Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, por la que se reforma la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial

JUAN CARLOS I

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren,

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley Orgánica:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El largo tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica del Poder Judicial ha permitido acumular el suficiente bagaje de experiencias en su aplicación para poder determinar con rigor los aspectos en que su reforma es precisa. Ahora bien, una reforma que complete todos los aspectos necesitados de retoque debe ser objeto del más amplio estudio y elaboración posible con todos los sectores sociales y profesionales afectados y por ello exige un lapso de tiempo relativamente amplio para su preparación. Sin embargo, la necesidad de determinadas modificaciones se presenta con una especial urgencia y con una mayor claridad, pues responden a la conveniencia de perfeccionar el equilibrio entre los poderes del Estado, reconociendo al Consejo General del Poder Judicial aquellas competencias que el órgano de gobierno del Poder Judicial viene considerando como necesarias para el íntegro ejercicio de sus funciones constitucionales.

Ello ha permitido anticipar en esta Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial aquellas cuestiones que, por responder a las características que acaban de recogerse, son susceptibles de tratamiento legislativo inmediato, sin merma del mayor detenimiento y reflexión que debe dedicarse a los demás aspectos de aquella Ley necesitados de modificación.

II

En la relación circunstanciada de las necesidades de la Administración de Justicia para 1992 el Consejo General del Poder Judicial planteó, por vez primera tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica, su posición acerca de la consideración de la materia relativa a la selección de Jueces y Magistrados como competencia propia, sin dejar de reconocer, sin embargo, las competencias concurrentes del Gobierno derivadas de la responsabilidad política de este órgano en la propuesta y ejecución de la política presupuestaria aprobada por las Cámaras y, con arreglo a ella, de la decisión sobre las dimensiones personales y materiales del aparato organizativo en su conjunto al servicio del Poder Judicial. Posteriormente, el Consejo General del Poder Judicial ha reiterado esa solicitud en algunas ocasiones.

La presente Ley Orgánica no sólo efectúa la atribución de la competencia en materia de selección de Jueces y Magistrados al Consejo General del Poder Judicial, sino que trata de resolver las cuestiones que se han planteado desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica del Poder Judicial directamente relacionadas con la materia.

El sistema de ingreso en la Carrera Judicial, se aborda y no solamente en lo que se ha dado en llamar el acceso por el tercero o el cuarto turno. En efecto, tanto la composición del Tribunal, como la potenciación de una etapa de formación inicial o previa al ejercicio de la función jurisdiccional se modifican en la Ley. El acceso a la Carrera Judicial de juristas con más de seis años de ejercicio profesional previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial vigente (el llamado tercer turno) se configura en el texto propuesto como un concurso-oposición, y se limita a una cuarta parte de las plazas de la categoría de Juez.

El sistema de acceso a la categoría de Magistrado mediante concurso entre juristas de reconocida competencia con más de diez años de ejercicio profesional ha dado lugar a cuestiones en su aplicación que frecuentemente han llegado al Consejo General del Poder Judicial y a los Tribunales. La presente Ley trata de resolver estas cuestiones de acuerdo con las líneas que se consideran más acordes con la jurisprudencia y con la doctrina integrada por las resoluciones y declaraciones sobre la materia del Consejo General del Poder Judicial, estableciendo las garantías adecuadas. Así: a) de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se permite que sean convocados a la entrevista todos los candidatos o sólo quienes hayan superado una determinada puntuación; b) se prevé el establecimiento del procedimiento idóneo para que el Tribunal pueda tener conocimiento suficiente de las incidencias que puedan haber afectado al candidato a lo largo de su vida profesional con trascendencia para valorar su aptitud para el desempeño de la función judicial, subsanando las deficiencias observadas en este punto en la práctica de los concursos; c) se dispone que el resultado de la entrevista se traduzca en una valoración definitiva de los méritos, con el límite de una modificación de la puntuación inicial de aquéllos en una proporción máxima determinada, con el fin de reforzar las garantías en el procedimiento; d) en el mismo sentido de acentuar las garantías se establece que el Tribunal, cuando aprecie la falta de la condición de jurista de reconocida competencia en el candidato, acordará su exclusión de manera específicamente motivada y se comunicará al interesado; e) respecto del contenido de la entrevista, se recoge literalmente la propuesta efectuada por el Consejo General del Poder Judicial en sus informes a las convocatorias hasta el momento efectuadas, y f) igualmente se recoge la propuesta del Consejo General del Poder Judicial respecto del requisito de la redacción de la correspondiente acta detallada.

Se prevé la posibilidad de que tengan acceso a las pruebas de especialización los ya Magistrados. Con ello se sigue la voluntad manifestada por el Consejo General del Poder Judicial en diversas convocatorias, que ha sido considerada, sin embargo, por el Tribunal Supremo como incompatible con el texto de la Ley vigente —por lo que a las pruebas de especialización en el orden social hace referencia—, lo que hace necesaria la modificación que introduce esta Ley.

Igualmente se admite en el texto propuesto la participación de miembros de la Carrera Fiscal en las pruebas de especialización, aumentando la participación en éstas y recogiendo la tradición anterior a la Ley Orgánica.

Respecto del ingreso y permanencia en la Carrera Judicial se consagran dos limitaciones que ya vienen siendo aplicadas, aunque su cobertura normativa ha sido discutida en ocasiones: a) la imposibilidad de presentarse a pruebas de selección hallándose en edad muy próxima a la de jubilación, y b) la imposibilidad de solicitar la excedencia voluntaria hasta alcanzar los tres años de servicios efectivos, aun cuando se trate de miembros de la Carrera Judicial ingresados mediante concurso entre juristas que pertenezcan a otro Cuerpo del Estado.

Por otro lado se recoge en el texto la posibilidad de que el Consejo General del Poder Judicial realice por la vía de la especialización las convocatorias de concurso para el ingreso en la Carrera Judicial por la categoría de Magistrado de juristas de reconocida competencia, y se establece una limitación derivada de la propia especialidad, cual es la imposibilidad de ejercer jurisdicción en otro orden hasta transcurridos cinco años, y previa la formación que se considere precisa, colmando así dos aspiraciones del órgano de gobierno de los Jueces y Magistrados tendente a dotar de una mayor efectividad a este sistema de acceso a la Carrera Judicial.

Se regula la figura de los Jueces adjuntos, atribuyendo a quienes han superado la oposición el carácter de funcionarios en prácticas. Se prevé que sus funciones, que precisará reglamentariamente el Consejo General del Poder Judicial, sólo pueden ser auxiliares y de colaboración con los titulares de los órganos judiciales, salvo cuando se disponga otra cosa por la propia Ley Orgánica del Poder Judicial en el marco de las medidas de apoyo a los órganos judiciales.

III

La Ley aborda una nueva regulación de la composición y normas de funcionamiento de las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia.

En primer lugar, se ha dado entrada, como miembros natos, a los Presidentes de las Audiencias Provinciales radicadas en el territorio del Tribunal Superior correspondiente. Con ello se pretende que quienes ostentan la presidencia de los órganos colegiados en materia civil y penal en las respectivas provincias, intervengan en las decisiones que han de adoptar estos órganos. Se establece, al propio tiempo, que el número de miembros natos y electos permanezca equilibrado aumentando así el número de miembros electos en la misma proporción en que aumenta el de natos, como consecuencia de la incorporación de los Presidentes de las Audiencias Provinciales.

Igualmente se ha considerado imprescindible la presencia de aquellos Decanos que, elegidos por los Magistrados, están liberados de su trabajo jurisdiccional conforme al artículo 163 de esta Ley por tener a su cargo la responsabilidad específica de la estructura judicial en las grandes ciudades. Teniendo en cuenta la forma de su elección, su integración se produce con la consideración de miembros electos y sin necesidad por tanto de reequilibrio en el número de miembros electos.

El funcionamiento de las Salas de Gobierno, en aquellos supuestos en los que el número de sus miembros es superior a diez, ha planteado en la práctica numerosos problemas de efectividad al no estar previsto en el texto de la Ley Orgánica del Poder Judicial otro sistema de adopción de acuerdos que el de las reuniones de Pleno.

Para dar mayor efectividad al funcionamiento de estas Salas se prevé, en consecuencia, la creación de la comisión compuesta por tres miembros natos y tres electos, elegidos todos ellos por la totalidad de los componentes de la Sala, que serán renovados anualmente, y el sistema de funcionamiento y facultades de esta comisión.

Finalmente, se establece el sistema de dación de cuenta de los asuntos tratados en comisión al pleno, y la facultad del Presidente del Tribunal Superior de Justicia de abocar al Pleno aquellos asuntos de trascendencia o interés y los que propongan la mayoría de los miembros de la Sala de Gobierno de forma razonada.

IV

El régimen de provisión de plazas es objeto también de modificación en esta Ley.

Por un lado se ha establecido la posibilidad de que las secciones de las Audiencias Provinciales puedan estar compuestas por cuatro Magistrados, cuando las necesidades del servicio así lo aconsejen, a fin de dotarlas de una mayor operatividad.

Al mismo tiempo se ha introducido, con carácter general, la posibilidad de que el Consejo General del Poder Judicial, previo informe de las Salas de Gobierno, pueda atribuir en exclusiva el conocimiento de determinados asuntos o de las ejecuciones en todos los órdenes jurisdiccionales, a uno o varios Juzgados cuando existan en una circunscripción varios Juzgados de la misma clase. La Ley reconoce al Consejo General del Poder Judicial la importante facultad de no sacar a concurso de traslado temporalmente determinadas plazas, respondiendo con ello a la propuesta efectuada por este órgano constitucional a raíz del agotamiento de la cláusula contenida en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 3/1989, de 21 de junio, por la que se suspendió temporalmente el requisito de los tres años de servicio efectivos en la Carrera para el ascenso a Magistrado y habilitando con ello un medio eficaz para paliar la existencia de excesivas vacantes.

La experiencia ha demostrado la necesidad de arbitrar mecanismos de estabilidad en la provisión de plazas de Jueces o Magistrados. El Consejo General del Poder Judicial ya había arbitrado medidas que ahora se incluyen en el texto de la Ley limitando la posibilidad de concursar a los que no lleven destinados dos y tres años dependiendo de que el destino servido se haya obtenido de forma forzosa o voluntaria.

La reforma incluye también un nuevo diseño de la provisión de plazas en los órdenes jurisdiccionales contencioso-administrativo y social, propiciando la especialización o la realización de actividades formativas específicas con carácter previo a servir el destino en estos órganos.

V

La proclamación de la necesidad de una modificación de la regulación de los Magistrados suplentes, Jueces sustitutos y de provisión temporal constituye una constante desde los primeros momentos del Consejo General en su actual mandato, acorde con la necesidad de asumir las competencias adecuadas para el ejercicio de su función. A pesar del avance producido en cuanto a la cobertura de plazas judiciales, sigue siendo una necesidad, que se entiende coyuntural, arbitrar sistemas para la mejor y más efectiva cobertura de las plazas vacantes.

En punto al nombramiento de Magistrados suplentes, y con el fin de despejar dudas de legalidad, la Ley recoge explícitamente la interpretación del artículo 200 de la Ley Orgánica del Poder Judicial mantenida hasta ahora constantemente por el Consejo General del Poder Judicial en sus disposiciones generales, nombramientos y actos de resolución de recursos, en el sentido de que la facultad de nombramiento de Magistrados suplentes alcanza al Tribunal Supremo y a la Audiencia Nacional.

La Ley trata de mejorar las garantías propias del régimen de los Magistrados suplentes, ordenando que, no sólo las propuestas de nombramientos, sino también el orden de preferencia y las exclusiones de solicitantes se motiven especialmente. Igualmente se exige que este requisito de motivación se cumpla en las propuestas de adscripción, que pueden tener tanta importancia práctica como las propuestas de nombramiento. Con la misma finalidad se proclama la integración funcional de los expresados Magistrados en condiciones de absoluta igualdad con los restantes miembros de la Sala y se regulan con más detalle las cuestiones relativas a las causas de incompatibilidad, las prohibiciones y los motivos de cese, que se enumeran taxativamente.

La preocupación por la calidad de la función de los Jueces no titulares se atiende en la presente Ley: a) previendo que la preferencia para el nombramiento derivada del ejercicio anterior de funciones jurisdiccionales sólo juega cuando este ejercicio haya tenido lugar «con aptitud demostrada»; b) estableciendo que la Sala de Gobierno en sus propuestas valorará la idoneidad y aptitud del candidato y fijando la falta de aptitud, y no sólo la dejación en el ejercicio de los deberes del cargo, como causa de cese, y c) finalmente, precisando que la preferencia para ser nombrados de aquellos en quienes concurran determinadas circunstancias sólo tendrá lugar en el caso de que no resulten desvirtuadas por otras que comporten la falta de idoneidad.

En materia de sustituciones externas, la Ley establece las circunstancias con arreglo a las cuales debe concretarse el concepto jurídico indeterminado de imposibilidad de sustitución ordinaria que abre el paso a la externa y para sentar el criterio de que no puede ser excluido ningún orden jurisdiccional del régimen de sustituciones externas. Se precisa cuándo procede aplicar la prórroga de jurisdicción.

VI

Con el fin de contribuir a dotar al Consejo General del Poder Judicial del apoyo técnico idóneo para el ejercicio de sus funciones constitucionales de gobierno del Poder Judicial, la Ley reconoce a los funcionarios destinados en sus órganos técnicos la situación de servicios especiales, equiparando en este punto al Consejo General del Poder Judicial con otros órganos constitucionales del Estado.

VII

La comisión por un Juez o Magistrado de cualquier delito doloso, lo haya sido o no en el ejercicio de la función judicial, tiene un significado especial que trasciende de las consecuencias estrictamente penales previstas en el Código, más allá incluso de las penas privativas de derechos, puesto que evidencia su incapacidad para el ejercicio de la función jurisdiccional mientras no obtenga la rehabilitación, como deriva del artículo 303 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Resulta por tanto procedente dar una nueva regulación a estos efectos, modificando lo que establecen los actuales artículos 379.1.d) y 380.

VIII

El Consejo General del Poder Judicial en sucesivas memorias, y el Defensor del Pueblo, en su informe de 1991, han puesto de manifiesto la necesidad urgente de reformar la regulación de la potestad disciplinaria respecto a Jueces y Magistrados para que, sin merma de las necesarias garantías, resulte eficaz su ejercicio como instrumento indispensable para el adecuado funcionamiento de la Administración de Justicia y para el debido aseguramiento de la independencia judicial. Pues esta exigencia del Estado de Derecho tiene en el sometimiento al ordenamiento jurídico de Jueces y Magistrados y en la institución de la responsabilidad judicial las auténticas garantías de que sirve a los fines para los que ha sido reconocida por la Constitución (artículo 117.1 CE) y configurada por el ordenamiento jurídico. En definitiva, independencia judicial y responsabilidad de Jueces y Magistrados no son postulados antitéticos sino rigurosamente complementarios.

Con este propósito se aborda, en primer lugar, la modificación del régimen de prescripción, causa de extinción de la responsabilidad disciplinaria con fundamento constitucional en la seguridad jurídica (STC 157/1990), pero que no debe convertirse en la práctica, como viene ocurriendo, en motivo de generalizada impunidad de conductas que, siendo ciertamente reprochables y de indudable trascendencia para una eficaz prestación de la tutela judicial, se ven sin sanción por la brevedad de los plazos prescriptivos y por la previsión legal sobre su interrupción.

Se amplían, por tanto, dichos plazos acogiendo, entre las soluciones posibles, los que son más comunes en el derecho disciplinario, aunque se mantiene para las infracciones leves el plazo prescriptivo establecido por el Código para las faltas penales.

La regla del comienzo del plazo de la prescripción de las infracciones a partir del momento de su comisión requiere una previsión especial en el supuesto de las acciones y omisiones que dan lugar a la declaración de responsabilidad civil, puesto que sólo a partir de la firmeza de la sentencia en que dicha responsabilidad se declara resulta exigible la de carácter disciplinario.

Asimismo, se establece que la interrupción de la prescripción de la infracción se produzca no sólo por el acuerdo de iniciación del expediente disciplinario, sino también por la incoación de cualquier diligencia informativa relacionada con la conducta investigada, siempre que en uno y otro caso medie la oportuna notificación. Con ello se evita el indebido cómputo para el plazo de prescripciones del tiempo que transcurre durante la práctica de unas actuaciones, de muy frecuente utilización, encaminadas realmente a depurar responsabilidades, aunque formalmente no hayan dado lugar al procedimiento disciplinario, de las que tiene conocimiento el Juez o Magistrado afectado por las mismas. Si bien, en aras de la propia seguridad jurídica a la que la institución de la prescripción responde, se introduce en la Ley la cautela, común en el ejercicio de la potestad disciplinaria, consistente en que la prescripción vuelve a correr si el procedimiento iniciado permanece paralizado durante el plazo de seis meses por causa no imputable al Juez o Magistrado sujeto al expediente.