Decreto-ley 1/2020, de 16 de enero, de medidas urgentes, por el que se regula la ayuda para la adquisición de medicamentos financiados por el Sistema Nacional de Salud a las personas que ostenten la condición de pensionistas de la Seguridad Social y sus beneficiarios cuya renta anual sea inferior a 18.000 euros

Norma derogada, con efectos de 25 de marzo de 2020, por la disposición derogatoria única de la Ley 1/2020, de 20 de marzo. Ref. BOE-A-2020-8155#dd

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Gobierno de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación del Decreto ley 1/2020, de 16 de enero, de medidas urgentes por el que se regula la ayuda para la adquisición de medicamentos financiados por el Sistema Nacional de Salud a las personas que ostenten la condición de pensionistas de la Seguridad Social y sus beneficiarios cuya renta anual sea inferior a 18.000 euros, ordenando a la ciudadanía y a las autoridades que lo cumplan y lo hagan cumplir.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Organización Mundial de la Salud en un informe exhaustivo sobre adherencia a los tratamientos a largo plazo (OMS, 2004) considera que la no adherencia al tratamiento en enfermedades crónicas es un problema de gran magnitud en el mundo, siendo las principales consecuencias de una adherencia terapéutica deficiente o una no adherencia los deficientes resultados en salud, las complicaciones médicas y psicosociales de la enfermedad, reduciendo la calidad de vida de los pacientes y desperdiciando los recursos de atención de salud, incrementando el gasto sanitario. Estas consecuencias directas menguan la capacidad de los sistemas de asistencia sanitaria de todo el mundo para alcanzar las metas de salud de la población. Por ello, considera que la mejora de la efectividad de las intervenciones para promover la adherencia al tratamiento farmacológico puede tener mucho más impacto en la salud de la población que cualquier mejora en tratamientos médicos específicos. Señala además que la no adherencia está influenciada por diversos factores. Un grupo de factores incluye los sociales y económicos, entre los cuales se han señalado como factores de riesgo el alto coste de los medicamentos, las dificultades de acceso al sistema de salud y a los medicamentos, el estatus socioeconómico bajo o la pobreza.

Una revisión de revisiones sistemáticas sobre los determinantes de la adherencia (Kardas et al., 2013) obtiene hallazgos en la misma línea. Determinados factores socioeconómicos tienen un impacto negativo en la adherencia, como los altos costes de los fármacos y del tratamiento, el copago, o el bajo nivel socioeconómico, entre otros. Asimismo en el Consenso de Expertos sobre adherencia en los trastornos mentales graves y crónicos (Velligan et al., 2009), se señalan los problemas económicos como uno de los factores asociados a la no adherencia.

Por todo ello, la prestación farmacéutica constituye un elemento principal en la atención a salud. La falta de adherencia a los tratamientos es un problema prevalente, con consecuencias clínicas, económicas y sociales muy significativas, especialmente en los pacientes con enfermedades crónicas, siendo en su mayoría evitables, por ello, el Plan de Salud de Canarias 2016-2017, aprobado en Consejo de Gobierno el 26 de septiembre de 2016, expuso que el impacto actual del ajuste estructural sobre el estado de bienestar y las condiciones de vida hacen prever un empeoramiento de los logros que se han conseguido en estos últimos treinta años y que afectan especialmente a la población más desfavorecida, siendo los niños y los ancianos los grupos más vulnerables. Además, valora como un efecto negativo para el sistema público de salud que conocemos, el proceso iniciado con la aplicación del Real Decreto ley 16/2012 de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, ya que afecta a tres pilares básicos: el derecho a la atención sanitaria para todos (universalidad), la equidad en el acceso a la misma y el carácter gratuito, solidario y redistributivo de la Sanidad Pública. Por ello, y para valorar su impacto en la adherencia terapéutica, se introdujo como una de las Líneas de Actuación fomentar la adherencia terapéutica. Es un hecho que el incumplimiento afecta a la efectividad de los tratamientos, disminuyendo la probabilidad de éxito terapéutico, lo que puede propiciar un aumento de dosis o cambios a tratamientos más agresivos, de forma que se incrementan los riesgos y los costes.

Efectivamente, el texto refundido de la Ley de Garantías y Uso Racional de los Medicamentos y Productos Sanitarios aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, regula en su artículo 102 la aportación de los usuarios y sus beneficiarios en la prestación farmacéutica ambulatoria, disponiendo que dicha prestación estará sujeta a aportación del usuario, que se efectuará en el momento de la dispensación del medicamento o producto sanitario y que será proporcional al nivel de renta que se actualizará, como máximo, anualmente. Esta aportación, conocida como copago farmacéutico, que se introdujo mediante Real Decreto ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de la Salud (SNS) y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, según el apartado 6.b) de dicho artículo, en el caso de las personas que ostenten la condición de pensionistas de la Seguridad Social y sus beneficiarios cuya renta sea inferior a 18.000 euros (consignada en la casilla de base liquidable general y del ahorro de la declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas) ), se fijó en un 10 por ciento sobre el precio de venta al público de los medicamentos hasta un límite máximo de aportación mensual de 8,23 euros.

La última Encuesta de Condiciones de Vida publicada por el Instituto Nacional de Estadística, señala que Canarias sigue siendo una de las Comunidades Autónomas con una renta media más baja del Estado. Por otro lado, según los datos de pensiones en vigor, la cuantía económica que perciben las personas pensionistas en la Comunidad Autónoma de Canarias es también una de las más bajas del Estado.

Los datos del sistema de información de receta electrónica del Servicio Canario de la Salud evidencian que el colectivo de personas que ostentan la condición de pensionistas y sus beneficiarios tiene serias dificultades, por motivos económicos o sociales, para acceder a los tratamientos necesarios para garantizar su salud.

II

Para paliar las dificultades del colectivo de personas que ostentan la condición de pensionistas y sus beneficiarios en el acceso a los tratamientos farmacológicos prescritos, el Gobierno de Canarias aprobó el Decreto 78/2019, de 6 de mayo, por el que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a los pensionistas de la Seguridad Social y sus beneficiarios con rentas inferiores a 18.000 euros, destinadas a compensar gastos relacionados con la protección de la salud durante el ejercicio presupuestario 2019, con carácter de acto administrativo.

La experiencia acumulada durante la aplicación de este Decreto en términos de adherencia al tratamiento farmacológico prescrito y de mejora de calidad de vida en términos de salud del colectivo beneficiario de las mismas hace recomendable mantener la consecución de dicho objetivo, sin embargo el instrumento utilizado para ello ha puesto de manifiesto la necesidad de superar la articulación de convocatorias destinadas a este fin, fundamentalmente por la exclusión de su ámbito de aplicación de determinados supuestos establecidos en la Ley general de Subvenciones que nada tiene que ver con la capacidad económica de las personas beneficiarias de las mismas y la prescripción médica que se les realiza y que deben ser los condicionantes a valorar para el acceso a estas ayudas. Por ello, ante este objetivo gubernamental de primer orden (STC 6/1983, de 4 de febrero) que se persigue, se hace necesario y urgente, aportando solidez normativa a la concesión de estas ayudas, regular de modo general la ayuda para la adquisición de medicamentos al conjunto de personas beneficiarias con los condicionantes para el acceso a las mismas de que las personas que ostenten la condición de pensionistas de la Seguridad Social y sus beneficiarios sean residentes en la Comunidad Autónoma de Canarias, cuenten con la correspondiente prescripción médica previa por los profesionales del sistema de salud público y que su capacidad económica sea de rentas inferiores a 18.000; asimismo se establece la necesidad de que la dispensación se realice en oficinas de farmacia radicadas en el territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias.

III

En el ámbito de los servicios sociales, corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias, a tenor del artículo 142.1.a) del Estatuto de Autonomía de Canarias, que resulta título habilitante del presente Decreto ley, la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, que incluye, en todo caso, la regulación y la ordenación de los servicios sociales, las prestaciones técnicas y económicas con finalidad asistencial o complementaria de otros sistemas de previsión pública, así como de los planes y los programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o de necesidad social.

El texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social aprobado mediante Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, prevé en el apartado 4, párrafo segundo, de su artículo 42 la potestad de las comunidades autónomas, en el ejercicio de sus competencias, para establecer ayudas de distinta naturaleza a las prestaciones contributivas de la Seguridad Social, en beneficio de las personas que ostenten la condición de pensionistas residentes en ellas.

Si bien esta potestad se incorporó a la normativa de la seguridad social mediante la Ley 4/2005, de 22 de abril, sobre efectos en las pensiones no contributivas de los complementos otorgados por las Comunidades Autónomas, en un principio con el objetivo de encauzar constitucionalmente la capacidad de las Comunidades Autónomas para determinar complementos de las pensiones no contributivas, cuando así lo acuerden sus respectivos parlamentos y posibilitar que estos complementos no minoraran la cuantía de las pensiones no contributivas, de modo que se mejoraran, de forma efectiva, las condiciones de vida de las personas que ostenten la condición de pensionistas, lo cierto es que el tenor literal del precepto incorporado permitió también la posibilidad de que los parlamentos o gobiernos autonómicos establecieran ayudas adicionales a este colectivo, con el único requisito de la residencia en su territorio.

El Estatuto de Autonomía de Canarias dispone en su artículo 15 que los poderes públicos canarios garantizarán a las personas mayores una vida digna e independiente, una atención integral para la promoción de su autonomía personal y del envejecimiento activo y el derecho a un atención sanitaria, social y asistencial, promoviendo y asegurando las acciones y medidas necesarias para su bienestar social, económico y personal, así como a percibir prestaciones en los términos que se establezca en las leyes. Por su parte, el artículo 19 dispone que todas las personas tienen derecho a la protección de la salud y al acceso en condiciones de igualdad y gratuidad al servicio sanitario de responsabilidad pública, en los términos establecidos por las leyes, debiendo los poderes públicos canarios establecer mediante ley las condiciones que garanticen a las personas usuarias del servicio público canario de salud los siguientes derechos: al acceso en condiciones de igualdad y gratuidad, con respeto, en cualquier caso, a lo dispuesto en la normativa básica estatal, a todos los servicios y prestaciones del sistema público canario de salud.

Por todo ello, se hace necesario establecer con rango legislativo la regulación del reconocimiento y el sistema de abono de la ayuda para la adquisición de medicamentos financiados por el Sistema Nacional de Salud a las personas que ostenten la condición de pensionistas de la Seguridad Social y sus beneficiarios cuya renta anual sea inferior a 18.000 euros.

IV

En el presente Decreto ley se han respetado los principios de buena regulación y su necesidad y proporcionalidad se encuentran justificados en esta Exposición de Motivos, mediante una regulación imprescindible para lograr el objetivo perseguido que no entraña restricción de derecho alguno de las personas que resultan afectadas por el mismo. De acuerdo con el principio de seguridad jurídica resulta coherente con el marco normativo en el que se integra de forma tal que facilita su conocimiento y comprensión.

El Decreto ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia sea, tal como ha exigido reiteradamente el Tribunal Constitucional (Sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y 189/2005, de 7 julio, F.3), subvenir una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno.

En relación con la concurrencia de los presupuestos habilitantes de extraordinaria y urgente necesidad, debe tenerse en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional, resumida en el Fundamento Jurídico IV de la Sentencia 61/2018, de 7 de junio de 2018, según la cual, se requieren, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido en denominarse, la situación de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella».

En cuanto a la situación de urgencia, el Tribunal Constitucional ha indicado que «aún habiendo descartado que la utilización por el Gobierno de su potestad legislativa extraordinaria deba circunscribirse a situaciones de fuerza mayor o emergencia, es lo cierto que hemos exigido la concurrencia de ciertas notas de excepcionalidad, gravedad, relevancia e imprevisibilidad que determinen la necesidad de una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de las leyes, bien sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia» (SSTC 68/2007, FJ 10, y 137/2011, FJ 7). También ha señalado el Tribunal Constitucional que la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno, siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, pues «lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran» (STC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6).

En cuanto a la conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el Decreto ley se adoptan, el Tribunal Constitucional atiende a «un doble criterio o perspectiva para valorar la existencia de la conexión de sentido: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido» (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 1/2012, de 13 de enero, FJ 11; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9; y 61/2018, de 7 de junio, FJ 4).

La alternativa de introducir estas medidas mediante un proyecto de ley no es factible en el presente caso, habida cuenta que aún utilizándose el trámite de urgencia, no se lograría reaccionar a tiempo.

Los motivos que acaban de exponerse justifican ampliamente la concurrencia de los requisitos estatutarios de extraordinaria y urgente necesidad, que habilitan al Gobierno para aprobar el presente Decreto ley dentro del margen de apreciación que, en cuanto órgano de dirección política de la Comunidad Autónoma de Canarias, le reconoce el artículo 46 del Estatuto de Autonomía de Canarias. Concurren también las notas de excepcionalidad, gravedad y relevancia que hacen necesaria una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de una ley, bien sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia (STC 68/2007, FJ 10 y STC 137/2011, FJ 7).

Por todo ello, el presente Decreto ley se dicta al amparo del artículo 46 del Estatuto de Autonomía de Canarias, concurriendo las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad, como presupuesto habilitante para recurrir a este tipo de norma en la que, además, se respetan los límites fijados en la misma norma para su aprobación, dado que, de lo contrario, las personas potencialmente beneficiarias de esta ayuda con menos recursos económicos pueden ver menoscabadas sus condiciones de salud como consecuencia de su incapacidad económica para afrontar los tratamientos farmacológicos prescritos, cuestión que de por sí justifica la perentoriedad de soslayar las garantías que ofrece el procedimiento legislativo ordinario.

Además, no puede obviarse el contexto nacional excepcional en el que se adopta este Decreto ley, con un Gobierno de España que ha estado en funciones durante ocho meses, con las dificultades y limitaciones que ello ha comportado para el desempeño de las competencias propias tanto del Gobierno nacional como para las Comunidades Autónomas al desconocer los objetivos de la agenda normativa estatal, y en esta concreta materia, al desconocer cuándo se llevaría a cabo la anunciada modificación de la normativa básica del Estado en materia de copago farmacéutico y, en consecuencia, si resultaría necesario o no en las Comunidades Autónomas establecer ayudas como la establecida en este Decreto ley (FJ 10 STC 68/2007, de 28 de marzo).

Por último, cabe señalar que el Decreto ley no afecta a la regulación esencial de los derechos recogidos en el Estatuto de Autonomía de Canarias (STC 5/1981, de 13 de febrero) ni afecta a los supuestos excluidos en el artículo 45 del citado Estatuto, sino que afronta la regulación de una ayuda para las personas que ostentan la condición de pensionistas y sus beneficiarios y que tienen un determinado nivel de rentas, cuestión accesoria a las prestaciones que tienen reconocidas en la normativa básica del Estado y a la regulación esencial de los derechos reconocidos en el Estatuto a las personas mayores y en el ámbito de la salud.

Además, el presente Decreto ley tiene el carácter provisional que predica el citado artículo 46 del Estatuto de Autonomía, además de perder su vigencia cuando la normativa estatal básica regule la eliminación de la aportación de las personas que ostentan la condición de pensionistas de la Seguridad Social y sus beneficiarios con rentas inferiores a 18.000 euros anuales en la adquisición de medicamentos de la prestación farmacéutica.

V

El presente Decreto ley configura el establecimiento de medidas de carácter asistencial y social que faciliten la adherencia de las personas en situación de enfermedad y necesidad a los tratamientos farmacológicos sujetos a financiación pública y prescritos por personal del Sistema Sanitario Público.