Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores

En un plano meramente formal, puede llamar la atención el amplio número de remisiones que contiene la Ley a ulteriores desarrollos reglamentarios. Dicho planteamiento es el resultado de coordinar dos exigencias contrapuestas: a) la necesidad de no congelar en el marco de una Ley muchos aspectos del funcionamiento de los mercados de valores susceptibles de verse influidos por los importantes cambios que se están produciendo en el entorno financiero nacional e internacional y que, sin duda, proseguirán con intensidad en el futuro inmediato, y b) la necesidad de dotar del necesario respaldo legal a muchas actuaciones potenciales de la Administración que, en el marco legal hoy vigente, están o podrían estar desamparadas de tan indispensable cobertura. La Ley del Mercado de Valores tiene, así, un cierto carácter de Ley marco, susceptible de concreciones diversas en función de las necesidades y problemas que en cada momento se manifiesten. Esto, que podrá parecer inconveniente a quienes desearían ver la consagración legal de soluciones específicas a determinados problemas muy concretos, resulta una solución muy conveniente si se aspira, como es el caso, a que la presente Ley tenga una razonable pervivencia.

La Ley reposa sobre el concepto de «valores» o, para mayor precisión, de «valores negociables», concepto difícil de definir de forma escueta en el articulado de un texto legal, pero no por ello carente de realidad. Así, se abandona, ante todo, la relación biunívoca dominante hasta hoy entre el mercado de valores y los «títulos valores». Junto a éstos, la Ley introduce la importante novedad de que los valores puedan representarse mediante anotaciones en cuenta, lo que conducirá a una previsible pérdida de importancia de los tradicionales títulos. La disociación del concepto de valores negociables de una determinada fórmula de instrumentación jurídica es patente también en la inclusión, en determinados casos, de instrumentos tales como las letras de cambio, los pagarés o cualquier otro que reúna las restantes características contempladas en la Ley. Las notas adicionales que definen los «valores» a los que se refiere la Ley, a los efectos de su aplicación, son su negociabilidad y su agrupación en emisiones, dos características que la Ley no ha intentado precisar, pues se trata de temas de imposible concreción sin un casuismo que resultaría impropio de una disposición de rango legal. En cuanto a la negociabilidad, baste señalar que con tal expresión se ha querido hacer referencia a algo más amplio que la mera transmisibilidad, propia de prácticamente todos los derechos, y que deberá definirse en términos de un mercado que, aunque sea de proporciones reducidas, se caracterice por el predominio de los términos económicos en que se produzca la transmisión sobre las características personales de los contratantes. En cuanto a la agrupación en emisiones, se ha abandonado el concepto de valores emitidos «en serie», tanto por la difícil concreción legal del mismo, como por el hecho de que no hay razón para no considerar agrupados en una «emisión», de conformidad con las prácticas actuales de numerosos mercados financieros, instrumentos que puedan ser bastante heterogéneos en algunas de sus características económicas (vgr. plazo o tipo de interés) y que en ausencia de este planteamiento podrían escapar totalmente a las previsiones de la presente ley.

Pieza central de la reforma es la creación de una Comisión Nacional del Mercado de Valores, que se concibe como una entidad de derecho público con personalidad jurídica propia. Se trata de un ente al que se encomienda la supervisión e inspección del mercado de valores, sin perjuicio de su colaboración en las labores de ordenación del mismo y en el impulso de la implantación de su reforma. La Comisión aparece regida por un Consejo de Administración cuya composición se caracteriza por la exclusión de representaciones directas de los agentes sujetos a la supervisión de aquélla, que sin embargo tendrán voz, a través de un Comité Consultivo que se crea al efecto, en las decisiones más importantes de la Comisión. El diseño del Consejo de Administración de la Comisión potencia la competencia profesional, dedicación e independencia de sus miembros y la actuación de los mismos en forma colegiada. Las competencias de la Comisión son múltiples, e incluyen, entre otras, la de velar por la transparencia de los diversos mercados, la correcta formación de los precios en los mismos y la protección de los inversores, promoviendo las informaciones que sean de interés para éstos; la de controlar el desarrollo de los mercados primarios, la de admisión a negociación de valores en los mercados secundarios oficiales, así como su suspensión y exclusión; la de velar por el cumplimiento de las normas de conducta por cuantos intervienen en el mercado de valores; la de asesorar al Gobierno y al Ministerio de Economía y Hacienda en las materias relacionadas con los mercados de valores: y el control del cumplimiento de cuantas obligaciones y requisitos se exigen en la Ley, incluyendo el ejercicio de la potestad sancionadora.

La Ley proclama un principio general de libertad de emisión sin necesidad de autorización previa, salvo en ciertos supuestos excepcionales. Asimismo, se declara libre el sistema de colocación que cada emisor desee utilizar, sin más requisito que el de quedar definido y hacerse público en todos sus extremos antes de proceder al lanzamiento de la emisión. Otro tanto ocurre en cuanto a la elección del desarrollo temporal de las emisiones. No obstante, para defender los intereses de los inversores, se exige la comunicación a la Comisión de los proyectos de emisión, con publicidad de los mismos, el registro en aquélla del folleto informativo de la emisión y la existencia previa de una auditoría de cuentas de los estados financieros del emisor. La Ley contempla, sin embargo, posibles excepciones a estos requisitos en determinados casos.

Sin perjuicio de una regulación básica unitaria de los mercados de valores, la Ley distingue tres categorías de mercados secundarios oficiales: a) las Bolsas de Valores existentes en cada momento; b) el Mercado de Deuda Pública representada mediante anotaciones en cuenta, y, c) otros mercados secundarios oficiales a los que el Gobierno pueda otorgar dicha condición. Motivo esencial de dicho planteamiento es la existencia de un Mercado de Deuda Pública en anotaciones al margen de las Bolsas de Valores y la conveniencia de dejar abierta la posibilidad de constitución de otros mercados especializados. Es previsible que un desarrollo normal de los acontecimientos lleve a la progresiva integración de todos los segmentos de los mercados de valores, cosa a la que no se opone la presente Ley. De todos modos, en una fase inicial ha parecido más conveniente no excluir ninguna posibilidad, a la espera de que el propio desarrollo de los mercados garantice la viabilidad de uno u otro planteamiento. Sin perjuicio de ello, se introduce el principio de reserva para las Bolsas de Valores de la negociación oficial de las acciones y los valores asimilables a ellas, así como la de todos los valores representados mediante títulos.

La Ley contiene unas disposiciones generales sobre el funcionamiento de los mercados secundarios oficiales que implican un nuevo planteamiento del marco jurídico en que se desarrolla la negociación de valores. El concepto de fe pública obligatoria de los agentes mediadores desaparece, salvo en ciertos casos marginales, tanto por lo que se refiere a la suscripción como a la negociación de valores, sin que ello signifique, naturalmente, la desaparición de la intervención voluntaria de fedatario público. En su lugar surge, cuando se trate de transmisiones por título de compraventa de valores admitidos a negociación en un mercado secundario oficial, el concepto de participación o mediación obligatoria de, al menos, una entidad que ostente la condición de miembro del mismo, a raíz de lo cual se especifican las diversas categorías de operaciones que, en función del tipo de mediación o participación, tienen la consideración de operaciones de un mercado secundario oficial. Dicha mediación, que se realizará, con alguna excepción, en un régimen de libertad de comisiones, tiene por fin garantizar, ante todo, que la totalidad de las operaciones se integre en el mercado, así como la adecuada supervisión del sistema y la información fiscal necesaria. Ello explica también la declaración de nulidad de las operaciones cuando aquel requisito de mediación no se cumpla. En la transmisión de valores por título distinto del de compraventa, únicamente se exige el requisito de su notificación a los organismos rectores de los correspondientes mercados. Regula asimismo la Ley un nuevo régimen de irreivindicabilidad de los valores adquiridos de buena fe.

Dentro del mismo ámbito de disposiciones generales de los mercados secundarios oficiales, la Ley crea el marco adecuado para una regulación suficiente de su funcionamiento, atendiendo tanto a la eficacia de éste como a las necesidades de supervisión de los mercados y de protección de los inversores. La Ley es, voluntariamente, poco precisa al respecto, dadas las múltiples facetas que han de contemplarse en una regulación efectiva, pero, a cambio, otorga al Gobierno facultades amplias para desarrollar ésta. No obstante, existen importantes principios que la Ley se ha preocupado de proclamar, como son la aplicación de las cotizaciones del mercado a las operaciones convenidas al margen del núcleo de aquél, el cumplimiento por los mediadores de las condiciones convenidas con los contratantes, las exigencias sobre manifestación por parte de los mediadores de sus propios intereses potencialmente conflictivos con los de sus clientes, la responsabilidad de los mediadores en las operaciones que realicen por cuenta ajena o la publicidad de todos los datos básicos de cada una de las operaciones del mercado secundario. En el ámbito más limitado de las Bolsas de Valores, se establece un importante principio de publicidad para las operaciones que lleven a que una persona supere o vea reducida su participación en el capital de una sociedad por encima o por debajo, respectivamente, de los porcentajes que reglamentariamente se determinen.

La organización de las Bolsas de Valores está presidida por el hecho de que sólo podrán ser miembros de las mismas las Sociedades y Agencias de Valores que accedan a tal condición y por la decisión de que estarán regidas por sociedades anónimas cuyo capital quedará reservado a aquellas entidades. Se introducen determinadas especialidades, destacando las normas que prevén modificaciones del capital o transmisiones obligadas de acciones de las sociedades rectoras de las Bolsas con el fin de posibilitar el cese o la incorporación de miembros, la sujeción a aprobación oficial de sus estatutos sociales, la previsión de que éstos contemplen mayorías cualificadas para la adopción de determinados acuerdos, la composición mínima de su consejo de administración o la aprobación oficial previa del nombramiento de los miembros del mismo. Se prevé la implantación de un Sistema de Interconexión Bursátil integrado a través de una red informática y regido por una Sociedad de Bolsas, constituida por las sociedades rectoras de las Bolsas. Dicho sistema tendrá por objeto la negociación, en exclusiva, de los valores que se incorporen al mismo. Por último, se regulan los principios básicos del nuevo Servicio de Compensación y Liquidación de Valores, que adoptará la forma de sociedad anónima, en la que participarán las entidades directamente implicadas en los procesos de compensación y liquidación relacionados con el Mercado de Valores.

La regulación de los mercados secundarios oficiales de valores y de las Bolsas de Valores, aspectos a que se acaba de hacer referencia, guarda muy especial relación con el ejercicio de las competencias en materia de centros de contratación de valores por parte de aquellas Comunidades Autónomas que las tienen reconocidas en sus Estatutos de Autonomía.

La Ley integra en su ámbito, dándole de este modo un respaldo legal adecuado, en lugar del muy provisional que hoy tiene, el mercado de la Deuda Pública en anotaciones, que se regirá por las normas específicas que, en relación con el mismo, se establecen y que se apoyan en la existencia de una Central de Anotaciones y de las Entidades Gestoras del Mercado que pueden actuar por cuenta propia, si son titulares de cuentas en la central, o únicamente por cuenta ajena en otro caso. Varios son los principios que inspiran el Mercado de Deuda Pública en anotaciones ya existentes y aparecen incorporados a la Ley de forma general, como normas comunes a todos los mercados de valores o como normas aplicables a las Sociedades y Agencias de Valores, a cuyo régimen se ha intentado asimilar la condición de Entidad Gestora. La Ley ha buscado un equilibrio entre las competencias básicas que han de corresponder a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, como organismo supervisor de todos los mercados de valores, y las competencias de gestión que se encomiendan, siguiendo el sistema ya vigente, al Banco de España, configurando a esos efectos una Comisión Asesora mixta integrada por representantes de ambas instituciones y del propio Ministerio de Economía y Hacienda.

La Ley contempla el marco general para una regulación de las ofertas públicas de adquisición de valores, destinado a superar las limitaciones de la normativa hoy vigente. También introduce el concepto de oferta pública de venta de valores, sujeta a requisitos análogos a los de una nueva emisión de valores, con el fin de cubrir una serie de casos, entre los que destaca la venta en España de valores extranjeros, a los que conviene aplicar determinados preceptos de la Ley, lo que no seria posible sin dicha figura.