante al analizar el contenido material de la disposición, son aquellas conocidas también como principios de buen gobierno o códigos de buenas prácticas empresariales, creadas por instituciones privadas a partir de su mayor conocimiento en el sector donde actúan, señalando las reglas mínimas para lograr mayor calidad en su funcionamiento. Varios documentos que serán referenciados por esta providencia dan cuenta de la importancia de estas reglas para la protección de los datos personales, de manera que no puede tomarse como un tema ajeno a la materia del proyecto de ley.

En relación con los principios de identidad y consecutividad, vale la misma argumentación del numeral anterior, al tratarse de una norma accesoria que únicamente busca el desarrollo reglamentario de las disposiciones sobre las reglas de buen gobierno en el manejo de los datos personales.

2.2.8.4.2.14. Durante el tercer debate se creó el artículo 29 relacionado con los datos relativos al certificado de antecedentes judiciales.

La inclusión de esta disposición no vulnera la unidad de materia. El manejo de los datos por parte del Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- para efectos de la expedición de los certificados judiciales, así como el acceso a ellos, no es un tema ajeno a la materia del proyecto de ley. Se trata al fin y al cabo de la protección de datos personales, en este caso, en un sector específico y para efectos particulares. Lo anterior puede comprobarse, además, con lo establecido en el título: "por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales". Igualmente, al leer el objeto del proyecto: "desarrollar el derecho constitucional que tienen todas las personas a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bases de datos o archivos y los demás derechos, libertades y garantías constitucionales a que se refiere el artículo 15 de la Constitución Política, así como el derecho a la información consagrado en el artículo 20 de la misma."

Se observa entonces que la materia de la ley es la protección general de los datos personales como derecho fundamental, sin establecer una destinación exclusiva a tipos de datos específicos, que prescinda ineludiblemente de los datos relacionados con los antecedentes judiciales.

Tampoco contraviene el principio de identidad flexible, pues al incluir este artículo no se cambia el proyecto por otro, lo allí consagrado no tiene una incidencia tal para la esencia del proyecto de ley hasta ese momento aprobado. Sí es un tema no regulado con anterioridad -aunque no ajeno- pero puede entenderse accesorio en cuanto no varía la sustancia del proyecto de ley. En efecto, con la inclusión de la regulación específica de los datos a que tiene acceso el DAS, no se cambió ninguna de las disposiciones aprobadas con anterioridad, ni se suplió el sentido de lo prescrito hasta entonces. Si bien durante el segundo debate en Cámara se decidió excepcionar del ámbito de aplicación de la ley, las bases de datos en materia penal e investigación judicial, con incluir una regulación al respecto no se reemplazó el proyecto aprobado en Cámara por uno esencialmente distinto.

No obstante, esta Sala encuentra que existe una palmaria violación al principio de consecutividad en cuanto el asunto en él tratado no fue siquiera mencionado en los debates previos. No se surtieron ni el primer y ni el segundo debate, necesarios para aprobar un asunto que no había sido tratado previamente. No es que el asunto de los datos de antecedentes judiciales sea ajeno al núcleo temático del proyecto de ley, pero sí es un asunto que no fue tratado en lo absoluto en los debates de la Cámara de Representantes.

Lo anterior fue verificado por la Sala al leer las gacetas que comprenden el trámite legislativo del proyecto de ley, sobretodo, aquellas que contienen sus discusiones en las diferentes células legislativas[144]. Así las cosas, pudo establecer que el tema se trató por primera vez en la audiencia pública celebrada antes de darse inicio a la discusión del proyecto en la Comisión Primera del Senado de la República. Fue el ciudadano Raúl Antonio Vargas Camargo, interviniente en dicha audiencia, quien propuso la inclusión de una disposición que se ocupara de los datos sobre antecedentes judiciales y su manejo en los certificados expedidos por el DAS, señalando: "por qué no admitir que la información contenida en el certificado judicial, 'registra antecedentes, pero no es requerido por autoridad judicial', expedido por el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) a muchos colombianos a los que la sanción penal impuesta ha sido cumplida o ha prescrito, constituye un dato necesariamente sensible."[145]

Además, el informe de ponencia para primer debate en el Senado, da cuenta de que se trata de un asunto nuevo cuando justifica su inclusión en el proyecto de ley así: "En ese orden de ideas,la iniciativano pretende que se ordene al DAS que de sus bases de datos desaparezcan los registros de las condenas ya cumplidas, sólo que frente al manejo de tal información se haga un llamado a la cautela y que sólo para propósitos que realmente lo demanden sea revelada, pues no se puede perder de vista que uno de los fines de la pena es la reinserción social de quien fue sujeto activo de una conducta punible."[146]

Justamente así lo consignó el informe de conciliación[147] al explicar las razones para incluir esta regulación dentro del proyecto de ley, a saber: "Lo anterior [lo regulado en el artículo 29] se recogió depropuestas hechas por ciudadanos en la audiencia públicarealizada el 25 de noviembre con el objetivo de discutir públicamente el proyecto de ley radicado en la Comisión Primera del Senado".Lo que comprueba - además de la lectura de lo ocurrido en las sesiones de la Cámara de Representantes- que fue en este momento cuando por primera vez se mencionó y discutió el asunto de la información que aparece publicada en los registros de antecedentes judiciales emitidos por el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), para que quienes hayan cumplido una pena o ésta les haya prescrito, esta información no se haga pública en el antecedente judicial que solicita el titular.

Ahora bien, debe precisarse que este análisis no contradice lo señalado por la Sala en relación con la violación del principio de identidad relativa cuando afirmó que ya existía una excepción en el ámbito de aplicación sobre los datos de seguridad y defensa nacional, donde se ubican los relacionados con antecedentes judiciales. Ello no significa que entonces con anterioridad -desde el inicio del trámite legislativo- sí se había discutido el asunto. Por el contrario se había discutido y aprobado como excepción, en cambio, en el tercer debate se incluyó una regulación específica sobre el sector, lo que no había sido siquiera propuesto previamente. Es decir, lo que se había discutido, establecido y aprobado era que los sectores específicos debían regularse en un cuerpo normativo distinto al del proyecto de ley, no el asunto de la inclusión de una regulación especial sobre los datos relacionados con el certificado de antecedentes judiciales, siendo entonces un asunto nuevo que debió surtir los cuatro debates reglamentarios. Y es el incumplimiento de ese mandato lo que se deriva en la vulneración del principio de consecutividad.

En efecto, si bien durante el segundo debate en la Cámara de Representantes, se propuso exceptuar del ámbito de aplicación de la ley, expresamente en el literal b) del artículo 2, las bases de datos en materia penal e investigación judicial, lo que justamente ello comprueba es que nunca se debatió incluir una regulación especial sobre antecedentes judiciales. En efecto, lo que aprobó la Cámara fue NO regularlo. Así que, en realidad, de ningún modo hubo debate al respecto. Y, de hecho, durante el debate en que se aprobó esa excepción, ni siquiera se debatió si se excepcionaba o no, simplemente se propuso la nueva excepción y se votó afirmativamente.

Veámoslo en el acta No. 24 del 19 de octubre de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso No. 868 de 2010:

Hay otra proposición para el artículo 2º, que le agrega 5 literales (C, D, E, F y G) y a los literales A y B les agregan igual que al último inciso del artículo 2º lo siguiente, se va a leer lo que se le agrega.

El régimen de protección de datos personales que se establece en la presente ley no será de aplicación, y trae el listado de excepciones.

No sólo se agrega, se cambia, entonces vamos a leerlo todo.

"Los principios y disposiciones contenidos en la presente ley serán aplicables a los datos personales registrados en cualquier base de datos, o que los haga susceptibles de tratamiento por entidades de naturaleza pública o privada.

La presente ley aplicará al tratamiento de datos personales efectuado en territorio colombiano, cuando el responsable del tratamiento o encargado de tratamiento no establecido en territorio nacional, le sea aplicable la legislación colombiana en virtud de normas y tratados internacionales.

El régimen de protección de datos personales que se establece en la presente leyno tendrá aplicación:

(…)

b. A las bases de datos y archivos que tenga por objeto la seguridad y defensa nacional, lavado de archivos, terrorismoy las bases de datos en materia penal e investigación judicial."

Firman: Carlos Correa, Miguel Gómez, Alfredo Deluque y otras firmas ilegibles.

Esa es para el artículo 2º.

Luego la votación de las proposiciones se dio de la siguiente manera:

Señor Presidente, los artículos leídos con y sin proposiciones y los artículos nuevos leídos se podrían someter en bloque, y se sometería en una votación separada, la propuesta del doctor Pablo Salamanca, que es una proposición aditiva al artículo 11, y vamos a votar los artículos que no tienen proposición a esta altura del trámite, que son el 4°, 5°, 8°, 23,más todas las proposiciones leídas a todos los artículos leídos, señor Presidente, y quedaría pendiente por votar una proposición del doctor Pablo Salamanca.

Puede usted abrir la discusión y votación de este cuerpo de artículos leídos, con los nuevos,las proposicionesy los que no tienen proposición.

Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga): En consideración las proposiciones leídas por el señor Secretario, fruto de los artículos nuevos, artículos que no tienen proposición y totalmente avalados por la ponencia,se abre la discusión, continúa la discusión, va a cerrarse, queda cerrada. Abramos el registro.

La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez):

Nadie pidió la palabra, se abre el registro.

Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga):

Se cierra el registro.

La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez):

Está cerrado el registro.

Por el sí: 106.

Por el no: 0.

Han sido aprobados los artículos sin proposición que estaban pendientes, los artículos nuevos y los artículos con sus respectivas proposiciones que fueron leídas por la Secretaría.

De la lectura del acta, surge una clara conclusión: el asunto de las bases de datos en materia penal e investigación judicial se mencionó y aprobó de manera general e incluso determinando que las mismas se encontraban exceptuadas del ámbito de aplicación de la ley, esto es, se incluyó dentro del debate para no regularlo en el proyecto. Así las cosas, con una mención general de un asunto no puede entenderse cumplido el principio de consecutividad, o que sí existió debate sobre la regulación específica del mismo, en la medida que se vaciaría la razón de ser de la consagración de dicho principio constitucional, el cual busca la garantía de una actividad legislativa regida por el principio democrático que depende, entre otras prerrogativas, de la publicidad, que no solo opera para el conocimiento de los ciudadanos, sino también para que los mismos congresistas, desde que inicia el trámite, puedan prever qué se va a aprobar en cuarto debate, es decir, qué regulación va a convertirse en ley de la república.

Para la Cámara de Representantes había algo claro, el tema no sería regulado en el proyecto en trámite, y por tanto nunca se debatió su regulación, es por ello que se incluyo como ámbito exceptuado de la ley. En consecuencia, no se puede admitir como propio del trámite legislativo que el cuarto debate se hiciera una regulación específica y absoluta sobre todas las aristas del manejo de los datos relacionados con el certificado de antecedentes judiciales, y no solo eso, también de cómo deben expedirse dichos certificados, cómo debe consignarse esa información, la gratuidad de los mismos, en fin, la regulación sectorial del tratamiento de estos datos, los derechos de los titulares, los deberes del encargado, los medios de acceso, etc.

La Sala en este punto debe ser estricta, pues entender que en un proyecto de ley estatutaria, por sus condiciones, con lo propuesto y aprobado en segundo debate en Cámara, se aseguró el respeto por el principio de consecutividad, es vaciar su contenido y desconocer de paso el principio democrático, particularmente en su dimensión de deber de publicidad de todo el proceso legislativo, según el cual, los legisladores, en todas las etapas del trámite, deben tener la posibilidad de conocer qué es lo que se está regulando o, mejor, qué se va a regular cuando el proyecto de ley sea finalmente aprobado en cuarto debate.

En cuanto al conocimiento real de lo debatido, téngase en cuenta lo establecido por la jurisprudencia constitucional sobre el significado del término "debate", descrito íntegramente por la sentencia C-473 de 2004[148]. En esa providencia, la Corte acudió al sentido que esa palabra tiene en el idioma castellano para ilustrar su alcance, pero también señaló que "la interpretación correcta de los términos "discusión y debate" es la que se ajusta a las definiciones legales establecidas por el Reglamento del Congreso y no la del sentido natural y obvio de dichas expresiones según su uso general."[149]

Así por ejemplo, ha reconocido que es inherente al debate parlamentario "la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio,[150] pero también ha aceptado que existe "debate" aun cuando no haya controversia.[151]

En ese mismo sentido, al revisar el trámite seguido en la adopción de un acto legislativo, la Corte señaló en la sentencia C-222 de 1997 que "tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta."[152]

La Sala entiende que en este caso, el principio de consecutividad se rompe pese a que la cuestión que se introdujo tenga alguna relación con el tema objeto del proyecto. La razón, en Cámara de Representantes no se debatió el tema que después fue regulado por el Senado, porque para ellos esa cuestión no sería objeto de regulación, en consecuencia, nunca fue objeto de debate. Cosa distinta hubiese acontecido si en las deliberaciones la Cámara se hubiera abordado la forma cómo esas bases tratarían los datos y finalmente acordaran que ese asunto quedase exceptuado del ámbito de aplicación.

En hilo de lo expuesto, la Sala Plena declarará la inexequibilidad del artículo 29 del proyecto de ley, por violación de los artículos 157 y 160 de la Carta, por cuanto surtió sólo dos debates de los cuatro ordenados por la Constitución.

Debe precisarse que estos vicios no pueden entenderse saneados cuando la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el informe de conciliación con la inclusión de esta disposición, en tanto el requisito constitucional consiste es en que para la aprobación de cada tema deben darse los debates tanto de las comisiones permanentes como de las plenarias. Además, en cuanto la jurisprudencia[153] ha sido clara en establecer que el objeto de las comisiones accidentales de conciliación y de la aprobación de sus informes, se circunscribe a superar las discrepancias en el texto de una y otra cámara teniendo en cuenta que dada la naturaleza meramente accidental de las comisiones de conciliación, no pueden suplir la función legislativa asignada por la Constitución y la ley, a las comisiones constitucionales permanentes y a las plenarias de cada Cámara, pues es en éstas, en donde debe surtirse el proceso de deliberación y aprobación de las distintas normas jurídicas.

En este orden de ideas, lo imperativo era remitir a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el contenido de este nuevo artículo para que tanto ella como la plenaria de la Cámara, lo debatieran y aprobaran (artículo 179 de la Ley Orgánica de Reglamento del Congreso).

Debe precisarse además, que la violación del principio de consecutividad es en sí mismos insubsanables por cuanto se configura cuando se han omitido alguno o algunos de los debates reglamentarios -porque una enmienda suplió la esencia del proyecto de ley y/o porque el asunto no fue debatido con anterioridad[154]. Así que si se devolviera a la autoridad que dejó de discutir el asunto con anterioridad, ello se traduciría necesariamente en volver a realizar el trámite legislativo con los cuatro debates exigidos por el artículo 157 de la Carta. Y es justamente esto último lo que produce la imposibilidad de sanear un vicio de forma según lo explicado por la jurisprudencia[155], la cual ha señalado que ningún vicio formal podrá sanearse si ello implica la realización de un nuevo trámite legislativo.

2.2.8.4.2.15. Durante el cuarto debate se incluyeron los artículos 30 y 31, relacionados con el manejo de datos de inteligencia y contrainteligencia.

Igual argumentación se aplica a la inclusión en cuarto debate de los artículos 30 y 31 del proyecto de ley. Así, el contenido de estas disposiciones no es ajeno a la materia del proyecto de ley que las comprende, pues se trata de la regulación de la protección de datos, ahora, en un sector especial que es el de inteligencia y contrainteligencia.

De igual manera, incluir una regulación especial sobre datos de inteligencia y contrainteligencia, no tiene incidencia en la esencia del proyecto hasta ahora aprobado por la Cámara de Representantes y por la Comisión Primera del Senado. No contradice ninguna de las disposiciones hasta ese momento adoptadas. Si bien en un principio se decidió regular la protección de datos de manera general, no puede ser esa inicial intención el parámetro de control para determinar si se violó el principio de identidad, sino, como lo explicaba anteriormente esta providencia, el punto a establecer es si con la inclusión de una enmienda durante el trámite legislativo se varió la esencia de lo que hasta entonces se había aprobado, lo que no ocurrió en esta ocasión.

No obstante, tal como ocurrió con el artículo 29, sí se desconoció el principio de consecutividad en tanto fue en el cuarto debate en la Plenaria del Senado de la República, cuando por primera vez se trató este asunto de la inclusión de una regulación especial para los datos de inteligencia y contrainteligencia.

Así puede verificarse al leer las gacetas que contienen el trámite y, sobretodo, la Gaceta No. 1080 de 1080 de 2010 (folios 42 del cuaderno de pruebas No. 4), donde se publicó el informe de ponencia para segundo debate en el Senado, en el que se afirmó que para mayor protección del derecho fundamental de habeas data, era necesario incluir una regulación especial de protección de datos en este sector y que "se adiciona un artículo con el cual se busca que la captura, archivo, tratamiento, divulgación y uso de datos e información sensible y personal del titular en bases de datos relacionadas con inteligencia y contrainteligencia, sean manejados con los criterios propios de la protección de datos sensibles, determinándose responsabilidad sobre los funcionarios que estén encargados no solo del tratamiento y recopilación de la información sino de aquellos que ordenan su captura y tratamiento tales como jefes, directores y subdirectores de las unidades especiales, seccionales, divisiones y demás delegaciones que por autorización, por su naturaleza o misionalidad ejerzan estas funciones; así como quienes estén autorizados en los respectivos manuales de dichas dependencias y quienes autoricen u ordenen operaciones o misiones de trabajo desde los organismos que realizan actividades de inteligencia y contrainteligencia o que hagan parte de la Junta de Inteligencia Conjunta."