LegalizeLey 2/1995, de 8 de marzo, de subvenciones de la Comunidad de Madrid
EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID
Hago saber que la Asamblea de Madrid ha aprobado la siguiente Ley, que yo, en nombre del Rey, promulgo.
PREÁMBULO
En el moderno Estado Social y Democrático de Derecho es incuestionable la importancia que tienen las subvenciones, hasta tal punto que puede concluirse que estamos en presencia de un instrumento decisivo en la política social y económica.
Este fenómeno, generalizado en todos los Estados, ha producido un cambio cualitativo en el significado que dentro de la acción administrativa se ha atribuido habitualmente a las ayudas económicas. De esta forma se trata de un campo difícil para la doctrina, pues confluyen aspectos presupuestarios y financieros con aspectos jurídicos-administrativos, no existiendo acuerdo entre los diversos autores sobre cual es la óptica adecuada desde la que debe concebirse y analizarse.
En un sentido amplio, la ayuda pública es una categoría que engloba un conjunto variado de figuras de distinta naturaleza jurídica y económica. Así pueden enumerarse determinadas actuaciones que bajo la forma de préstamos, beneficios fiscales, transferencias, subvenciones, etcétera, se conciben con la finalidad propia de la ayuda, pudiendo materializarse patrimonialmente mediante flujos económicos dinerarios o en especie.
Bajo dicha concepción la presente Ley se centra en la ayuda pública tipo subvención bajo la forma de entrega dineraria, entendiéndose que es la figura que más demanda de una atención normativa. Con ello no se pretende resolver cuestiones doctrinales ni pronunciarse sobre ellas, sino más bien responder a la necesidad de avanzar en diversos aspectos de la gestión de estos fondos públicos, sentando las reglas oportunas, mediante el establecimiento de principios, conceptos, criterios, competencias, obligaciones y responsabilidades, en aras de una mayor eficacia y eficiencia, potenciando simultáneamente el control y transparencia que el carácter de públicas confiere a este tipo de ayudas económicas.
El régimen económico-financiero de las subvenciones en la Comunidad de Madrid viene establecido en el artículo 75 de la Ley reguladora de la Hacienda, de 8 de noviembre de 1990. En tan sólo los tres años de vigencia, la normativa sobre la materia ha ido proliferando, observándose la homogeneización de criterios en el conjunto de las Administraciones Públicas españolas.
La necesidad de esta Ley se justifica pues desde tres ópticas diferentes: La voluntad de la Comunidad de Madrid de mejorar la gestión de los fondos públicos y aumentar su transparencia, la de actualizar la normativa que en tan poco tiempo ha quedado desfasada y la de incorporar criterios todavía no regulados pero ya asumidos en el conjunto de la Administración.
La opción de una ley específica bajo la perspectiva apuntada, parece clara, máxime cuando otras actividades administrativas de similar importancia como la contractual disponen de una extensa normativa propia.
La Ley está compuesta por 17 artículos, dos disposiciones adicionales, una transitoria, una derogativa y la final.
En el artículo 1 se plasma el concepto de subvención a los efectos de la Ley. Desde una óptica fundamentalmente económica, se puede afirmar que cualquier flujo económico unidireccional se concibe como subvención o transferencia. Bien pudiera ser ésta el género y aquélla la especie. La nota más destacada de la subvención, consustancial a su concepción es la afectación concreta de la entrega dineraria a un fin específico, cuyo cumplimiento es de obligada justificación y donde el reintegro va asociado a cualquier desviación de la finalidad establecida. Esta última característica marca la diferencia de esta figura con las transferencias. Es pues este artículo, quizás, uno de los más relevantes de la Ley, pieza fundamental para homogeneizar criterios y aclarar no pocas dudas acerca de las distintas figuras que, como se ha descrito anteriormente, pueden encuadrase en un sentido amplio como ayudas públicas.
En el artículo 2 se regula el ámbito de aplicación. Comprende la totalidad de los agentes del sector público de la Comunidad de Madrid que puedan conceder subvenciones.
Esta opción va a permitir avanzar en la homogeneización de criterios y en la coronación de políticas de fomento, al sentar las reglas del juego con carácter general, sin perjuicio de las peculiaridades propias de cada sujeto derivadas de la naturaleza de su personalidad jurídica y de su organización.
En el artículo 3 se determina el tratamiento extrapresupuestario cuando la Comunidad de Madrid actúe como intermediario en la entrega a terceros de subvenciones concedidas por otras entidades públicas. La solución es obvia, si se tiene en cuenta que se está actuando exclusivamente como servicio de tesorería, en nombre y por cuenta de otra institución y por lo tanto estos recursos ni son propios ni están financiando gasto público de la Comunidad. Todo ello, sin perjuicio del sometimiento de dichos fondos al régimen de control establecido en la presente Ley.
El artículo 4 plasma los principios, de carácter básico, de publicidad, concurrencia y objetividad en la concesión y menciona expresamente la obligación de respetar el ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea.
El artículo 5 define los posibles sujetos participantes en el flujo económico-financiero de la subvención. La entidad colaboradora adquiere un papel relevante en la medida que no solamente recibe y entrega fondos, sino que determinadas actuaciones en torno al beneficiario pueden caer bajo su responsabilidad.
En el artículo 6 se incluyen las bases reguladoras, como reglas básicas que deberán recoger los elementos y requisitos mínimos de la concesión, pero en todo caso son el instrumento que debe plasmar y desarrollar los principios de publicidad, concurrencia y objetividad. El concurso debe convertirse en al regla general como procedimiento que canalice la concurrencia y garantice la objetividad.
La publicidad se plasmará en dos momentos diferentes y para todos los ciudadanos, a través del «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid». En primer lugar se dinfundirían las bases reguladoras y en un momento posterior los beneficiarios a los que les haya correspondido la concesión de la subvención.
En los artículos 7, 8 y 9 se recogen los órganos que dentro del ente concedente les corresponde el otorgamiento de las ayudas, las obligaciones del beneficiario y, en su caso, de la entidad colaboradora.
En el artículo 10 se recoge como principio general del pago, la previa justificación. No obstante, la casuística y variedad de las subvenciones aconseja prever la posibilidad de realizar anticipos y abonos a cuenta. Son dos figuras distintas; la primera supone una entrega dineraria sin que se haya comenzado por el beneficiario a realizar o justificar sus obligaciones, pero cuya existencia es necesaria como financiación inicial para poderlas llevar a cabo. El abono a cuenta, sin embargo, implica una realización y justificación parcial.
El reintegro, como se expuso al principio, es consustancial al concepto de subvención en el caso de incumplimiento de determinadas obligaciones. En el artículo 11 se regulan los diversos supuestos en los que procede la devolución de las cantidades percibidas, a quién corresponde acordarla y en relación con el modelo de control asumido, la posibilidad de que sea propuesto por órganos externos al ente concedente. En todo caso son fondos sometidos al régimen de exacción de los ingresos de derecho público.
En el artículo 12 se regula el régimen de control de las subvenciones, en el que la Intervención General ejerce la función interventora tal y como se regula en el artículo 83 de la Ley reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid.
Los artículos 14 a 17 inclusive regulan el régimen de infracciones y sanciones administrativas. Es un instrumento imprescindible para garantizar una aplicación correcta de estos fondos públicos y se encuentra en sintonía con el ordenamiento jurídico español, al incorporar lo establecido en la reciente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Finalmente se procede a la reforma de la Ley reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid para armonizar el ordenamiento jurídico que con la presente Ley se desarrolla.
Se establecen los criterios de publicidad, concurrencia y objetividad para la concesión de ayudas públicas, con carácter general.
Para las subvenciones, por razones de la materia, se produce una reserva de Ley que se pretende hacer realidad con el presente texto.
Para las transferencias, en particular, regula un régimen similar al de las subvenciones en todos aquellos aspectos que no deriven del carácter finalista de éstas, principal distinción entre ambas figuras. Y, en definitiva, para no dejar lagunas en el régimen económico financiero se establece el carácter supletorio de la presente Ley respecto a la legislación específica de las distintas ayudas públicas, convirtiéndose en la práctica en punto de referencia obligado respecto a dicha materia.
Artículo 1. Concepto de subvención.
Tendrá la consideración de subvención, a los efectos de esta ley, todo desplazamiento patrimonial que tenga por objeto una entrega dineraria entre los distintos agentes de la Administración Pública de la Comunidad de Madrid, o de éstos a otras entidades públicas o privadas y a particulares, que cumplan los siguientes requisitos:
Que la entrega se realice sin contraprestación directa por parte de los entes beneficiarios.
Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.
No están comprendidas en el ámbito de aplicación de esta ley las aportaciones dinerarias entre Administraciones Públicas, para financiar globalmente la actividad de la Administración a la que vayan destinadas, las que se realicen entre los distintos sujetos del sector público autonómico cuyos presupuestos se integren en los presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid, tanto si se destinan a financiar globalmente su actividad como a la realización de actuaciones concretas a desarrollar en el marco de las funciones que tenga atribuidas, siempre que no resulten de una convocatoria pública y las subvenciones que, por su objeto, quedan excluidas de aplicación de la normativa básica estatal.
Asimismo, quedan excluidas del ámbito de aplicación de esta ley, las transferencias de carácter nominativo a favor de las universidades públicas consignadas en los capítulos 4 y 7 del estado de gastos del presupuesto, destinadas a financiar globalmente su actividad.
Las entregas de bienes, derechos o servicios que, habiendo sido adquiridos con la finalidad exclusiva de ser entregados a terceros, cumplan los requisitos previstos en el apartado primero, tendrán la consideración de ayudas en especie y quedarán sujetas a la normativa de subvenciones, en los términos previstos en la normativa básica estatal, con las peculiaridades que conlleva la especial naturaleza de su objeto.
Artículo 2. Ámbito de aplicación y régimen jurídico.
El ámbito de aplicación de esta ley es el de las subvenciones públicas cuya concesión corresponde a la Administración de la Comunidad de Madrid, organismos autónomos administrativos, organismos autónomos mercantiles y entes de Derecho público de la Comunidad de Madrid.
Las subvenciones públicas cuya concesión corresponde a la Asamblea de Madrid se regirán por su normativa específica.
Las entregas dinerarias sin contraprestación que otorguen las entidades de derecho público del sector público autonómico que se rijan por el derecho privado tendrán siempre la consideración de subvenciones. Su concesión y demás actuaciones contempladas en esta ley constituirán el ejercicio de potestades administrativas a los efectos previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, quedando sometidas al mismo régimen jurídico establecido para las subvenciones concedidas por las Administraciones Públicas.
Las fundaciones del sector público de la Comunidad de Madrid únicamente podrán conceder subvenciones cuando así se autorice a la correspondiente fundación de forma expresa mediante orden del titular de la Consejería al que la fundación esté adscrita.
Cuando corresponda a la Comunidad de Madrid la aprobación de las bases reguladoras, la autorización previa de la concesión, las funciones derivadas de la exigencia del reintegro y de la imposición de sanciones, así como las funciones de control y demás que comporten el ejercicio de potestades administrativas, serán ejercidas por la Consejería que financie en mayor proporción la subvención correspondiente y si no es posible su identificación, por el órgano o entidad que ejerza el protectorado de la fundación.
El régimen económico-financiero de las subvenciones será el establecido por la normativa básica estatal, por la presente ley y sus disposiciones de desarrollo, por las leyes especiales aprobadas por la Asamblea de Madrid y por los preceptos que contenga la ley de presupuestos generales de la Comunidad en cada ejercicio y durante su vigencia, por las restantes normas de derecho administrativo y en su defecto, se aplicarán las normas de derecho privado.
En el supuesto de subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas europeas aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas.
La concesión de subvenciones financiadas o cofinanciadas por la Administración del Estado se regirá por lo dispuesto en la legislación que resulte de aplicación y, en su defecto, por la normativa de la Comunidad de Madrid.
Las particularidades en el proceso de ejecución de gasto se ajustarán a las condiciones y requisitos que, a tal efecto, establezca la normativa estatal que regule la percepción de fondos.
Las subvenciones que se concedan a través de un convenio se regularán por la legislación estatal de carácter básico relativa a subvenciones, por la presente ley y sus disposiciones de desarrollo, siéndoles de aplicación la regulación del capítulo VI del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en cuanto no se oponga a la legislación específica en materia de subvenciones.
Artículo 3. Intermediación en la entrega de subvenciones.
Las subvenciones que se concedan por administraciones y entidades públicas distintas a las de la Comunidad de Madrid y que sean libradas a ésta para poner a disposición de un tercero, serán tratadas como operaciones extrapresupuestarias.
Las actuaciones que corresponda realizar a la Comunidad de Madrid se sujetarán a la normativa específica del ente concedente, sin perjuicio de la sujeción al régimen de contabilidad pública y de control que para las entidades colaboradoras se regula en la presente Ley.
Artículo 4. Principios generales y procedimientos de concesión.
Las subvenciones que se concedan por la Comunidad de Madrid lo serán con arreglo a criterios de publicidad, concurrencia, objetividad transparencia, igualdad y no discriminación, eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados para el establecimiento de las mismas y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva.
El otorgamiento de estas subvenciones, con el límite de créditos disponibles fijados en la convocatoria, se realizará a las solicitudes que hayan obtenido mayor valoración en aplicación del criterio o criterios previamente fijados en las bases reguladoras y en las convocatorias, una vez comparadas las solicitudes dentro de un plazo limitado y establecida una prelación entre las mismas.
En este supuesto, la propuesta de concesión se formulará al órgano concedente por un órgano colegiado a través del órgano instructor.
No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, las bases reguladoras podrán establecer un procedimiento simplificado de concurrencia competitiva sin necesidad de órgano colegiado, en cuyo caso la propuesta se formulará por el órgano instructor, en los siguientes supuestos:
Cuando la prelación de las solicitudes válidamente presentadas y que cumplan los requisitos que se establezcan, se fije únicamente en función de su fecha de presentación dentro de un plazo limitado, pudiendo obtener la subvención únicamente las que se encuentren dentro de los límites de crédito disponible en la convocatoria y siendo denegadas el resto.
Cuando el crédito consignado en la convocatoria fuera suficiente para atender a todas las solicitudes que reúnan los requisitos establecidos, una vez finalizado el plazo de presentación, no siendo necesario establecer una prelación entre las mismas.
En los supuestos de las letras anteriores, las bases reguladoras deberán determinar si la resolución de concesión será conjunta, parcial o individual, así como el plazo para resolver.
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