Decreto-ley 15/2020, de 10 de septiembre, de medidas urgentes de impulso de los sectores primario, energético, turístico y territorial de Canarias

Norma derogada, salvo las disposiciones finales tercera, sexta, octava y décima, por la disposición derogaroria única.3 de la Ley 5/2021, de 21 de diciembre. Ref. BOE-A-2022-2543#dd

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Gobierno de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación del Decreto ley 15/2020, de 10 de septiembre, de medidas urgentes de impulso de los Sectores Primario, Energético, Turístico y Territorial de Canarias, ordenando a la ciudadanía y a las autoridades que lo cumplan y lo hagan cumplir.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La expansión a escala mundial del coronavirus tipo 2 del síndrome respiratorio agudo grave (SARS-CoV-2) y de la enfermedad ocasionada por el mismo (COVID-19), ha conducido a la adopción de medidas drásticas para reducir la pérdida de vidas humanas, llevando a la mayoría de las economías a una paralización de parcelas importantes de la actividad y, por tanto, a una caída profunda y repentina del PIB. De este modo, la crisis sanitaria global ha dado paso a una crisis económica global de graves consecuencias sociales. Ante la magnitud del problema, las autoridades económicas han reaccionado poniendo en marcha medidas en ámbitos muy diversos, al objeto de paliar los severos efectos de salud pública, sociales y económicos de la crisis.

En España, el 14 de marzo se dictó el Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19. Este estado de alarma, con sus sucesivas prórrogas, duró más de tres meses (incluyendo el inicial confinamiento y la progresiva desescalada posterior y asimétrica de las medidas), durante los cuales la economía sufrió un duro revés que no ha logrado remontarse con posterioridad, debido a la problemática evolución de la pandemia en los meses posteriores, y en particular durante el mes de agosto.

Éste es el contexto en que se aprueba la presente norma de carácter urgente: un Decreto ley cuyo diseño se inició cuando aún se encontraban vigentes las medidas establecidas durante el estado de alarma, pero cuya aprobación sigue resultando igualmente imprescindible e inaplazable en el momento actual, pues por un lado, la crisis sanitaria no ha finalizado aún; y por otro lado, las consecuencias sociales y económicas de la pandemia se siguen manifestando de forma intensa, a pesar de haber cesado ya dicho estado de alarma desde el pasado día 21 de junio de 2020.

Por otro lado, no puede olvidarse que la pandemia sigue provocando estragos a nivel mundial, con un no tan lejano récord de más de 328.000 positivos confirmados en un mismo día (27 de julio de 2020), y con cifras recientes aún muy preocupantes (como los casi 289.000 contagios producidos el pasado 29 de agosto en todo el mundo). Si bien en estos momentos la mayor incidencia del virus se localiza en países de América y sur de Asia, lo cierto es que ha existido un importante repunte de casos de contagio y rebrotes en Europa durante los meses de julio y agosto de 2020; y en este sentido, no puede desconocerse la rápida expansión planetaria que el virus experimentó en los primeros meses del año en un escenario de fronteras abiertas. Ese contexto mundial, obviamente, representa un gran riesgo para en un destino turístico de relevancia internacional como es el archipiélago canario, y con especiales lazos con países del continente americano.

A finales del mes de junio se inició la reapertura progresiva de las fronteras españolas (afectando inicialmente al espacio Schengen y a un grupo reducido de países extracomunitarios, y previéndose una posterior reapertura progresiva de fronteras para el resto de países durante el mes de julio y sucesivos). Ello, unido a que seguían existiendo contagios en el territorio español, llevó al Gobierno estatal a aprobar el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en el que se establecen determinadas medidas de prevención e higiene para el periodo posterior al cese del estado de alarma; medidas que, en el archipiélago canario, han sido complementadas por Acuerdo del Gobierno de Canarias de 19 de junio de 2020 (BOC n.º 123, de 20 de junio), por el que se establecen medidas de prevención para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, una vez superada la fase III del Plan para la Transición hacia una Nueva Normalidad, finalizada la vigencia de las medidas propias del estado de alarma.

En dicho Acuerdo del Gobierno de Canarias (actualizado posteriormente mediante Acuerdo de 2 de julio de 2020, publicado en el BOC n.º 134, de 4 de julio de 2020; Acuerdo de 9 de julio de 2020, publicado en el BOC n.º 139, de 10 de julio de 2020; Acuerdo de 3 de agosto de 2020, publicado en el BOC n.º 157, de 5 de agosto de 2020; Acuerdo de 13 de agosto de 2020, publicado en el BOC n.º 164, de 14 de agosto de 2020; Acuerdo de 20 de agosto de 2020, publicado en el BOC n.º 169, de 21 de agosto de 2020, Acuerdo de 27 de agosto de 2020, publicado en el BOC n.º 175, de 29 de agosto de 2020, y Acuerdo de 3 y 4 de septiembre de 2020, publicado en el BOC n.º 182, de 5 de septiembre de 2020) se adoptan medidas generales de cautela y protección, distancias de seguridad interpersonal de, al menos, 1,5 metros, obligaciones de uso de mascarilla, aforo máximo de espacios, locales y establecimientos (incluyendo actividades de restauración y establecimientos turísticos de alojamiento), evitación de aglomeraciones, previsiones sobre recorridos e itinerarios que garanticen el distanciamiento, limitaciones de uso de ascensores, medidas de limpieza y desinfección, prohibición de actividades y limitación de horarios en establecimientos y toda una batería de medidas específicas para los distintos sectores de actividad.

Por tanto, como puede observarse, las restricciones son aún considerables, por lo que no solamente debe hacerse frente al gravísimo impacto y secuelas de la paralización casi total de actividades de los primeros meses de la pandemia, sino que además, la actividad económica aún sigue lastrada por las inexcusables medidas preventivas derivadas de la aún sensible presencia del coronavirus.

II

Enmarcado el contexto general en el que se despliega la presente iniciativa, es preciso aportar una serie de datos que, recopilados, permiten atisbar o esbozar la dimensión de la incipiente crisis económica a la que se debe hacer frente, en un escenario de fuerte incertidumbre.

Así, por lo que se refiere a la perspectiva nacional:

• El Gobierno de España, a principios de mayo, estimaba que el PIB retrocederá un 9,2% este año, y así quedó recogido en el Programa de Estabilidad 2020-2021 remitido a la Comisión Europea, junto al Plan Nacional de Reformas. Si bien se partía de estos datos, lo cierto es que la caída del PIB en España en el segundo trimestre de este año ha sido de un -18.5% entre abril y junio, virtualizándose la mayor caída trimestral en la serie histórica que maneja el Instituto Nacional de Estadística desde 1970, habiendo descendido en tasa interanual un -22,1%.

Por otra parte, se calcula que en 2020 el gasto público se sitúe en el 51,5% del PIB (un incremento de 10 puntos porcentuales respecto al gasto de 2019), mientras que los ingresos públicos caerían en 25.700 millones hasta el 41,2% del PIB. De esta forma, el agujero fiscal se elevaría a 115.671 millones (el 10,34% del PIB), el mayor déficit desde el 10,7% de 2012. Como consecuencia de ello, la deuda pública pasaría del 95,5% de 2019 al 115,5% en 2020.

• El Banco de España, en el mes de abril, estimó inicialmente que el retroceso del PIB español en 2020 oscilaría entre el 6,6% y el 8,7%, en función del grado de persistencia de la perturbación tras el final del estado de confinamiento. En mayo de 2020, la citada institución ha revisado las previsiones iniciales, estimando que en los distintos escenarios manejados, el PIB caería entre un 9% y un 15,1% en 2020, recuperándose entre un 7,7% y un 9,1% en 2021, y entre un 2,1% y un 2,4% en 2022.

En cuanto al mercado de trabajo, el descenso del número de afiliados a la seguridad social ha sido particularmente pronunciado en las actividades relacionadas con la hostelería y el ocio, las más afectadas por el estado de alarma, y también en la construcción. En su documento del mes de mayo, el Banco de España estima que en el año 2020 la tasa de paro se incrementará hasta el 18,1% de la población activa en el escenario más optimista, o hasta el 19,6% en el escenario intermedio.

También puntualiza que las restricciones establecidas en otros países a la actividad económica y a los movimientos de población han dado como resultado una disminución drástica de la demanda de bienes y servicios españoles procedente del resto del mundo, en particular en lo que respecta al turismo.

• Por su parte, el Fondo Monetario Internacional estimaba en abril una caída del 8% del PIB en 2020 en España, habiendo revisado sus previsiones posteriormente. Así, en su análisis del pasado mes de junio de 2020, dicho organismo pronostica que las secuelas económicas serán más graves de lo inicialmente previsto. En un contexto de fuerte incertidumbre, se prevé una caída del 12,8% del PIB en 2020 en España, la mayor de todos los países desarrollados junto con la de Italia, también de un -12,8%.

En cuanto a los datos específicamente referidos al archipiélago canario:

• El Instituto Nacional de Estadística informa que en Canarias la tasa anual de la cifra de negocios del Sector Servicios de Mercado disminuyó en junio de 2020 un 35,2% respecto a junio de 2019, la segunda mayor caída en todo el Estado (después de Baleares). Asimismo, constata que la tasa anual de ocupación en el sector cayó en Canarias un 9,2% respecto a junio de 2019, en este caso también la segunda mayor disminución de todo el territorio nacional después del archipiélago balear.

• En cuanto a la estadística de movimientos turísticos en frontera (FRONTUR), si Canarias en marzo ya experimentó una caída de 65,69% en el número de turistas extranjeros, esta caída fue del 100% en abril y mayo por el cierre de fronteras, del 98,8% en junio y del 79% en julio respecto a los respectivos meses del año anterior; lo que ha implicado la llegada de turistas a Canarias se haya situado en 2.949.581 hasta el mes de julio (y ello supone una caída del 61,37% con respecto al año anterior).

• El análisis realizado por el Instituto Canario de Estadística en el mes de abril concluía que la caída estimada del PIB en el archipiélago en 2020 podría ser de entre un -20,4% y un -32,3%.

• Por otro lado, en relación con los expedientes de regulación temporal de empleo (ERTE), los datos provisionales de que se disponía a fecha de 31 de julio de 2020, eran los de 28.733 solicitudes de ERTE en toda Canarias, con un total de 206.696 trabajadores afectados. Los sectores más afectados por los ERTE son la hostelería (con un 31,1% del total de solicitudes), el resto de servicios (35,9%) y el comercio (25,4%), siendo menor el impacto en los sectores de la construcción y la industria, y muy residual en el sector agrícola.

• La Universidad de La Laguna, en su estudio de mayo de 2020, evalúa tres posibles escenarios, en función del momento en que se prevé iniciar la recuperación de la actividad económica en Canarias, así como de la intensidad de dicha reactivación (teniendo en cuenta la duración de la denominada fase de desescalada, la fecha de apertura de las actividades económicas afectadas por el estado de alarma, el restablecimiento de las conexiones aéreas y la apertura de los establecimientos turísticos y de ocio).

Para el escenario intermedio (que partía de la hipótesis de un confinamiento prolongado hasta el 10 de mayo y una desescalada progresiva hasta el 6 de julio), la Universidad sostenía que se producirá una reducción del 20,8% del PIB de Canarias en el año 2020, con una destrucción de 192.641 empleos en Canarias durante ese año. Se valora, además, el impacto específico causado por la caída en el gasto turístico, pues cifra la llegada total de turistas para 2020 en 4,7 millones, lo cual supone tan solo el 30% de la recibida en 2019, con una caída en el gasto turístico que ascendería a 9.500 millones de euros.

• Desde otra perspectiva, la Viceconsejería de Economía e Internacionalización estima en su informe de 15 de julio que el impacto de la crisis representará en 2020 una reducción del PIB de entre el 12,9% y el 18,3% (entre 5.679 y 8.159 millones de euros); con una caída del 14,1% en el escenario intermedio. En términos de empleo, se espera que el número de personas ocupadas descienda entre 58.600 y 105.500 en 2020, siendo el sector servicios y el sector de la construcción los más afectados. En cuanto al desempleo, la tasa de paro subiría entre 4,2 y 7,4 puntos porcentuales en ese año (en el escenario intermedio, se produciría un incremento del 21,2% en el número de parados).

Asimismo, con base en la información del Ministerio de Trabajo y Economía Social, en dicho informe se constata que el número de empresas inscritas en junio en la Seguridad Social se cifró en Canarias en 56.931, esto es, el nivel más bajo para un mes de junio desde 2014. En términos de tasas, si bien el número de empresas aumentó un 1% respecto a mayo, en cambio se redujo un -7,7% anual (4.736 empresas menos que hace un año). En una comparativa con el mes previo a la crisis sanitaria (febrero), el número de empresas se ha reducido en 4.671.

• Por último, la Consejería de Turismo, Industria y Comercio, a principios de abril de 2020, estimaba una caída de la cifra de negocio del sector turístico para este año en torno al 60%.

III

En este crítico contexto económico que se ha descrito en el apartado anterior, el presente Decreto ley tiene por objeto establecer una serie de medidas urgentes de simplificación y agilización administrativas con la finalidad de reactivar la actividad económica en determinados sectores estratégicos que se han visto especialmente afectados por la paralización de actividades derivada de la pandemia (turismo y hostelería, construcción), y en otros sectores que, aun habiendo resistido el choque inicial, se consideran también fundamentales para impulsar la recuperación (sector primario y sector energético, con especial atención a las energías renovables). Todo ello sin olvidar que las medidas de reactivación a adoptar deben atender a criterios de sostenibilidad ambiental y de utilización racional de los recursos naturales.

Por tanto, el objetivo final del Decreto ley es el de contribuir, de una forma sostenible, a la reconstrucción socioeconómica de Canarias, y de paliar las secuelas que la pandemia ha dejado y sigue dejando en el archipiélago (que, por sus condiciones estructurales, resultará particularmente afectado por la crisis).

En este sentido, la norma se enmarca dentro de los objetivos del Pacto para la Reactivación Social y Económica de Canarias, firmado el pasado 30 de mayo, entre cuyas prioridades estratégicas figuran la atención y apoyo a las personas vulnerables; el mantenimiento y recuperación del empleo, el impulso de la actividad económica (con especial énfasis en el sector turístico y de la construcción y el sector primario, y una particular atención a empresas y personas autónomas); y la agilización, simplificación, cooperación y coordinación administrativas.

Las medidas a adoptar cobran una importancia mayor, si cabe, si tenemos en cuenta que existe el riesgo de que el virus se convierta en un patógeno endémico, como ya ha ocurrido con otros tantos virus, como por ejemplo el VIH. Por tanto, a pesar de que ya ha cesado el estado de alarma, y a la vista del repunte de contagios producido en las últimas semanas en España, la duración de la crisis sanitaria sigue siendo incierta. Y es que, por un lado, la seroprevalencia en España y Canarias es aún muy baja, siendo conocido que los fármacos seguros frente al virus (vacunas, antivirales, etcétera) tardarán muchos meses en llegar (y más aún en producirse y comercializarse de forma masiva); y por otro lado, la contagiosidad del virus y la influencia que los comportamientos sociales tienen en su propagación ya han demostrado que es perfectamente posible un escenario de rebrote descontrolado del virus, tal y como se ha comprobado con la reciente evolución de la pandemia en España (escenario del cual alertaron en su día diversos organismos, incluyendo la OMS).

Por tanto, desde este punto de vista, el presente Decreto ley es reactivo (pues pretende hacer frente a la crisis socioeconómica derivada de la crisis sanitaria) pero al mismo tiempo preventivo (pues se anticipa a probables retrocesos en la lucha contra el virus, lo cual incluye la posibilidad de nuevos confinamientos y paralización de actividades económicas, en especial la del turismo). En consecuencia, los distintos escenarios de rebrote han sido considerados al diseñar las distintas medidas contenidas en el presente Decreto ley.

En definitiva, a la luz de lo expuesto, y considerando la dimensión de la gravísima crisis sanitaria, económica y social que se ha descrito, queda plenamente justificado recurrir a la figura del Decreto ley, pues concurren evidentes circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad socioeconómica, de conformidad con el artículo 46.1 de la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias. En cualquier caso, debe recordarse que la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno (Sentencias del Tribunal Constitucional n.º 61/2018, de 7 de junio, y n.º 142/2014, de 11 de septiembre, entre otras).

Así, como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 6/1983, de 4 de febrero, «la utilización de este instrumento normativo se ha estimado legítima "en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta"». Igualmente, en la Sentencia n.º 183/2014, de 6 de noviembre, dicho Tribunal expresa que «generalmente, hemos venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que hemos denominado como "coyunturas económicas problemáticas", para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a "situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes"».