Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 46/25 ve věci návrhu na zrušení části § 72 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, části § 47 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a části § 53 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů

Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 46/25 dne 29. dubna 2026 v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudců a soudkyň Michala Bartoně, Lucie Dolanské Bányaiové, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Martina Smolka (soudce zpravodaj), Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná senátor Petr Štěpánek a která je zastoupena JUDr. Zuzanou Chlupáčovou, advokátkou, sídlem Národní 41, Praha 1, na zrušení vět čtvrté a páté § 72 odst. 1 a vět třetí, čtvrté a páté § 72 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 57/2025 Sb., vět čtvrté a páté § 47 odst. 1 a vět třetí, čtvrté a páté § 47 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 57/2025 Sb., a vět čtvrté a páté ustanovení § 53 odst. 1 a vět třetí, čtvrté a páté § 53 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 57/2025 Sb., za účasti Parlamentu jako účastníka řízení,

takto:

• Návrh se zamítá.

Odůvodnění

• 1. Skupina 22 senátorů (dále i jen „navrhovatelka“) se návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, doručeným Ústavnímu soudu dne 3. 12. 2025, domáhá zrušení výše specifikovaných zákonných ustanovení, která se stala součástí právního řádu v důsledku přijetí zákona č. 57/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.

• 1. Stručně řečeno byl přijetím napadené úpravy zaveden princip, podle něhož je-li uvolněný člen zastupitelstva obce, kraje či hlavního města Prahy zároveň členem zastupitelstva samosprávného celku jiné úrovně, poskytne uvolněnému členu zastupitelstva odměnu v plné výši pouze ten samosprávný celek s vyšší odměnou. Druhý z obou samosprávných celků mu poskytne odměnu ve výši 0,4násobku výše odměny, kterou by mu jinak jako členovi zastupitelstva poskytoval. Obdobně novela postupuje i ve vztahu k neuvolněnému členu zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty (resp. primátora či hejtmana) či místostarosty (resp. náměstka primátora či náměstka hejtmana) a je zároveň členem zastupitelstva samosprávného celku jiné úrovně. Do třetice pak napadená úprava tímto způsobem snižuje i odměnu poskytovanou neuvolněnému členu zastupitelstva, který vykonává funkci starosty (resp. primátora či hejtmana) či místostarosty (resp. náměstka primátora či náměstka hejtmana) a je zároveň poslancem, senátorem či členem vlády.

I.

Argumentace navrhovatelky

• 1. Skupina senátorů ve svém návrhu popisuje proces přijetí napadené úpravy a formuluje v zásadě dva okruhy námitek.

• 1. První okruh se týká namítaných vad legislativního procesu přijetí dotčené novely. V tomto ohledu navrhovatelka zdůrazňuje, že napadená úprava nebyla součástí původní zákonné předlohy, nýbrž byla navržena (a posléze přijata) až na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu. V této souvislosti tvrdí, že došlo k porušení pravidel legislativního procesu, které zakládá rozpor s ústavním pořádkem, neboť pozměňovací návrh, jímž byla napadená úprava do zákona č. 57/2025 Sb. včleněna, představuje nepřípustný legislativní přílepek. Legislativní přílepky jsou podle ustálené judikatury Ústavního soudu takové návrhy, které byly v průběhu legislativního procesu formou pozměňovacího návrhu „přilepeny“ k původnímu projednávanému návrhu zákona, s tímto původním návrhem (legislativní předlohou) však nesdílí stejný předmět a účel. Jde tedy ve vztahu k projednávanému zákonu o věcně a teleologicky nijak nesouvisející návrhy, které jsou pozměňovacími návrhy jen formálně. Ve skutečnosti jde o nový návrh zákona ve smyslu čl. 41 a násl. Ústavy, a tím pádem zastřenou zákonodárnou iniciativu. Přílepky obchází zákonem nastavené parlamentní procedury, přičemž narušují ústavní principy a pravidla tak, že omezují parlamentní a veřejnou debatu o příslušné právní úpravě, porušují právo vlády vyjádřit se k návrhu zákona a popírají některé principy demokratického právního státu jako např. princip dělby moci, princip zákazu libovůle nebo požadavek předvídatelnosti zákona.

• 1. Původní vládní návrh zákona (sněmovní tisk č. 825) měl novelizovat zákon o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, a zákon o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců, a to v reakci na derogační zásah nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/24 ze dne 15. 5. 2024 (211/2024 Sb.). Vláda navrhla projednat zákon v režimu § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, tak aby s ním Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas již v prvním čtení (k čemuž však nakonec v důsledku námitek dvou poslaneckých klubů nedošlo). Při projednání v tomto režimu přitom není možné podávat pozměňovací návrhy. Je tedy zjevné, že vláda jako navrhovatel zamýšlela (i s ohledem na časovou tíseň) návrhem zákona řešit především důsledky uvedeného nálezu Ústavního soudu, nikoliv jakékoliv jiné záležitosti v jiných právních předpisech.

• 1. Do zákona č. 57/2025 Sb. byla napadená právní úprava včleněna pozměňovacími návrhy poslanců Mariana Jurečky a Marka Výborného vedenými v systému Poslanecké sněmovny jako sněmovní dokumenty č. 5765 a 5764, označenými v souhrnu pozměňovacích návrhů (sněmovní tisk č. 825/2) jako F1 a F2.

• 1. Napadená úprava nemá žádnou souvislost s úpravou platů představitelů státní moci či státních orgánů, soudců, státních zástupců ani jiných osob placených ze státního rozpočtu ani s postavením manžela či partnera prezidenta republiky, které měl původní vládní návrh rovněž upravovat. Týká se výše odměn za výkon funkce zastupitelů obcí a krajů, které jsou stanoveny zvláštními zákony a jsou vypláceny z rozpočtů územních samosprávných celků. Neřeší ani kumulaci funkcí, jejichž odměňování je upraveno dvěma zákony původně navrženými k novelizaci, s funkcemi v zastupitelstvech územních samospráv, neboť tato problematika byla vyřešena novelizačním zákonem č. 263/2019 Sb. a napadená právní úprava na tomto řešení nic nemění. Je tedy zřejmé, že pozměňovací návrhy nemají úzký vztah k původnímu návrhu zákona. Za úzký vztah v žádném případě nelze považovat to, že se obsah obou návrhů zabývá financemi, které určité osoby obdrží za výkon určité funkce (avšak v jednom případě jde o stanovení výše platu a v druhém o krácení odměny při výkonu více funkcí, v obou případech jde o zcela jiné funkce plnění upravené jiným zákonem a vyplácené z jiného rozpočtu).

• 1. Přílepkový charakter napadené právní úpravy nebyl zhojen širokým konsenzem při závěrečném hlasování o návrhu zákona obsahujícím dané pozměňovací návrhy v závěru třetího čtení v Poslanecké sněmovně. Ze 126 přítomných poslanců hlasovalo pro přijetí zákona 67 poslanců z řad tehdejší vládní koalice, zatímco všichni přítomní poslanci opozičních poslaneckých klubů hlasovali aktivně proti.

• 1. Předmětné pozměňovací návrhy navíc byly vloženy do systému Poslanecké sněmovny na poslední chvíli, cca 45 minut před koncem 2. čtení a celé 123. schůze Poslanecké sněmovny v 9. volebním období. Toto načasování spolu s ostatními okolnostmi předložení pozměňovacího návrhu indikuje zneužití pozměňovacího návrhu jako zastřené zákonodárné iniciativy s cílem vyhnout se jak veřejné diskuzi o návrhu, tak transparentnímu připomínkovému řízení. Pozměňovací návrhy podali dva poslanci, kteří v předmětné době byli členy vlády, konkrétně ministry pověřenými řízením Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva zemědělství. Ministerstvo práce a sociálních věcí bylo přitom gesčním rezortem ve vztahu k původnímu návrhu zákona a jeho předkladatelem do mezirezortního připomínkového řízení. Pokud cítili oba navrhovatelé potřebu řešit výši odměn při souběžném výkonu více funkcí v zastupitelstvech, mohli nepochybně zadat legislativním úředníkům na jimi vedených ministerstvech úkol, aby napadenou právní úpravu včlenili do původní verze návrhu nebo uplatnili v mezirezortním připomínkovém řízení připomínku požadující její začlenění. To se však nestalo.

• 1. Druhým okruhem jsou námitky meritorního charakteru. Navrhovatelka v prvé řadě namítá, že napadená právní úprava porušuje právo na spravedlivou odměnu za práci zaručené čl. 28 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Ustanovení čl. 28 Listiny zakotvující ústavní princip spravedlivé odměny za práci se neomezuje na zaměstnance a je třeba jej v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu vykládat šířeji [nález sp. zn. Pl. ÚS 24/19 ze dne 24. 11. 2020 (N 214/103 SbNU 203; 7/2021 Sb.)]. Navrhovatelka tvrdí, že napadená úprava nesleduje legitimní cíl, nýbrž je třeba považovat ji za projev populismu.

• 1. Snížení odměny přitom není jen symbolické či přiměřené, ale doznává razantního zásahu ve výši 60 %, patrně s inspirací poklesu odměn v případě souběhu výkonu funkce člena vlády či zákonodárného sboru s určenou funkcí v samosprávě, což už samo o sobě je pro skupinu senátorů nepřijatelné. Jedná se tedy podle skupiny senátorů o zásah do práva na spravedlivou odměnu nepřiměřený a citelný, kdy většinu nároku na odměnu zákon dotčeným osobám upírá. Zákonodárce nevyužil ani možnosti jít cestou přiměřenějšího zásahu do postavení dotčených osob, tedy nikoli plošného snížení odměn, ale například snížení odměn v případě souběhu vymezených veřejných volených funkcí, pokud by například absentovaly bez náležité omluvy na stanovených zasedáních zastupitelského sboru či neplnily jim zvlášť stanovené úkoly apod. Navrhovatelka zdůrazňuje, že nyní projednávaná věc se podstatně liší od věci projednávané pod sp. zn. Pl. ÚS 24/19, v níž Ústavní soud již dříve přezkoumával ústavnost souběhu funkcí v samosprávě s členstvím v zákonodárném či vládním sboru. Podle navrhovatelky Ústavní soud také výslovně zdůraznil, že právní úpravu shledává ústavně přijatelnou s ohledem na princip dělby moci mezi státní moc a územní samosprávu, kdy větší personální oddělenost těchto mocí je legitimní cíl. Nyní napadená úprava se však týká souběhu funkcí v rámci samosprávy.

• 1. Zadruhé navrhovatelka namítá, že napadená úprava je diskriminační a narušuje principy rovnosti, právní jistoty a ochrany legitimního očekávání. Jedná se podle ní o přímou diskriminaci dotčených osob (volených veřejných funkcionářů, na něž právní úprava dopadá). Jelikož napadená úprava nesleduje legitimní cíl a není přiměřená, nemůže obstát v testu diskriminace formulovaném v předchozí judikatuře Ústavního soudu.

• 1. Pokud jde o aspekt právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, odkazuje navrhovatelka na dřívější judikaturu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 73/04 ze dne 26. 1. 2005 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.)], z níž plyne, že právo na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím zahrnuje i právo tyto funkce nerušeně zastávat a vykonávat dle předem stanovených pravidel. Podmínky výkonu mandátu – včetně výše odměny – dle navrhovatelky nelze takto měnit „v průběhu hry“. Jde sice o retroaktivitu nepravou, i ta je však nepřípustná, vylučuje-li ji princip důvěry v právo [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 15/19 ze dne 4. 2. 2020 (N 18/98 SbNU 128; 54/2020 Sb.), bod 38]. V projednávané věci podle navrhovatelky není dán silný společenský zájem, který by nad principem ochrany důvěry v právo (stojícím na straně dotčených volených představitelů samospráv) převážil.

• 1. Zatřetí je navrhovatelka přesvědčena, že napadená právní úprava nepřiměřeně zasahuje do práva územních samosprávných celků na samosprávu a je v rozporu s čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 a 4 Ústavy. Územní samosprávné celky jsou výrazným snížením odměn hrazených svým zastupitelům zásadně limitovány, ačkoliv jde o jejich vlastní výdaje z jejich vlastních příjmů. Nejde tedy o žádné prostředky státu. Lze proto namítnout, že stát omezuje oprávnění obcí a krajů nakládat s vlastním majetkem a hospodařit dle vlastních rozpočtů (čl. 101 odst. 3 Ústavy) a poskytnout svým členům za jejich zvolenou veřejnou funkci, činnost a nasazení ve prospěch této samosprávy odměnu. Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a na vlastní odpovědnost je atributem samosprávy [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)].

• 1. Začtvrté napadená úprava trpí podle navrhovatelky legislativně-technickými nedostatky. Předně vytváří mezeru v právu a z toho plynoucí výkladovou nejasnost ve vztahu k odměňování a krácení odměn těch funkcionářů, kteří jsou poslanci nebo členy vlády a vztahuje se na ně již současná úprava krácení odměn, a zároveň jsou členy zastupitelstva obce i zastupitelstva kraje.

• 1. Dále napadená právní úprava předpokládá, že jedna osoba může být současně členem zastupitelstva hlavního města Prahy a zastupitelstva kraje nebo členem zastupitelstva hlavního města Prahy a zastupitelstva obce, což však zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, neumožňuje. Tento nesoulad v praxi nepovede k žádným právním důsledkům, avšak dokresluje iracionalitu právní úpravy dosahující protiústavní intenzity.

• 1. Konečně pak navrhovatelka upozorňuje, že přijaté znění napadených ustanovení nedopadá na souběh funkcí člena zastupitelstva hlavního města Prahy a člena zastupitelstva městské části hlavního města Prahy, který lze považovat za ekvivalent souběhu funkcí v zastupitelstvech obce a kraje, ani na souběh funkcí člena zastupitelstva územně členěného statutárního města a člena zastupitelstva městské části či městského obvodu tohoto statutárního města. V případech souběhu funkcí, na které sice napadená právní úprava dopadá, avšak dotyčný funkcionář má v obou zastupitelstvech stanovenou totožnou výši odměny, pak ke krácení žádné z odměn nedojde. Tento legislativní nedostatek pak zakládá zjevnou nerovnost u osob ve stejném (obdobném) postavení.

• 1. Navrhovatelka rovněž požádala Ústavní soud o přednostní projednání věci ve smyslu § 39 zákona o Ústavním soudu.

II.

Vyjádření účastníků řízení

• 1. K návrhu se v souladu s § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyjádřila Poslanecká sněmovna Parlamentu a Senát Parlamentu.

• 1. Vláda a veřejný ochránce práv informovali Ústavní soud, že se rozhodli nevyužít svého oprávnění dle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu a do řízení v postavení vedlejších účastníků nevstoupí.

• 1. Poslanecká sněmovna se ve svém vyjádření věnuje popisu legislativního procesu přijetí zákona č. 57/2025 Sb., tedy novelizace, kterou byla napadená ustanovení vložena do příslušných zákonů.

• 1. Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že zákon byl přijat v souladu s Ústavou a právním řádem. Rekapitulovala, že návrh zákona č. 57/2025 Sb. byl předložen vládou Poslanecké sněmovně v 9. volebním období dne 18. října 2024 jako sněmovní tisk č. 825. První čtení návrhu zákona proběhlo na 119. schůzi dne 19. listopadu 2024, ve kterém byl tisk přikázán k projednání rozpočtovému výboru jako výboru garančnímu. Rozpočtový výbor návrh zákona projednal a vydal dne 27. listopadu 2024 usnesení s pozměňovacími návrhy doručené poslancům jako tisk č. 825/1. Druhé čtení návrhu zákona se uskutečnilo na 123. schůzi dne 20. prosince 2024, všechny podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 825/2. Napadená ustanovení byla do vládní předlohy doplněna v důsledku přijetí pozměňovacích návrhů poslance Mariana Jurečky, označených ve sněmovním tisku č. 825/2 jako návrhy F1 a F2. Následné třetí čtení návrhu zákona proběhlo na 126. schůzi Poslanecké sněmovny ve dnech 15. a 17. ledna 2025. V závěrečném hlasování (hlasování č. 21) z přítomných 127 poslanců bylo pro 67 a proti 58 poslanců. Návrh zákona byl přijat.

• 1. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 17. ledna 2025, který jej zařadil na svou schůzi dne 28. ledna 2025. Senát k návrhu zákona nepřijal žádné usnesení. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 17. února 2025. Prezident zákon nepodepsal a vrátil jej téhož dne Poslanecké sněmovně.

• 1. Poslanecká sněmovna hlasovala o návrhu zákona vráceném prezidentem na své 131. schůzi dne 4. března 2025. Poslanecká sněmovna přehlasovala veto prezidenta republiky, když v jejím hlasování (hlasování č. 44) o návrhu na setrvání Poslanecké sněmovny na zákonu vráceném prezidentem republiky z přítomných 193 poslanců hlasovalo pro návrh 101 a proti návrhu 91 poslanců.

• 1. Zákon byl vyhlášen dne 6. března 2025 ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv pod číslem 57/2025 Sb. Z výše uvedeného vyplývá, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.

• 1. Senát ve svém vyjádření rovněž uvedl, že při projednávání návrhu zákona postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, a rekapituloval průběh zákonodárného procesu v Senátu.

• 1. Návrh zákona č. 57/2025 Sb. byl Senátu postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 17. ledna 2025. V Senátu byl návrh projednáván jako tisk č. 43 patnáctého funkčního období. Po projednání v garančním výboru vyjádřil zpravodaj přesvědčení, že napadené části dotčených ustanovení byly přijaty ukvapeně a jejich přijetí vycházelo z neznalosti problematiky a opomenutí faktického nasazení zastupitelů územní samosprávy. I přes tuto skutečnost navrhl (s ohledem na urychlenou nutnost řešit právní vakuum vzniklé od 1. ledna 2025 v důsledku derogačního zásahu Ústavního soudu nálezem ve věci Pl. ÚS 5/24), aby garanční výbor doporučil Senátu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Garanční výbor však k návrhu zákona nepřijal žádné usnesení. Ústavně-právní výbor po obsáhlé diskusi doporučil Senátu návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou.

• 1. Senát se návrhem zákona zabýval na své 5. schůzi v patnáctém funkčním období dne 28. ledna 2025. V rámci obecné rozpravy několik senátorů napadenou úpravu podrobilo kritice, nepadl v ní však žádný návrh krom návrhu výboru ústavně-právního, aby Senát návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. V hlasování se ze 60 přítomných vyslovilo pro návrh 28, proti 15, návrh tedy nebyl přijat. Poté byla zahájena podrobná rozprava, v níž byly podány pozměňovací návrhy, avšak žádný z nich nebyl přijat. Jednání Senátu o návrhu zákona proto skončilo bez usnesení.