Decreto-ley 14/2020, de 4 de septiembre, por el que se establece el régimen sancionador por incumplimiento de las medidas de prevención y contención frente a la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Canarias

El presente Decreto-ley se entiende tácitamente sustituido por la Ley 1/2021, de 29 de abril, por la que se establece el régimen sancionador por incumplimiento de las medidas de prevención y contención frente al COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Canarias. Ref. BOE-A-2021-9006

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Gobierno de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación del Decreto ley 14/2020, de 4 de septiembre, por el que se establece el régimen sancionador por incumplimiento de las medidas de prevención y contención frente a la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Canarias, ordenando a la ciudadanía y a las autoridades que lo cumplan y lo hagan cumplir.

PREÁMBULO

I

Desde la irrupción de la pandemia ocasionada por la COVID-19, y la situación de emergencia de salud pública que ha originado, los poderes públicos, a una escala global, han tenido que adoptar una serie de medidas acordes a la gravedad de una crisis sanitaria sin precedentes. A nivel estatal, la máxima expresión de estas medidas la ha constituido la declaración del estado de alarma, decretado por el Gobierno de la Nación mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo y que hubo de ser, prorrogada en seis ocasiones. Tras la finalización el pasado 20 de junio del estado de alarma, el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 se ha erigido en el principal marco jurídico de referencia para hacer frente al reto de salud pública. En este Real Decreto-ley, dictado por el Gobierno de España al amparo de diversos títulos competenciales básicos del Estado, se establecen una serie de medidas que van a regir en todo el territorio nacional hasta que sea declarada la finalización de la crisis de emergencia sanitaria y además se impone expresamente al resto de Administraciones, en cuanto autoridades competentes para organizar y tutelar la salud pública, el mandato de implementar aquellas medidas que fueren necesarias para garantizar las condiciones de higiene, prevención y contención en relación con los distintos sectores de actividad.

De esta manera, las Comunidades Autónomas y sus autoridades sanitarias recuperaban sus competencias, en coordinación con el Estado, para adoptar cuantas medidas en materia de salud pública fueran necesarias para evitar la generación de riesgos de propagación de la enfermedad, a partir de las medidas de prevención e higiene que establece el capítulo II de este Real Decreto-ley, así como aquellas complementarias que fueran necesarias con fundamento en las previsiones de la legislación sanitaria. Esta normativa se concreta en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de Salud Pública, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad y la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, que establecen la posible adopción de medidas por parte de las autoridades sanitarias en situaciones de riesgo para la salud de las personas.

El Gobierno de Canarias, de conformidad con las competencias que como autoridad sanitaria otorga el artículo 43 de la Ley 11/1994, de 26 de julio, de Ordenación Sanitaria de Canarias, en sesión celebrada el día 19 de junio de 2020, adoptó el Acuerdo por el que se establecen medidas de prevención para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, una vez superada la Fase III del Plan de transición hacia una nueva normalidad, finalizada la vigencia de las medidas propias del estado de alarma (BOC n.º 123, de 20.6.2020). Mediante Acuerdos de Gobierno de 2 y 9 de julio, 3, 13 y 20 de agosto de 2020 (BOC n.º 34, de 4.7.2020; BOC n.º 139, de 10.7.2020; BOC n.º 157, de 5.8.2020; BOC n.º 164, de 14.8.2020 y BOC n.º 169, de 21.8.2020), se han ido adoptando las actualizaciones de determinadas medidas de prevención, incluyendo la incorporación de las medidas derivadas de la Orden comunicada del Ministerio de Sanidad de 14 de agosto de 2020, mediante la que se aprueba la declaración de actuaciones coordinadas en salud pública para responder ante la situación de especial riesgo derivada del incremento de casos positivos por COVID-19, en el ámbito previsto en el artículo 65 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, y que producirá efectos hasta que se apruebe por el Ministerio de Sanidad la finalización de su vigencia.

II

De este modo, durante los últimos meses, el Gobierno de Canarias ha ido utilizando en cada momento los instrumentos a su alcance para dar respuesta a la situación de extraordinaria y urgente necesidad que la crisis sanitaria ha demandado, incluyendo algunas determinaciones, como el uso generalizado obligatorio de la mascarilla aun cuando pueda garantizarse la distancia de seguridad, que fueron aprobadas con carácter previo a su consideración por la Orden comunicada del Ministerio de Sanidad de 14 de agosto. Si bien hasta cierto momento las medidas desplegadas parecían haber logrado que los efectos de la pandemia hubieran sido muy moderados en nuestra Comunidad Autónoma, nos encontramos ante una pandemia con una elevada imprevisibilidad en su evolución, dada la naturaleza de un virus caracterizado por una acusada capacidad de propagación, en relación con sus formas de contagio. Por ello, las autoridades sanitarias deben realizar un intenso esfuerzo de vigilancia y de anticipación, a fin de adoptar las medidas urgentes de prevención, contención y coordinación que sean necesarias de acuerdo con la evidencia disponible en cada momento. Desde esta perspectiva, la intervención temprana se ha demostrado como una herramienta fundamental para evitar la propagación del coronavirus SARS-Cov-2.

El Consejo de Gobierno, en sesión extraordinaria celebrada el día 27 de agosto de 2020, ha tomado en consideración el informe epidemiológico y asistencial para la toma de decisiones en Canarias, emitido por el Director General de Salud Pública, en el que se constata el agravamiento de la situación con un empeoramiento significativo de varios de los indicadores de alerta precoz establecidos por el Ministerio de Sanidad. En consecuencia, ha resultado necesario adoptar una serie de medidas más restrictivas que las actualmente contempladas para dar una respuesta adecuada a esta situación de extraordinaria y urgente necesidad en relación a las islas que presenten una situación especialmente significativa en el incremento de contagios, entendiéndose a tales efectos, aquellas islas que presenten una incidencia acumulada de nuevos casos diagnosticados en los últimos 7 días que superen los 100 casos/100.000 habitantes, lo que ha sido instrumentalizado a través del Acuerdo de Gobierno de 27 de agosto (BOC n.º 175, de 29.8.2020).

Este conjunto de medidas desplegadas implica un abanico de obligaciones, concretas y exigibles, para la ciudadanía. Sin perjuicio de que su incumplimiento pueda ser sancionado a través del régimen general de infracciones y sanciones previsto en el ordenamiento jurídico vigente, este empeoramiento en la gravedad y extensión de la pandemia aconseja dotarse de un régimen sancionador específico que garantice su efectividad. En primer lugar, por elementales razones de prevención general, toda vez que un catálogo específico contribuye a un mejor conocimiento ciudadano no solo de las infracciones, sino de las correlativas obligaciones que deben cumplirse. En segundo lugar, en el ámbito de la prevención especial, porque un adecuado diseño de las infracciones y sanciones, en especial en los supuestos de reiteración, permite reconducir aquellas actitudes incívicas de mayor riesgo. Y tercero, por razones de eficacia administrativa, simplificación procedimental y seguridad jurídica, principios que deben regir la respuesta administrativa a una crisis como a la que nos enfrentamos.

El artículo 25 de la Constitución española consagra el principio de legalidad en materia sancionadora. Por tanto, es preciso una norma con rango de ley para habilitar el ejercicio de la potestad sancionadora, la cual deberá adecuarse a los restantes principios que con carácter básico recoge el capítulo III del Título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Pero, al mismo tiempo, la constatada evolución de los indicadores de alerta precoz exige que la nueva normativa entre en vigor con carácter inmediato, para que su puesta en marcha asegure el pleno cumplimiento de las medidas de prevención y contención adoptadas para hacer frente a la grave situación de crisis sanitaria. En consecuencia, debe utilizarse la figura del Decreto ley para su aprobación.

Se crea un procedimiento abreviado especial, con la intención de simplificar el procedimiento en las infracciones tipificadas en el presente Decreto ley como leves, así como las graves en las que los hechos denunciados no revistan especial complejidad. Se incoará mediante la propia acta notificada por el agente en el acto al interesado o persona ante quien se actúe, haciendo constar expresamente que la denuncia comporta la incoación e iniciación del expediente sancionador. La denuncia así notificada tendrá la consideración de propuesta de resolución en caso de no efectuarse alegaciones.

III

El Decreto ley se estructura en dieciséis artículos, organizados en tres títulos, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria y una disposición final. El Título Preliminar define el objeto y ámbito de aplicación. El Título I se refiere a los deberes de cautela y protección, y las medidas de vigilancia y control frente a la COVID-19. El Título II contiene el régimen sancionador de las conductas infractoras de las medidas de prevención y se estructura en cuatro capítulos, dedicados respectivamente a los sujetos responsables, infracciones, sanciones y, por último, al procedimiento sancionador y órganos competentes. La Disposición transitoria única regula los procedimientos de carácter sancionador iniciados antes de la entrada en vigor de este Decreto ley, que se seguirán tramitando y se resolverán de acuerdo con la normativa vigente en el momento de dictarse el acto iniciador del procedimiento. Por último, la disposición final única establece su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el «Boletín Oficial de Canarias» y producirá efectos hasta que el Gobierno del Estado declare la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, en los términos del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio.

IV

La Constitución Española, en el artículo 43 reconoce el derecho a la protección de la salud e impone a los poderes públicos el deber de organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. El Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, lo reconoce en su artículo 19 y atribuye a nuestra Comunidad Autónoma, en su artículo 141, competencias sobre salud, sanidad y farmacia, y en particular la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución de la legislación estatal en materia de sanidad interior, que incluye, en todo caso (apartado b), la «ordenación y la ejecución de las medidas destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos, incluyendo la salud laboral, la sanidad animal con efecto sobre la salud humana, la sanidad alimentaria, la sanidad ambiental y la vigilancia epidemiológica». En lo que se refiere al procedimiento sancionador se dicta en virtud del artículo 106.2 letra a) del Estatuto de Autonomía de Canarias, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia en materia de procedimiento administrativo común dentro de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución.

La extraordinaria y urgente necesidad de aprobar este Decreto ley se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ. 4; 142/2014, de 11 de septiembre, FJ. 3) y esta decisión, sin duda, supone una ordenación de prioridades políticas de actuación (STC de 28 de enero de 2020, Recurso de Inconstitucionalidad n.º 2208-2019), centradas en el cumplimiento de la seguridad jurídica y la salud pública. Los motivos de oportunidad expuestos justifican la utilización de esta figura, sin que pueda considerarse un supuesto de uso abusivo o arbitrario de este instrumento estatutario (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ. 4; 100/2012, de 8 de mayo, FJ. 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ. 4; 39/2013, de 14 de febrero, FJ. 5).

El Decreto ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia sea, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (Sentencias 6/1983, de 4 de febrero, FJ. 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ. 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ. 3; y 189/2005, de 7 de julio, FJ. 3), subvenir una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, existiendo una conexión directa entre la urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella, que no podría abordarse mediante tramitación ordinaria o parlamentaria de urgencia.

Por lo expresado en la presente exposición de motivos, concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que señala el artículo 46 del Estatuto de Autonomía de Canarias como presupuesto habilitante para recurrir a este tipo de norma en la que, además, se respetan los límites fijados en la misma norma para la aprobación de la iniciativa propuesta.

Este Decreto ley cumple con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. La necesidad, eficacia y proporcionalidad se ven plenamente respaldadas dado el interés general en el que se funda, siendo el Decreto ley el instrumento más adecuado para recoger las medidas imprescindibles para garantizar su consecución. Asimismo, se ajusta al principio de seguridad jurídica y transparencia por su coherencia con el resto del ordenamiento jurídico de aplicación y la identificación clara de su propósito, ofreciendo una explicación completa de su contenido en esta parte expositiva. Finalmente, dado que la norma pretende una simplificación del procedimiento administrativo sancionador se entiende plenamente cumplida la adecuación al principio de eficiencia.

En su virtud, en uso de la autorización contenida en el artículo 46 del Estatuto de Autonomía de Canarias, a propuesta de los Consejeros de Administraciones Públicas, Justicia y Seguridad y de Sanidad, previa deliberación del Gobierno en su reunión celebrada los días 3 y 4 de septiembre de 2020,

DISPONGO:

TÍTULO PRELIMINAR

Artículo 1. Objeto.

Constituye el objeto de este Decreto ley el establecimiento de deberes de cautela y protección, medidas de vigilancia y control, así como del régimen sancionador que garantice el cumplimiento de las medidas y obligaciones contenidas en las disposiciones o en los actos en materia de salud pública adoptados por la autoridad estatal o autonómica como consecuencia de la COVID-19.

Artículo 2. Ámbito espacial de aplicación.

Las disposiciones contenidas en el presente Decreto ley se aplicarán a los hechos, acciones u omisiones realizados en el ámbito espacial de la Comunidad Autónoma de Canarias.

TÍTULO I

De los deberes de cautela y protección, y las medidas de vigilancia y control frente a la COVID-19

Artículo 3. Deber de responsabilidad.

Artículo 4. Actividad de vigilancia y control.

TÍTULO II