Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía

Norma derogada, con efectos de 20 de enero de 2026, por la disposición derogatoria única.a) de la Ley 7/2025, de 22 de diciembre. Ref. BOE-A-2026-944#dd

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed:

Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La Constitución de 1978 ha llevado a cabo una reorientación sustancial en la organización jurídico-pública en España, especialmente porque diversas Comunidades Autónomas han sucedido al Estado en el ejercicio de múltiples funciones. Ello obliga a poner en sus manos los medios materiales precisos para que puedan acometerse sus nuevas tareas, lo que hace que dichas Comunidades se conviertan en titulares de derechos y obligaciones de naturaleza diversa. Es este aspecto el que interesa ahora, y en que precisamente se regula en la Ley del Patrimonio de la Comunidad, según prevé además de forma expresa el artículo 55.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

Una Ley como la presente exige ante todo concretar sus límites, dado que el Estado mantiene competencias sobre la materia, por lo que es necesario delimitar el margen competencial que la Comunidad Autónoma de Andalucía tiene para asumir una tarea legislativa como la presente.

Por ello es preciso tomar en cuenta, de un lado, lo dispuesto en los artículos 148 y 149 de la Constitución como preceptos sustantivos en materia de distribución de competencias, en los que no se hace una reserva clara de competencias, en los que no se hace una reserva clara de competencias en materias del Patrimonio a favor del Estado y, de otro, lo establecido en distintas sentencias del Tribunal Constitucional en el sentido de que, aun cuando no existe previstos sobre competencias estatales respecto al Patrimonio de las Comunidades Autónomas, dicha previsión se deduce del artículo 149.1.18º de la Constitución en cuanto reserva al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases del «régimen jurídico de las Administraciones públicas». Dentro de este régimen se incluyen, según el Tribunal Constitucional, las bases jurídicas sobre el Patrimonio de las Comunidades Autónomas.

La vigente Ley del Patrimonio del Estado, de 15 de abril de 1964, no preveía expresamente, por obvias razones, normas básicas sobre Patrimonio de las referidas Comunidades. De ahí que, conforme a la propia doctrina del Tribunal Constitucional, sea preciso obtener cuáles son las normas estatales que por su contenido material deben reputarse básicas. Ello exige una labor interpretativa, y en este sentido, el propio Tribunal Constitucional ha mantenido un amplio margen competencial en favor de las Comunidades Autónomas.

Sentado este principio básico, la Ley del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía trata de ofrecer una regulación lo suficientemente completa sobre la materia, poniendo al día una normativa estatal que data de hace más de 20 años, e innovando algunos aspectos.

En cuanto al respeto a las normas estatales, la presente Ley no se inmiscuye en materias que corresponde al Estado, asumiendo criterios doctrinales y jurisprudenciales aceptados por el mismo.

Como se exponía con anterioridad, la Ley trata de ser completa, actualizada e incluso innovadora en materia de Patrimonio. A ello tienden sus 115 artículos, siete disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias y disposición final. Su articulado se divide en cuatro títulos; el primero, artículos 1 a 17 se refiere en general al Patrimonio; el segundo, artículos 18 a 65, a los bienes de dominio público; el tercero, artículos 66 a 110 a los bienes de dominio privado; y el cuarto, artículos 111 a 115, a responsabilidades y sanciones.

El carácter completo de la nueva norma resulta claro. Además de contener el régimen jurídico a nivel legislativo sobre el Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, se extiende hasta el Patrimonio de sus Organismos autónomos o Entidades públicas, e incluso se contienen referencias a entidades privadas sobre las que tenga incidencia la Comunidad o sus Organismos. Regula con la debida separación el régimen jurídico de los bienes de dominio privado y de los de dominio público (adquisición, pérdidas y régimen jurídico en general), y contiene un esquema de responsabilidades y sanciones a causa del uso o conservación de tales bienes.

Previamente, el artículo 3 delimita cuáles son los bienes, de dominio público y cuáles patrimoniales. En este sentido se consideran demaniales aquellos bienes que así lo haya establecido ya una norma estatal, una vez se hayan transferido como tales bienes demaniales a la Comunidad Autónoma.

También se consideran bienes demaniales de la Comunidad Autónoma aquellos bienes que se transfieran a dicha Comunidad o los que ésta adquiera ya por sí misma, siempre que queden afectados a un uso o servicio público.

Respecto al carácter actualizador de la Ley o incluso innovador, cabe destacar algunos aspectos. Así, ante todo, se incluyen en un único texto con suficiente claridad toda una serie de normas que en Derecho estatal aparecen dispersas, o que incluso no existen como tales al haber sido introducidos sus principios jurisprudencialmente.

Así se concretan cuáles serán las normas aplicables a cada tipo de bienes, demaniales o patrimoniales; en este sentido, y aparte de la Constitución, Estatuto de Autonomía para Andalucía y legislación básica del Estado, se aplican las leyes especiales de la Comunidad Autónoma, y en su defecto la presente Ley y sus disposiciones de desarrollo. A su vez, y en su defecto, si se trata de bienes de dominio público, se aplican las disposiciones generales sobre el dominio público y subsidiariamente las reglas de Derecho privado. Si se trata de bienes de dominio privado, estas últimas serían aplicables en lugar de las normas de Derecho público.

Una situación transitoria se planteará hasta tanto la Comunidad Autónoma apruebe disposiciones especiales, en cuyo caso se aplicará la legislación del Estado, según establece la disposición transitoria tercera.

Destaca también el artículo 66, en cuanto reserva siempre al campo de Derecho público los llamados clásicamente actos separables.

Por otro lado, en el ámbito de aplicación de esta Ley, sólo la Comunidad Autónoma puede ser titular de bienes de dominio público. Las demás personas públicas o privadas sólo podrán, en su caso, resultar usuarias o gestoras de los mismos.

La Ley distingue con concreción el régimen jurídico de los bienes patrimoniales y de los de dominio público, estableciéndose el principio de inalienabilidad de aquéllos y el de inembargabilidad de todos, principio este último ya recogido en la Ley 5/1983, de 19 de julio, de Hacienda de la Comunidad Autónoma.

Aparte de establecerse el principio de presunción de que los bienes son patrimoniales, se regula el sistema de afectación y desafectación de bienes de dominio público en sus diversas formas, y se concretan las potestades que la Comunidad ostenta para defender sus derechos sobre este tipo de bienes.

En este sentido y respecto de los demaniales, cabe destacar la posibilidad de recuperación posesoria (interdicto propio) sin plazo máximo, incluso aunque existan terceros hipotecarios. Si se trata de bienes patrimoniales, el plazo para la recuperación es sólo de un año.

De otro lado se salvaguardan en todo caso la competencia de los Tribunales civiles en orden a decidir sobre la titularidad de los bienes, de modo que las potestades de deslinde o investigación no puedan convertirse en verdaderas medidas decisorias sobre dicha titularidad.

En cuanto al uso de los bienes de dominio público, la Ley distingue diversas formas, haciendo referencia al uso común general, uso común especial y uso privativo, supuesto este último en que se exige concesión. En relación con ello se establecen asimismo los principios básicos sobre concesiones administrativas, y se diferencia entre concesión incursa en causa de caducidad y concesión cuya caducidad ha sido declarada (art. 41). La disposición adicional tercera prevé la aprobación de un pliego de condiciones generales para concesiones de dominio público.

La disposición final y las transitorias destacan especialmente, ya que tratan de aclarar conceptos utilizados a lo largo de la Ley a fin de evitar confusionismo terminológico.

Es preciso, sin embargo, hacer referencia a algunos preceptos especialmente relevantes.

El artículo 16 es consecuencia del principio de acceso general de los ciudadanos a los archivos y registros públicos, según establece el artículo 105 b) de la Constitución, haciéndose remisión a unas futuras normas de desarrollo técnico o práctico de tal principio.

El artículo 22 pone en manos de la Administración de Andalucía la posibilidad de recuperar por sí misma la plena disponibilidad de sus bienes demaniales una vez que hayan desaparecido las condiciones que amparaban su uso por terceros, por ejemplo por haber finalizado el plazo de una concesión; tal recuperación existe también respecto de los bienes patrimoniales, aunque en tales casos no existe potestad o autotutela alguna.

En el artículo 26 se posibilita la adopción de medidas provisionales en tanto se tramitan los expedientes de recuperación, investigación o deslinde, tratando de salvaguardar la futura decisión que recaiga.

Especialmente relevante es el artículo 28 por cuanto pone en manos de la Administración la potestad de defender bienes que sean propiedad de concesionarios; la justificación para ello estriba en que tales bienes se encuentren afectos a una concesión administrativa, y de este modo se adquiere una potestad exorbitante nueva que tiene por objeto, precisamente, garantizar la continuidad de la concesión, dado que la Comunidad Autónoma se encuentra interesada en la materia como otorgante de la misma.

Los artículos 47 y 108 contienen normas, transitorias respecto del cambio de naturaleza de los bienes.

En los artículos 27, 57 y 106 se contiene una forma específica de concesión de uso de bienes de la Comunidad, y en el artículo 115 se introduce el principio de «non bis in idem».

No se contiene en la Ley norma alguna sobre bienes vacantes, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto.

Resaltar, por último, que sin perjuicio de una concepción unitaria del Patrimonio de la Comunidad Autónoma, para el Parlamento de Andalucía se establece el principio de autonomía patrimonial.

En definitiva, la Ley del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía viene a formar parte del grupo de normas generales para la Comunidad, pues recogen los principios que son necesarios para su funcionamiento.

TÍTULO I

El Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía

CAPÍTULO I

Bienes y derechos de la Comunidad Autónoma

Artículo 1.

El Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía y de las Entidades de Derecho público de ella dependientes está constituido por todos aquellos bienes y derechos de que las mismas sean titulares.

Artículo 2.

Los bienes y derechos de la Comunidad Autónoma de Andalucía podrán ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales.

Artículo 3.

Son bienes de dominio público los siguientes:

Artículo 4.

Son bienes de dominio privado o patrimoniales todos aquellos bienes y derechos que pertenezcan a la Comunidad Autónoma y Entidades de Derecho público de ella dependientes por cualquier título y no tengan la consideración de bienes de dominio público.

CAPÍTULO II

Titularidad de los bienes y derechos de la Comunidad Autónoma

Artículo 5.

En el ámbito de aplicación de la presente Ley, tanto la Comunidad Autónoma de Andalucía como sus agencias podrán ser titulares de bienes y derechos de dominio público, ejerciendo las competencias que en esta Ley se atribuyen a los titulares de bienes y derechos.

Artículo 6.

No perderán su condición de bienes de dominio público, aquellos cuya gestión se ceda por la Comunidad Autónoma a personas públicas o privadas.

Artículo 7.

Las obras ejecutadas por los concesionarios o los bienes que éstos destinen al cumplimiento de la concesión continuarán siendo de su propiedad hasta su entrega a la Administración a causa de rescate, reversión, caducidad o cualquier otro motivo.

Sin embargo, los concesionarios no podrán disponer libremente de tales bienes, salvo con ello no se incumpla ni se perjudique la relación especial a que están afectos.

CAPÍTULO III

Régimen jurídico básico de los bienes y derechos de la Comunidad Autónoma

Artículo 8.

El Parlamento de Andalucía tiene autonomía patrimonial y asume las mismas competencias y facultades que se atribuyen al Consejo de Gobierno y a las Consejerías en cada caso sobre los bienes y derechos que tenga adscritos, se le adscriban o adquiera. La titularidad de dichos bienes y derechos será, en todo caso, de la Comunidad Autónoma.

Artículo 9.

Los bienes de dominio privado pertenecientes a Entidades de Derecho público dependientes de la Comunidad Autónoma de Andalucía quedarán regulados por sus Leyes especiales, en su defecto por la presente Ley de Patrimonio y disposiciones que la desarrollen y complementen y, finalmente, por las normas generales de Derecho privado.

Artículo 10.

Los bienes y derechos cuya titularidad corresponda a sujetos de Derecho privado, pertenecientes o no a la Comunidad Autónoma de Andalucía o a sus Organismos, se someterán a las normas de Derecho privado.

Artículo 11.

Las facultades que en Derecho se reconocen a los propietarios serán ejercidas por la persona que tenga la titularidad de los bienes o derechos.

Aquellas facultades y obligaciones que deriven de la gestión o uso de los bienes corresponden al Órgano que los tenga adscritos o cedidos, salvo que por la Ley se haya dispuesto otra cosa.

Artículo 12.

Sin perjuicio de lo establecido en el artículo anterior o de lo que en esta Ley se disponga, la Consejería de Hacienda, por medio de la Dirección General de Patrimonio, será competente para el ejercicio de las facultades que como titular de bienes y derechos patrimoniales corresponden a la Comunidad Autónoma de Andalucía. Asimismo, asumirá la representación extrajudicial de los mismos.

El Consejero de Hacienda podrá proponer al Consejo de Gobierno que, en determinados casos, dichas facultades sean delegadas a otras Consejerías y Organismos de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Artículo 13.

Cuando se trate de bienes de dominio privado pertenecientes a Entidades de Derecho público que dependan de la Comunidad Autónoma de Andalucía, las facultades mencionadas en los artículos anteriores serán ejercidas por quien le represente legalmente, salvo que normas específicas dispongan otra cosa.

Artículo 14.

La Dirección General de Patrimonio confeccionará un Inventario General de Bienes y Derechos de la Comunidad Autónoma y de las Entidades de Derecho público dependiente de la misma, relacionándolos separadamente en la forma en que reglamentariamente se establezca, atendiendo, al menos, a su naturaleza, condición de dominio público o privado, destino, adscripción, forma de adquisición, contenido y valor. Asimismo, se incluirán aquellos bienes afectos a concesiones que estén sujetos a reversión.

En dicho Inventario se tomará razón de cuantos actos se refieran al Patrimonio.

Artículo 15.

La Dirección General de Patrimonio podrá recabar de los distintos Departamentos y Organismos la colaboración que consideren necesaria para actualizar el Inventario General de Bienes y Derechos.

Asimismo, podrá recabar la información precisa de los administrados en general.

Artículo 16.

El Inventario General será público. El sistema de acceso al mismo por los particulares se ajustará a lo que dispongan las normas de desarrollo del artículo 105. b) de la Constitución.

Artículo 17.

En la Consejería de Hacienda existirá una unidad de contabilidad patrimonial.

TÍTULO II

Bienes de dominio público de la Comunidad Autónoma de Andalucía

CAPÍTULO I

Caracteres

Artículo 18.

Los bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Artículo 19.

Sin perjuicio de lo establecido en la presente Ley respecto de su uso, los bienes de dominio público, mientras conservan tal carácter, no podrán ser enajenados ni gravados en forma alguna.

Artículo 20.

Los bienes de dominio público son inembargables; no podrá despacharse mandamiento de ejecución ni dictarse providencia de embargo sobre los mismos.

Artículo 21.

La Comunidad Autónoma de Andalucía podrá recuperar en cualquier momento la posesión de los bienes demaniales que se hallen indebidamente en posesión de terceros.

La recuperación material del bien se producirá una vez adoptado el oportuno acuerdo que les sirva de fundamento.