LegalizeLey 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo
Incluye la corrección de errores publicada en BOCM núm. 152, de 28 de junio de 1995.
EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID
Hago saber que la Asamblea de Madrid ha aprobado la siguiente Ley, que yo, en nombre del Rey, promulgo.
PREÁMBULO
I
Esta Ley pretende definir en el contexto generado por la renovación parcial de 1990 y la actualización total de 1992 de la legislación estatal y en ejercicio de la competencia legislativa plena que, en la materia, goza la Comunidad Autónoma, el marco específico y necesario de la política territorial y urbanística que las circunstancia y las peculiaridades de la región madrileña demandan. Por esta razón, es decir, por su propósito acotado y no por un carácter meramente coyuntural de sus determinaciones, es una Ley de Medidas, como explicita claramente su artículo primero.
La región de Madrid es, por de pronto, internamente diversa, conviviendo en ella espacios urbanos de gran magnitud y complejidad con ámbitos estrictamente rurales y zonas de montaña, así como espacios naturales de alto valor ambiental y ecológico. El peso específico del área metropolitana, cuyo centro es la ciudad de Madrid, es evidente y su traducción en el doble plano político-institucional y del sistema urbano nacional no puede dejar de tener repercusiones en la organización regional.
La región de Madrid constituye, en efecto, uno de los mayores y mas avanzados centros de servicios de España, así como un núcleo industrial de primera magnitud y, por lo tanto, también una región con función y significación propias en el espacio tanto nacional, como comunitario-europeo; sin embargo, al mismo tiempo y según zonas, también concurren en ella de forma específica los problemas propios de las regiones atrasadas en su desarrollo, los del declive industrial y de las grandes aglomeraciones urbanas, además de los relacionados con la preservación y mejora de la naturaleza y del medio ambiente en general.
Madrid precisa, pues, una política territorial que, respondiendo a sus peculiaridades, sea adecuada al marco político-institucional resultante del Estado autonómico e integrado en la actual Comunidad y Unión Europea. Por ello, la Comunidad Autónoma, de forma acorde con la posición y función que constitucional y estatutariamente le son propias, debe asumir, en primer lugar, la responsabilidad, del gobierno efectivo del territorio, para propiciar e, incluso, asegurar, en sintonía siempre con las políticas económicas y medioambientales, su vertebración e integración, al servicio de la calidad de vida de la población y en términos, en todo caso, de solidaridad simultáneamente intrarregional e interterritorial en la doble dimensión nacional y comunitario-europea y además ha de estar dotada de los medios e instrumentos políticos, jurídicos y administrativos necesarios y suficientes para afrontar aquella responsabilidad, entendiéndose que en el espacio autonómico, en efecto, coinciden la institucionalización de la función de gobierno político y la idoneidad de la escala para el cumplimiento de la tarea de «ordenación del territorio».
La Ley pretende satisfacer esta necesidad, armonizándola con el respeto y, más aún, con la potenciación de la autonomía de los gobiernos municipales, cuya responsabilidad se centra fundamentalmente en la ordenación del aprovechamiento urbanístico concreto.
Los Municipios son las instancias responsables primariamente y como regla general de la ordenación y gestión urbanísticas, de suerte que la Comunidad Autónoma sólo cuenta en este nivel del gobierno del territorio más que con competencias estrictamente tasadas y, por tanto excepcionales, cabalmente aquellas que resultan indispensable complemento de su responsabilidad en la ordenación del territorio-región.
Subyace al texto legal, por tanto, una concepción de la región como espacio definido e integrado, al propio tiempo susceptible y demandante de un gobierno y, por tanto, de una política territorial, positiva orientada a potenciar las oportunidades de desarrollo económico estable, armónico y compatible con la preservación de los valores naturales y los equilibrios ecológicos básicos, al igual que, por ello mismo, a corregir las tendencias de transformación territorial incompatibles, o cuando menos contradictorias, con dicho desarrollo. Sin embargo, esta concepción integrada del territorio en ningún caso debe entenderse en el sentido de una homogeneización reductiva sino más bien de la potenciación de los valores positivos diferenciales de cada una de las zonas y piezas que la componen, sin perjuicio de la corrección de las situaciones y la eliminación de los factores de discriminación en el acceso y disfrute de los elementos determinantes de la calidad de vida.
Consecuentemente con lo dicho, los instrumentos de gobierno y la política territorial regionales no pueden quedar circunscritos a los urbanísticos de lógica local sujetos a aprobación o intervención, con un mayor o menor alcance y uno u otro carácter, de la Comunidad Autónoma. Como señala la Carta Europea de la Ordenación del Territorio, esta última no es otra cosa que la expresión física o espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, destacando su naturaleza funcional compleja —necesariamente tributaria de diversas perspectivas y disciplinas—, pero dirigida siempre al desarrollo equilibrado del territorio, o mejor, de la utilización humana de éste, lo que supone, en definitiva, una organización física de todas las actividades humanas públicas o privadas, según un concepto rector. El gobierno del territorio que pretende asegurar la Ley se asienta en la definición de este concepto rector y en la disposición de los instrumentos indispensables para hacerlo efectivo, beneficiándose —además de las reflexiones técnicas y doctrinales— de la experiencia directa adquirida en la promoción, por parte de la Comunidad de Madrid, de actuaciones públicas sobre sectores y piezas claves para la estructuración de la Región, así como de la fecunda experiencia de gestión del planeamiento municipal, desarrollada en los últimos años.
II
El gobierno del territorio por la Comunidad Autónoma se articula sobre dos piezas, estrechamente relacionadas entre sí; la planificación propiamente regional y la actividad urbanística directa y propia de la Comunidad; piezas, a cuya regulación se dedican los Títulos III y IV del texto legal. La imbricación entre ellas aparece garantizada, con absoluto respeto a la autonomía municipal, por la vinculación de la segunda por la primera, sin perjuicio de que la ordenación del territorio —importa mucho resaltarlo— pueda ejecutarse, además de mediante actuaciones autonómicas propias y directas, a través de la actividad urbanística ordinaria, es decir, por intermedio de la acción de gobierno territorial de los Municipios.
La regulación de la planificación regional como instrumento primario de la acción de gobierno regional del territorio se hace en términos flexibles, pero precisos, de suerte que el marco legal acota perfectamente, en los aspectos esenciales, la política gubernamental y la actividad administrativa. En todo caso, innova sólo en lo necesario, dejando en todo lo demás subsistente la ordenación legal ya existente en la materia. Sus líneas fundamentales pueden sintetizarse así:
La vinculación legal material de la ordenación del territorio —concebida como función pública— y, por tanto, de la elaboración, aprobación y ejecución de sus instrumentos, por la vía de la fijación clara de sus objetivos, cuya idea central se cifra en la cohesión e integración social de la Comunidad de Madrid mediante una organización racional y equilibrada de la utilización de su territorio y, en general, de sus recursos naturales.
La tipificación de los aludidos instrumentos, haciendo posible una planificación tanto de conjunto del territorio regional como circunscrita por razón del objeto y del ámbito territorial.
El reforzamiento de la figura del Plan Regional de Estrategia Territorial, que sólo puede incidir en el planeamiento urbanístico municipal en forma de exigencia de adaptación, pero en ningún caso en la de su directa modificación. Se configura «ex novo» el procedimiento para su elaboración y aprobación, a fin, entre otros objetivos, de articular una intervención suficiente tanto de la Asamblea de la Comunidad, como de la instancia de gobierno municipal, ambas consideradas decisivas para asegurar la bondad, la aceptabilidad social y el buen fin de la planificación. Especial mención merece también la flexible determinación, desde el punto de vista de su alcance, del contenido en determinaciones del plan, pues se permite que éste module el grado de vinculación por tales determinaciones de las medidas de planificación de las Administraciones Públicas y la necesidad de adaptación de ellas.
La reducción del gobierno regional del territorio a la planificación a que acaba de hacerse referencia implicaría de suyo una negación parcial de tal gobierno, en la medida en que éste resultaría incapaz para, por sí mismo y sin depender totalmente de la acción de otra instancia de gobierno distinta, garantizar la efectividad y materializar en la realidad las decisiones dirigidas a la cohesión e integración del territorio regional, como tal, e indispensables a tal fin. De ahí que el aludido gobierno, sin perjuicio de su plenitud en el nivel de la ordenación del territorio, deba tener, y desde luego tiene en esta Ley, una determinada prolongación en el nivel urbanístico, bajo la forma de actuaciones de interés regional; figura, que se desagrega en dos técnicas más concretas (los proyectos de alcance regional y las zonas de interés regional) y en la que se expresa instrumentalmente la actividad urbanística directa y propia de la Comunidad.
La legitimidad y, al propio tiempo, la distinción de esta actividad urbanística autonómica de la ordinaria y general municipal reposan por entero en la completa referencia de dicha actividad autonómica —desarrollada por la Comunidad en calidad de Administración actuante— al interés regional. Esta resulta, así, una noción clave para el deslinde de los campos respectivos y el respeto del municipal general y primario. De ahí que la Ley se preocupe no sólo por establecer una noción material lo más precisa posible del Interés Regional, a fin de hacer de suyo controlable la invocación de éste (tanto más, cuanto que dicha invocación ha de razonarse y justificarse en la documentación correspondiente), sino también articular un mecanismo de concertación interadministrativo —la Comisión de Concertación de la Acción Territorial, integrada por representación paritaria autonómica y local— capaz de asegurar una activa y efectiva participación de la instancia municipal en la definición del interés general en cada caso concreto; mecanismo éste, cuya funcionalidad se extiende, además, a la solución de cualesquiera otros problemas interlocales, a solicitud de un gobierno local.
Las Zonas de Interés Regional son áreas idóneas para servir de soporte a operaciones urbanísticas en que concurra tal interés, que se delimitan para la ordenación estratégica del territorio o el despliegue ordenado, integrado y armónico del desarrollo económico y social de la región, la superación de situaciones de crisis o de transformación de sectores económicos o la corrección de desequilibrios intrarregionales, siempre en alguna de las materias de vivienda, infraestructuras, dotaciones, equipamientos y servicios. Cuando tengan por objeto la habilitación de operaciones programadas para que el comienzo de su ejecución tenga lugar dentro de los cuatro años siguientes a su delimitación, revisten la forma de Zonas de Actuación Inmediata. En otro caso, y bajo la denominación de Zonas de Actuación Diferida, únicamente pueden legitimar la constitución de reservas estratégicas de suelo para el desarrollo de operaciones urbanísticas regionales no programadas. Por ello mismo se permite, con determinados requisitos, la transformación de éstas en aquéllas, cuando las circunstancias, sobrevenidas, así lo hagan aconsejable. Huelga decir, que en la tramitación de unas y otras tienen participación la Administración del Estado y los Municipios, pudiendo éstas hacer entrar en juego, si así lo consideran necesario, el mecanismo de concertación al que ya se ha hecho alusión.
De las Zonas de Actuación Inmediata merecen destacarse los siguientes aspectos: La posibilidad de asociación a su gestión de otras Administraciones —especialmente los Municipios—, mediante convenios de colaboración, figura ésta, hoy incorporada en el ordenamiento del Estado al régimen básico de todas las Administraciones Públicas; su comprensión ordinariamente sólo de suelo no urbanizable o urbanizable no programado y su capacidad de directa reclasificación del incluido en su ámbito como urbanizable no programado, así como, el establecimiento de la ordenación urbanística de este ámbito y su ejecución a través y sobre la base, respectivamente, de los pertinentes instrumentos urbanísticos ordinarios. Las Zonas de Actuación Diferida están siempre y en todo caso circunscritas al suelo previamente clasificado urbanísticamente como urbanizable no programado y no urbanizable.
Los Proyectos de Alcance Regional, a diferencia de las Zonas, son, sin perjuicio de su alcance y complejidad eventuales; verdaderos y concretos proyectos técnicos de obras, elaborados para su directa ejecución y viables siempre que su objeto no esté previsto o no tenga acomodo adecuado en el planeamiento vigente. Ese objeto es, en todo caso, circunscrito, pues está rigurosamente acotado por la Ley. La lógica de los proyectos es siempre propia, por derivada exclusivamente de su objeto, de suerte que esta figura puede comprender terrenos de uno o varios términos municipales y los terrenos que en ellos se destinen a uso público dotacional pasan a incorporarse, preceptivamente y con la calificación que proceda, a los sistemas generales de la ordenación establecida por el correspondiente planeamiento general. Dada su finalidad, el régimen de elaboración y promoción es muy flexible, permitiendo su promoción ante la Comunidad de Madrid tanto por entes de los sectores públicos de cualquiera de las instancias de la organización territorial del Estado, como por personas privadas. En este último caso, sin embargo, se requiere para la tramitación formal del proyecto, una declaración autonómica previa sobre su viabilidad. El procedimiento de aprobación contempla, en todo caso, la intervención de los Municipios interesados o afectados. Entre los efectos derivados de su aprobación merece destacarse, además de la declaración de utilidad pública o, en su caso, interés social y de la necesidad de la ocupación de los bienes y derechos afectados a efectos de su expropiación, los efectos conferidos para su ejecución sin perjuicio de la procedencia de la adaptación del planeamiento correspondiente a cuyo efecto se prevé el establecimiento de líneas de ayudas financieras autonómicas a los Municipios interesados. Desde el punto de vista de su ejecución, ésta presupone la aplicación del régimen legal urbanístico de la propiedad y, por tanto, el cumplimiento de los correspondientes deberes a cargo del responsable de la ejecución, siendo los Municipios los beneficiarios de las cesiones de suelo y aprovechamiento urbanístico que resulten de la referida ejecución. Especialmente exigente es, por último, el estatuto a que queda sujeto el responsable de ejecución, limitándose estrictamente toda transferencia a terceros de tal responsabilidad y regulando detalladamente las consecuencias del incumplimiento. En tanto que proyectos y salvo los de promoción pública, su materialización queda condicionada al otorgamiento de la preceptiva licencia municipal.
III
El urbanismo es en la Ley, al igual que la ordenación del territorio, una función pública, cuyo cumplimiento debe producirse, tras la Constitución, sobre la base de una adecuada ponderación de los bienes jurídicamente relevantes territorialmente protegidos por aquella norma fundamental y para la máxima realización posible en cada caso del orden material por ésta definido.
En tanto que función pública sólo diferenciada por su objeto y finalidad, su gestión debe poder producirse válidamente por cualquiera de las formas autorizadas por la legislación reguladora de la administración pública en cada caso competente y actuante. Esta prescripción favorece particularmente la necesaria coordinación del urbanismo y del régimen local, es decir, el estatuto del gobierno municipal.
La condición de función pública del urbanismo no significa necesariamente la gestión directa por la Administración competente. Antes al contrario, por sus características, el urbanismo demanda el fomento y la promoción, al máximo posible, de la iniciativa privada. Y ésta, a su vez, no se restringe a los privados que además, tengan, con derecho bastante para ello (significativamente el de propiedad), la disposición del suelo, pues la actividad urbanística de transformación del suelo debe entenderse constitucionalmente comprendidas en el ámbito de la libertad de iniciativa económica, es decir, de empresa. Sin perjuicio de ello, los propietarios y los titulares de cualesquiera otros derechos suficientes sobre los correspondientes bienes intervienen en la actividad urbanística en los términos determinados por la legislación reguladora de ésta.
En el régimen de la actividad urbanística ordinaria el primer aspecto precisado de una adaptación a las circunstancias específicas de la Comunidad de Madrid es, sin duda, el planeamiento, lo que lleva a cabo la Ley en su Título V introduciendo las innovaciones consideradas más indispensables (a fin de no perjudicar innecesariamente la cultura jurídico-urbanística establecida) y, concretamente, las siguientes:
Haciendo uso de la habilitación conferida por la legislación estatal, la flexibilización y simplificación de la determinación del aprovechamiento tipo, en atención a la existencia de Municipios con escaso desarrollo urbanístico y, al mismo tiempo, reducida capacidad de gestión técnica en esta materia.
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