Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/25 ve věci návrhu na posouzení souladu Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách s ústavním pořádkem

Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 8/25 dne 25. března 2026 v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Michala Bartoně, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna (soudce zpravodaj), Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny 17 senátorů Senátu Parlamentu, zastoupené Pavlem Uhlem, advokátem, sídlem Kořenského 15, Praha 5 – Smíchov, na posouzení souladu Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách, podepsané v Praze dne 24. října 2024, s ústavním pořádkem, za účasti Parlamentu, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, vlády a prezidenta republiky jako účastníků řízení,

takto:

• Smlouva mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách, podepsaná v Praze dne 24. října 2024:

• I. není v rozporu se svrchovaností České republiky podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky;

• II. v rozsahu svého čl. 4 odst. 1 je v rozporu s neutralitou státu podle čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 16 odst. 1 Listiny základních práv a svobod;

• III. v rozsahu svého čl. 7 odst. 4 je v rozporu s neutralitou státu podle čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, s právem přístupu ke kulturnímu bohatství podle čl. 34 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a se svobodou vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 Listiny základních práv a svobod;

• IV. v rozsahu svých čl. 4 odst. 2, čl. 8 odst. 5, čl. 9 odst. 3, čl. 10 odst. 3, čl. 11 odst. 2, čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

Odůvodnění

• 1. V tomto nálezu se Ústavní soud zabýval ústavností konkordátní smlouvy uzavřené mezi Českou republikou a Svatým stolcem. Zde je podán pro přehlednost obsah nálezu:

I. Původní a doplněná argumentace navrhovatelky

II. Původní a doplněná vyjádření účastníků řízení a amicorum curiae, repliky navrhovatelky

II. 1. Vyjádření Parlamentu České republiky

II. 2. Vyjádření prezidenta republiky

II. 3. Vyjádření vlády

II. 4. Vyjádření amicorum curiae

II. 4. 1. Vyjádření a doplnění vyjádření České biskupské konference

II. 4. 2. Vyjádření Ekumenické rady církví

II. 4. 3. Vyjádření Náboženské společnosti Svědkové Jehovovi

II. 5. Replika navrhovatelky

III. Procesní předpoklady řízení

IV. Výchozí premisy a další procesní otázky

V. Vstupní úvahy k mezinárodnímu právu smluvnímu

V. 1. Mezinárodněprávní povaha konkordátní smlouvy a zásady její interpretace

V. 2. Možnost začlenění konkordátní smlouvy do referenčního rámce přezkumu ústavnosti

V. 3. Aplikační přednost, samovykonatelnost a další účinky mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy

VI. K tvrzené neústavnosti konkordátní smlouvy jako celku: svrchovanost státu, vázanost katolické církve českým právem a k námitkám souvisejícím

VI. 1. K ústavnosti čl. 2 odst. 3 smlouvy

VI. 2. K závazku katolické církve dodržovat právní řád České republiky

VI. 3. Zbývající námitky

VII. K tvrzenému rozporu konkordátní smlouvy jako celku se zákazem vazby státu na náboženské vyznání podle čl. 2 odst. 1 Listiny

VII. 1. K zákazu vazby státu na náboženské vyznání (čl. 2 odst. 1 Listiny)

VII. 2. K (ne)možnosti uzavřít konkordátní smlouvu se Svatým stolcem jako subjektem reprezentujícím pouze zájmy katolické církve

VIII. K rozporu jednotlivých ustanovení konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem

VIII. 1. Ustanovení, kde Ústavní soud shledal rozpor s ústavním pořádkem

VIII. 1. 1. Článek 4 odst. 1 smlouvy (zpovědní tajemství)

VIII. 1. 2. Článek 7 odst. 4 smlouvy (zpřístupnění kulturního dědictví)

VIII. 1. 3. Shrnutí

VIII. 2. Ustanovení, kde Ústavní soud rozpor s čl. 2 odst. 1 Listiny neshledal

VIII. 2. 1. Právo obdobné zpovědnímu tajemství (čl. 4 odst. 2 smlouvy)

VIII. 2. 2. Výhrada svědomí nebo náboženského vyznání (čl. 3 smlouvy)

VIII. 2. 3. K námitkám o nerovném způsobu řešení sporů vznikajících z dohod o poskytování pastorační péče

VIII. 2. 4. K námitkám o neústavnosti čl. 13 odst. 2 smlouvy

IX. Závěr

I.

Původní a doplněná argumentace navrhovatelky

• 1. Návrhem podaným podle čl. 87 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 71a odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) navrhovatelka, skupina 17 senátorů, požádala, aby Ústavní soud posoudil soulad Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách, podepsané v Praze dne 24. října 2024, (dále též jen „konkordátní smlouva“ nebo „smlouva“) s ústavním pořádkem.

• 1. Konkrétně navrhla posouzení souladu smlouvy jako celku s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Alternativně se domáhá posouzení vybraných ustanovení smlouvy s ústavním pořádkem (čl. 4 odst. 2, čl. 7 odst. 4, čl. 8 odst. 5, čl. 9 odst. 3, čl. 10 odst. 3, čl. 11 odst. 2, čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 konkordátní smlouvy). Byť z přezkumu původně výslovně vyňala čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy, po rozšíření návrhu (které Ústavní soud připustil usnesením ze dne 7. 10. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 8/25) se domáhá též posouzení ústavnosti tohoto ustanovení konkordátní smlouvy.

• 1. Striktně vzato, navrhovatelka netvrdí rozpor konkordátní smlouvy a jejích ustanovení s ústavním pořádkem, nýbrž pouze vyslovuje pochybnosti o jejich souladu. Vychází z toho, že podle zákona a ustálené doktríny nemá řízení o posouzení souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem podle čl. 87 odst. 2 Ústavy povahu kontradiktorní, ale konzultační nebo posudkovou. Tomuto nazírání odpovídá i formulace petitu návrhu, jenž je vymezen jako alternativní.

• 1. Za otázku předběžnou navrhovatelka považuje zhodnocení charakteru konkordátní smlouvy. Až do novely Ústavy provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. (tzv. euronovela Ústavy), která nabyla účinnosti dne 1. 6. 2002, byly mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách součástí referenčního rámce přezkumu ústavnosti. Ač po euronovele Ústavy tato specifická kategorie mezinárodních smluv zanikla, Ústavní soud dovodil, že tyto mezinárodní smlouvy i nadále zůstávají součástí ústavního pořádku, jelikož podle čl. 9 odst. 2 Ústavy nelze snižovat již dosaženou procedurální úroveň ochrany základních práv a svobod [nález ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01, konkursní nález (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)].

• 1. V návaznosti na to navrhovatelka poukazuje na předkládací zprávu ke konkordátní smlouvě, dle níž „článek 1 má lidskoprávní charakter. Týká se svobody myšlení, svědomí a náboženského vyznání. Ve svém znění odráží články 15 a 16 [Listiny] a článek 9 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod“. Během parlamentní rozpravy byla nastolena otázka charakteru konkordátní smlouvy. Alespoň část poslanců podle navrhovatelky konkordátní smlouvu považuje za lidskoprávní ve shora vymezeném smyslu. Je proto nezbytné, aby se Ústavní soud vyjádřil k jejímu charakteru a budoucímu postavení v právním řádu.

• 1. Navrhovatelka dále vyslovuje pochybnosti o souladu konkordátní smlouvy jako celku s principem svrchovanosti podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Každý smluvně založený mezinárodní závazek je omezením vlastní suverenity státu, symetrie a vzájemnost je silným principem mezinárodního práva. Konkordátní smlouva poskytuje výhody pouze Svatému stolci. Svatý stolec je atypickým subjektem mezinárodního práva, přesto existují oblasti, v nichž by se mohl zavázat k určitým ústupkům. Jde například o uzavírání civilních sňatků, civilní rozvody manželství nebo vztahy navazující na sňatky stejnopohlavních párů (zejm. adopce). Poukazuje také na to, že tzv. Modus vivendi z roku 1928 (Úmluva mezi Československem a Svatým stolcem, sjednaná v lednu 1928 na vládní úrovni) zakotvoval silné právo státu ovlivňovat obsazení postů arcibiskupů, diecézních biskupů, koadjutorů cum iure successionis a armádního ordináře, a to tak, že jimi mohli být pouze českoslovenští občané schválení československými úřady a tyto osoby skládaly slib věrnosti československému státu. Ač již nedává smysl trvat na těchto historických prerogativech, jejich odstranění vedlo k tomu, že smlouva je jednostranná a nevyvážená.

• 1. Dále navrhovatelka vyslovuje pochybnosti o souladu smlouvy jako celku se zákazem vazby státu na výlučnou ideologii nebo na náboženské vyznání podle čl. 2 odst. 1 Listiny. Po historickém exkurzu chápání víry a nastavení vztahů mezi státem a církví argumentuje, že historický vývoj vedl k ústavní preferenci individuálního pojetí víry před pojetím kolektivním. Církvím je přiznána pouze odvozená a ryze služebná role. Ustanovení čl. 2 odst. 1 Listiny naopak chrání věřící před mnohými potenciálními aktéry, včetně samotných církví.

• 1. Konkordátní smlouva poskytuje katolické církvi a jejím věřícím privilegia spočívající ve zvýšené ochraně výhrady svědomí, absolutního zpovědního tajemství a práva obdobného zpovědnímu tajemství a v právem garantovaném přístupu k pastorační aktivitě v armádě, ozbrojených sborech, zdravotnických zařízeních a zařízeních sociálních služeb. Je pak otázkou, jak to bude vnímáno jinými církvemi a jejich věřícími, nevěřícími a veřejností obecně. Faktickým důsledkem této regulace totiž může být silnější pastorační vliv katolické církve oproti jiným variantám hodnotového a transcendentního diskursu, snížení plurality v oblasti vnímání těchto otázek, posílení institucionální stránky katolické církve a zakotvení jejího přístupu do institucí státu. Na druhé straně lze případnou ratifikaci smlouvy vnímat i pozitivně jako snahu o zlepšení dostupnosti pastorační péče.

• 1. Ve druhé řadě se navrhovatelka obává snížení názorové plurality ve společnosti, vnitrocírkevní plurality a nepřípustného nátlaku na věřící i nevěřící ze strany katolické církve. Stát by měl chránit věřící i před jejich vlastní církví. Může totiž bránit tomu, aby určitá církev disciplinovala své věřící způsobem vedoucím ke stigmatizaci nebo společenskému vyloučení, a současně garantovat těm, kdo nějakou víru definují jinak (a z hlediska autorit své dosavadní denominace se dopouštějí hereze či odpadlictví), aby mohli praktikovat svou víru i nadále.

• 1. Navrhovatelka vyslovuje pochybnosti i o souladu konkordátní smlouvy jako celku s principem rovnosti podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny. Na jedné straně by její ratifikace mohla vést k nerovnosti mezi církvemi a jejich členy, na straně druhé by však mohla vést k přiznání – právě s odkazem na princip rovnosti – obdobných práv a garancí i dalším jednotlivcům, skupinám či entitám podobného charakteru či postavení. Pochybuje ale, jestli bude katolická církev hájit zájmy jiných církví.

• 1. Navrhovatelka namítá také rozpor čl. 4 konkordátní smlouvy s právem na účinné vyšetřování podle čl. 36 Listiny, a to jde-li o právo obdobné zpovědnímu tajemství, jehož nositeli mají být pastorační pracovníci. Vymezení pojmu „pastorační pracovník“ považuje za nejasné a neukotvené. Poukazuje na nález ze dne 30. 8. 2017 sp. zn. III. ÚS 3591/16 (N 161/86 SbNU 631), z něhož plyne, že církev s tímto pojmem nakládá svévolně. Podobně nejasný je i pojem „právo obdobné zpovědnímu tajemství“. České právo tento pojem používá pro označení prakticky identického institutu státem chráněné důvěrnosti pro nekatolické církve, jejichž věrouka pojem zpovědi nezná. Konkordátní smlouva používá tento pojem v jiném významu, což je matoucí.

• 1. Tento problém neodstraňuje ani odkaz konkordátní smlouvy na vnitrostátní právo, neboť současná vnitrostátní úprava [zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), ve znění pozdějších předpisů – dále jen „zákon o církvích“] nepřipouští přiznání dvou odlišných režimů důvěrnosti jedné a téže církvi. Jelikož je určení rozsahu personálního (tj. kdo je pastoračním pracovníkem) a věcného (tj. co je právem obdobným zpovědnímu tajemství) v rukou samotné církve a jelikož konkordátní smlouva je nadřazená zákonu, lze mít obavy, jaký dopad bude mít do oblasti vyšetřování závažné trestné činnosti, která se nevyhýbá ani církevním strukturám. Poukazuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ve věci Z proti České republice ze dne 20. června 2024 č. 37782/21, jenž je příkladem latence vyšetřování mravnostní trestné činnosti uvnitř katolické církve.

• 1. Navrhovatelka namítá také potenciální rozpor čl. 7 odst. 4 smlouvy se svobodou vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 Listiny. Pod pojem „kulturní dědictví“ je nutno zahrnout i archiválie. Obecně neexistuje subjektivní právo kohokoli na jakoukoli archiválii. Existuje ale pozitivní povinnost státu stanovit režim, který bádání umožní. Ten se může nebo nemusí vztahovat na církve a jejich archivy. Obecně však platí, že stát jako celek má neomezenou moc nad archivy, které se nalézají na jeho území. Demokratické a právní státy pak přístup k nim regulují tak, aby byl pokud možno neomezený. Omezení přístupu k nim lze opřít pouze o státem uznatelné zájmy. To platí i o archivech soukromých osob, včetně církví. Smlouva ale katolické církvi dává nepřezkoumatelnou možnost stanovit si podmínky přístupu k archivům, čímž vzniká nepřezkoumatelná exempce nebo imunita z vědeckého bádání v rozsahu, který je mimo ovlivnění státem.

• 1. Nakonec navrhovatelka uvádí, že čl. 8 odst. 5, čl. 9 odst. 3, čl. 10 odst. 3, čl. 11 odst. 2, čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 konkordátní smlouvy mohou být v rozporu s principem rovnosti podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny. Podle těchto ustanovení – s výjimkou čl. 13 odst. 2 – platí, že další, resp. bližší podmínky k usnadnění a zajištění duchovenské péče v tam specifikovaných zařízeních nebo institucích (v zařízeních sociálních služeb, zdravotnických zařízeních, věznicích a zařízeních obdobného charakteru, ozbrojených silách a bezpečnostních sborech) mohou být upraveny vzájemnou dohodou mezi příslušnými církevními a státními orgány. Podle předkládací zprávy má jít o veřejnoprávní dohody. Šlo by zřejmě o tzv. koordinační veřejnoprávní smlouvy podle § 160 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“). Problémem je však řešení sporů z těchto smluv (dohod), protože by o nich muselo být rozhodováno pouze diplomatickou cestou podle čl. 14 konkordátní smlouvy, nikoli před orgány státu, jak je u veřejnoprávních smluv běžné. To by znamenalo výrazně silnější postavení orgánů církve, jejich faktické povýšení na veřejnoprávní status a snížení faktické právní odpovědnosti. Tím by byla založena nerovnost. I kdyby to bylo překlenuto, o sporech z veřejnoprávních smluv, jež byly uzavřeny jinými (nekatolickými) církvemi, by rozhodovaly orgány státu z pozice vrchnostenské a nadřízené; u katolické církve by rozhodovala diplomatická jednání mezi Ministerstvem zahraničních věcí a Svatým stolcem. To staví katolickou církev do výhodnějšího nebo nevýhodnějšího postavení.

• 1. Ústavní soud následně usnesením ze dne 7. 10. 2025 připustil rozšíření původního návrhu o návrh na přezkum souladu čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy. Navrhovatelka si výslovně v tomto rozsahu osvojila argumentaci prezidenta republiky (viz bod 38 dále).

II.

Původní a doplněná vyjádření účastníků řízení a amicorum curiae, repliky navrhovatelky

• 1. Ústavní soud si k posouzení návrhu vyžádal vyjádření Parlamentu České republiky, prezidenta republiky a vlády jako účastníků řízení (§ 71c zákona o Ústavním soudu).

• 1. Jelikož mu bylo – bez předchozího vyžádání – zasláno vyjádření České biskupské konference se žádostí o přiznání postavení amici curiae, rozhodl se této žádosti vyhovět. Současně oslovil další registrované církve a náboženské společnosti s oprávněním k výkonu zvláštních práv, resp. jejich svazy, zda rovněž žádají o přiznání postavení amicorum curiae.

• 1. Ústavní soud si taktéž od Ministerstva zahraničních věcí vyžádal tzv. přípravné práce (travaux préparatoires), tedy dokumenty zachycující průběh sjednávání konkordátní smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem.

II. 1.

Vyjádření Parlamentu České republiky

• 1. Ústavní soud si podle § 71c zákona o Ústavním soudu vyžádal vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, tedy Poslanecké sněmovny a Senátu.

• 1. Poslanecká sněmovna uvedla, že konkordátní smlouva jí byla předložena v 9. volebním období jako tisk 844. Znění smlouvy bylo poslancům rozesláno dne 1. 11. 2024. První čtení proběhlo na 125. schůzi Poslanecké sněmovny ve dnech 19. a 20. 12. 2024, kdy byl tisk 844 přikázán k projednání ústavně-právnímu výboru a zahraničnímu výboru. Oba uvedené výbory doporučily dát souhlas k ratifikaci. Druhé čtení proběhlo na 131. schůzi dne 6. 3. 2025. Poslanecká sněmovna dala svůj souhlas k ratifikaci téhož dne (usnesení Poslanecké sněmovny č. 1295). Z přítomných 152 poslanců se pro návrh vyslovilo 92 a proti návrhu 9. Pro přijetí doprovodného usnesení se ze 154 přítomných poslanců vyslovilo 110, proti bylo 9 poslanců. Souhlas s ratifikací smlouvy byl tedy schválen potřebnou většinou poslanců. Poslanecká sněmovna jednala v přesvědčení, že konkordátní smlouva je v souladu s Ústavou a právním řádem.

• 1. V reakci na připuštění rozšíření původního návrhu Ústavní soud vyzval Poslaneckou sněmovnu, aby se k této skutečnosti vyjádřila. Poslanecká sněmovna v doplňujícím vyjádření setrvala na obsahu svého původního vyjádření.

• 1. Senát uvedl, že konkordátní smlouva mu byla předložena k vyslovení souhlasu s ratifikací dne 1. 11. 2024. Projednána byla v 15. funkčním období jako tisk č. 2. Tisk byl organizačním výborem přikázán k projednání ústavně-právnímu výboru a výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost. Ústavně-právní výbor doporučil Senátu dát souhlas k ratifikaci. Výbor pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost ke konkordátní smlouvě nakonec nepřijal žádné usnesení. Tímto výborem nejprve nebyl schválen návrh na posouzení souladu konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem (z přítomných 8 členů hlasovali pro 4, proti 3 a hlasování se zdržel 1), následně nebyl schválen ani návrh na vyslovení souhlasu k ratifikaci (z přítomných 8 členů hlasovali pro 3, proti 2 a hlasování se zdrželi 3 členové).