LegalizeLey 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1984
JUAN CARLOS I,
REY DE ESPAÑA
A todos los que la presente vieren y entendieren,
Sabed que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Con los Presupuestos Generales del Estado para 1984 se inicia un importante camino de reforma presupuestaria anunciado y comprometido por el Gobierno que transformar nuestro tradicional presupuesto administrativo en un presupuesto por objetivos.
Desde cualquier perspectiva conseguir una utilización eficaz de los recursos públicos constituye una obligación inexcusable para todos los responsables de su empleo. Por otra parte, explicar el sentido de la política presupuestaria que se someta anualmente a la aprobación parlamentaria, coherentemente con el diseño de la política a corto y medio plazo, constituye asimismo una responsabilidad elemental del Gobierno.
Sin embargo, para alcanzar ambos propósitos no basta solamente con el deseo, sino que es preciso que las propias técnicas de elaboración y presentación de los Presupuestos posibiliten –a través de una información suficiente– las decisiones que todo presupuesto comporta. Es por ello por lo que, pese a su carácter instrumental, no cabe infravalorar el camino que ahora se inicia.
Nuestro tradicional presupuesto administrativo, justo es señalarlo, resulta sumamente parco en cuanto a información relevante para la adopción de decisiones. Anuncia exhaustivamente los departamentos, órganos y servicios que pretendan efectúa el gasto, pero deja a la intuición algo tan trascendente como el propósito o destino de dicho gasto.
En la medida en que la Administración que se nutre de los Presupuestos no constituye, como es obvio, una finalidad en sí misma, la información que proporciona el presupuesto tradicional resultara insuficiente e incluso, en ocasiones, contraproducente. Los Presupuestos deben construirse desde la racionalidad de unos objetivos explícitos y, en ningún caso, desde una estructura administrativa a perpetuar.
El proceso de reforma presupuestaria que ha de conducirnos a una presupuestación por objetivos ni resulta fácil ni, desde luego, cabe confundirlo simplemente con un conjunto de cambios periféricos. Avanzar, como se hace en los Presupuestos para el próximo año, hacia una presupuestación elaborada desde los programas de gasto, permitirá ciertamente no sólo mejorar el nivel de eficacia y nacionalidad con que se utilizan los recursos públicos, sino también llevar a cabo un proceso paralelo de reformas en la propia organización administrativa y en las técnicas de control, tanto interno como externo.
En esta línea de reforma, los Presupuestos Generales del Estado para 1984 introducen, ante todo, una nueva perspectiva frente a nuestro presupuesto administrativo tradicional, que implica avances positivos en diversas áreas que conviene advertir.
En primer lugar, debe resaltarse que el Presupuesto para 1984 está construido desde los programas de gasto, constituyendo éstos su núcleo. Aunque en los Presupuestos tradicionales se ofrecía una triple visión de los créditos presupuestarios, orgánica, económica y funcional, no puede confundirse esta última con un Presupuesto por programas u objetivos.
En efecto, nuestro Presupuesto tradicional se ha venido construyendo desde los órganos gestores del gasto, pasando posteriormente, mediante una simple clave de conversión, a una clasificación funcional. Añadir claves de conversión supone ofrecer diversas perspectivas de lo mismo pero, en absoluto, construir desde la nueva lógica propia de una presupuestación por objetivos. En el Presupuesto para el próximo año, la elaboración se ha hecho, por el contrario, desde los programas de gasto, llegándose a las restantes ordenaciones mediante la oportuna conversión.
En segundo lugar, el Presupuesto para 1984, dentro de la lógica señalada, ha integrado todos los Organismos de la Administración del Estado, los cuales, la mayor parte de las veces, son simples formas de operar de la Administración central.
En tercer lugar, el Presupuesto para 1984 introduce un trascendental cambio en la presentación de los créditos de personal, inexcusable, por otra parte, en una presupuestación por programas de gasto. Así, los créditos de personal, por primera vez, figuran atribuidos a los Centros gestores en los que efectivamente dicho personal presta sus servicios, además de imputarse, como es obvio, al programa de gasto correspondiente. De esta manera, la información que ofrece el Presupuesto para 1984 no sólo resulta relevante desde la perspectiva de los programas de gasto, sino asimismo desde su clave orgánica, por cuanto los créditos atribuidos a cada Centro gestor sí reflejan ahora los costes totales, sin distorsiones, en los que se prevé incurrir.
Las anteriores notas básicas que caracterizan la presentación del Presupuesto para 1984 hacen del mismo un instrumento valioso para potenciar la elección entre alternativas, como corresponde a la esencia de toda decisión presupuestaria.
Globalmente considerados, los Presupuestos Generales del Estado para 1984, presentan dos rasgos fundamentales. En primer lugar, sin pérdida de realismo, se trata de unos Presupuestos disciplinados y, por consiguiente, coherentes con la política económica diseñada por el Gobierno. En segundo lugar, persistiendo en la línea del Presupuesto anterior, los Presupuestos para el próximo año incluyen un importantísimo esfuerzo de solidaridad, especialmente dirigido hacia aquellos colectivos que con mayor dureza están sufriendo los efectos de la crisis.
En efecto, los Presupuestos del Estado para 1984, de acuerdo con la política económica del Gobierno, proyectan una reducción del déficit público equivalente a medio punto del producto interior bruto, invirtiendo así la fuerte tendencia creciente registrada hasta 1982. Cumplir este objetivo, sin renunciar a la solidaridad que reclaman importantes colectivos, implica, sin duda, un importante esfuerzo colectivo que se proyecta tanto en los gastos como en los ingresos públicos.
Así, el Presupuesto para 1984 propone un aumento de retribuciones en el sector público limitado al 6,50 por 100, una congelación, en términos reales, de las compras de bienes y servicios y una moderada progresión de las inversiones reales. Es de destacar que la disciplina en materia de retribuciones se hace extensiva, como se ha señalado, a todo el sector público cuya política de retribuciones deberá ordenarse en conexión con la proyectada reforma de la función pública.
El rigor de las anteriores propuestas se hace extensivo igualmente a las Haciendas locales, cuya participación en los ingresos del Estado aumenta en la misma proporción que aumentan los referidos gastos públicos, criterio que aparece reforzado si se considera tanto la proyectada asunción por el Estado de los déficit de dichas Haciendas, como el modelo de financiación que se configura en el proyecto de Ley de saneamiento y regulación de las Haciendas locales, que fue remitido por el Gobierno a las Cortes Generales.
Por otra parte, el Presupuesto para 1984 potencia, dentro de las posibilidades existentes, la cobertura de los servicios sociales, desempleo, pensiones y haberes pasivos, cuyas dotaciones son las que experimentan los mayores aumentos.
Finalmente, debe señalarse a este respecto la propuesta de una política de ingresos diferenciada. Así, mientras se produce una minoración relativa en los ingresos de la Seguridad Social, tendente a abaratar el coste de la mano de obra con objeto de estimular el empleo, los ingresos tributarios del Estado experimentan aumentos. Aumentos que, en gran medida, son consecuencia de una decidida lucha contra el fraude y consiguiente mejora en la distribución de la carga tributaria y, en menor medida, de variaciones en los tipos impositivos que afectan de forma moderada a las rentas más elevadas y a la imposición sobre el consumo.
Tanto los objetivos generales del Presupuesto como su nueva concepción, como Presupuesto por programas, se refuerzan al otorgar a estos un carácter vinculante. Como anteriormente se indicó el Presupuesto que se presenta está construido desde las objetivos del sector público y, por tanto, resultaba obligado configurar los programas de gasto como auténticos compromisos que vinculan a los órganos gestores. Esta concepción, necesaria para consolidar la reforma presupuestaria, aparece recogida en el presente proyecto, junto con las normas complementarias precisas para su ejecución.
El nuevo Presupuesto por objetivos que aquí se inicia fuerza también hacia una nueva lógica operativa y de control, apuntada en esta Ley y cuya conclusión deberá materializarse en la próxima reforma de la Ley General Presupuestaria.
De los créditos y su financiación
Artículo 1. Créditos iniciales y financiación de los mismos.
Por la presente Ley se aprueban los Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio de 1984, integrados por:
El Presupuesto del Estado.
Los Presupuestos de los Organismos autónomos del Estado de carácter administrativo.
Los Presupuestos de los Organismos autónomos del Estado de carácter comercial, industrial, financiero o análogo.
El Presupuesto de la Seguridad Social.
El Presupuesto del Ente Público Radiotelevisión Española y de las Sociedades estatales para la gestión de los servicios públicos de radiodifusión y televisión.
El Presupuesto del Consejo de Seguridad Nuclear.
El Presupuesto del Consejo de Administración del Patrimonio Nacional.
El Presupuesto del Instituto Nacional de Fomento de la Exportación.
En el estado de gastos del Presupuesto del Estado se conceden créditos por un importe total de 5.399.649.147.000 pesetas.
El Presupuesto de Gastos del Estado se financiará:
Con los derechos económicos a liquidar durante el ejercicio, que se detallan en el estado de ingresos, estimados en un importe total de 4.068.509.990.000 pesetas.
Con el importe de las operaciones de endeudamiento que se expresan en el artículo 24 de esta Ley y con sujeción a los tipos y cuantías máximas que para cada una de ellas se expresa.
Los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado se estiman en 810.200.000.000 de pesetas.
En los estados de gastos de los Presupuestos de los Organismos autónomos de carácter administrativo se relacionan para cada ente los créditos que se conceden por importe total de 1.376.555.832.000 pesetas.
Las estimaciones de los derechos económicos a liquidar durante el ejercicio por cada Organismo se detallan en los respectivos estados de ingresos, siendo su importe total de pesetas 1.384.220.292.000 pesetas.
En los estados de gastos de los Presupuestos de los Organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero o análogo, se relacionan para cada ente los créditos que se conceden por un importe total de 2.355.191.741.000 pesetas.
Los recursos estimados para cada Organismo se detallan en los respectivos estados de ingresos por un importe total de 2.355.191.741.000 pesetas.
Los créditos incluidos en los estados de gastos del Presupuesto del Estado y los de sus Organismos autónomos a que se refieren los números 2, 3 y 4 de este artículo, financiarán los programas de gasto que se incluyen en los referidos estados y para la consecución de los objetivos de los mismos.
Tales créditos, imputables a los respectivos programas de gasto, tienen carácter limitativo y vinculante, pudiendo únicamente modificarse con sujeción a lo previsto en la Ley General Presupuestaria y a lo dispuesto en la presente Ley.
En el Presupuesto de la Seguridad Social se aprueban créditos para atender a la totalidad de sus obligaciones tanto en Régimen General como en regímenes especiales por un importe total de 3.104.653.264.000 pesetas.
Los recursos previstos para el ejercicio se cifran en pesetas 3.104.653.264.000.
En el Presupuesto del Ente Público Radiotelevisión Española se conceden las dotaciones necesarias para atender el desarrollo de sus actividades, por un importe total de 30.323.145.000 pesetas, estimándose los recursos en 30.323.145.000 pesetas.
Los Presupuestos de las Sociedades estatales para la gestión de los servicios públicos de radiodifusión y televisión a que se refiere la Ley 4/1980, de 10 de enero, se aprueban con el siguiente detalle:
Televisión Española. Por un importe total de dotaciones de 59.515.698.000 pesetas, ascendiendo los recursos a 59.515.698.000 pesetas.
Radio Nacional de España. Por un importe total de dotaciones de 8.566.882.000 pesetas, ascendiendo los recursos a pesetas 8.566.862.000.
Radiocadena Española. Por un importe total de dotaciones de 5.428.766.000 pesetas, ascendiendo los recursos a 5.428.766.000 pesetas.
En el Presupuesto del Consejo de Seguridad Nuclear se conceden dotaciones por un importe de 797.485.000 pesetas, ascendiendo los recursos a 797.485.000 pesetas.
En el Presupuesto del Consejo de Administración del Patrimonio Nacional se conceden dotaciones por un importe total de 3.847.040.647 pesetas, ascendiendo los recursos a pesetas 3.847.040.647.
En el Presupuesto del Instituto Nacional de Fomento de la Exportación, se conceden dotaciones por un importe total de 5.464.729.000 pesetas, ascendiendo los recursos a 5.464.729.000 pesetas.
De los créditos de personal activo
Artículo 2. Aumento de retribuciones del personal al servicio del sector público.
Con efectos de 1 de enero de 1984, las retribuciones íntegras del personal no laboral del sector público experimentarán un incremento global máximo del 6,5 por 100 respecto a las vigentes en el ejercicio anterior.
Lo dispuesto en el número anterior es aplicable al personal al servicio de:
La Administración del Estado y sus Organismos autónomos.
Las Administraciones de las Comunidades Autónomas y los Organismos de ellas dependientes.
Las Corporaciones Locales y los Organismos de ellas dependientes de conformidad con el artículo 10 de la Ley 40/1981.
La Seguridad Social.
Los órganos constitucionales sin perjuicio de lo establecido en el artículo 72.1 de la Constitución.
Entidades y Corporaciones de Derecho Público, cuyos presupuestos se doten ordinariamente en más de un 50 por 100 con subvenciones, tasas u otros ingresos públicos.
Las sociedades estatales.
Igualmente será aplicable al restante personal, al que resulte de aplicación es régimen estatutario de los funcionarios públicos.
Se entenderá comprendido en el ámbito de aplicación el personal al servicio de:
La Administración militar.
Las Instituciones financieras públicas.
Entes y Organismos públicos exceptuados de la aplicación de la Ley de Entidades Estatales Autónomas, y
Las Entidades gestoras y cualquier otra Entidad u Organismo de la Seguridad Social.
Asimismo, y con efectos de 1 de enero de 1984 la masa salarial del personal laboral de los entes que se indican en el número anterior experimentará un incremento global máximo del 6,5 por 100, comprendiendo en dicho porcentaje el de todos los conceptos, incluso el que pueda producirse por antigüedad y reclasificación.
Asimismo, el incremento del 6,5 por 100 a que se refiere este artículo será aplicado tanto en las retribuciones básicas como en el complemento de destino y dedicación y gastos de representación a los altos cargos de la Administración del Estado, Presidentes y Directores generales de los Entes y Corporaciones publicas y demás Organismos a que se refiere el apartado 2 de este mismo precepto.
Se declara que los apartados 2 b) y 4 son constitucionales interpretados en los términos del fj 11 de la Sentencia del TC 63/1986 de 21 de mayo. Ref. BOE-T-1986-15947
Artículo 3. Retribuciones de funcionarios del Estado.
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