LegalizeLey 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos
Incluye la corrección de errores publicada en BOE núm. 29, de 3 de febrero de 1999. Ref. BOE-A-1999-2635
JUAN CARLOS I
REY DE ESPAÑA
A todos los que la presente vieren y entendieren.
Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.
EXPOSICION DE MOTIVOS
La presente Ley tiene por objeto renovar, integrar y homogeneizar la distinta normativa legal vigente en materia de hidrocarburos. Se pretende, por tanto, conseguir una regulación más abierta, en la que los poderes públicos salvaguarden los intereses generales a través de la propia normativa, limitando su intervención directa en los mercados cuando existan situaciones de emergencia. Esta regulación debe permitir, además, que la libre iniciativa empresarial amplíe su campo de actuación y la introducción en nuestro ordenamiento jurídico de realidades técnicas y mercantiles socialmente asumidas, pero carentes, en este momento, del encaje legal adecuado. Asimismo, paralelamente a esta apertura de la legislación debe profundizarse en los mecanismos de la información detallada por los agentes del mercado a las Administraciones competentes, para permitir la constatación de la consecución de los objetivos propuestos con la liberalización de los mercados.
La presente Ley persigue proporcionar un tratamiento integrado a una industria verticalmente articulada. Desde la producción de hidrocarburos en un yacimiento subterráneo hasta su consumo en el motor de un vehículo, en la calefacción de una vivienda o en un proceso industrial, se producen o pueden producirse una serie de transacciones económicas y de procesos físicos de transformación, tratamiento o simplemente de transporte que merecen una consideración global, puesto que forman parte de una actividad económica que, aunque segmentable, responde a una concepción integrada. Esta integración debe facilitar un tratamiento equilibrado de las diferentes actividades reguladas en esta Ley y permitir mantener una sustancial homogeneidad en la forma de abordar problemas similares.
A lo anterior se añade la preocupación de la Ley por la introducción de criterios de protección medioambiental que estarán presentes en las actividades objeto de la misma, desde el momento de su planificación. Así pues, se pretende reflejar la necesidad de preservar y restaurar el medio ambiente como condición indispensable para mejorar la calidad de vida.
El primer bloque material que aborda la Ley es el relativo a la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos que han venido siendo reguladas por la Ley 21/1974, de 27 de junio. Las principales novedades que la presente Ley contiene son su adecuación al ordenamiento constitucional, la supresión de la reserva en favor del Estado, la regulación de los almacenamientos subterráneos, la creación de la figura del operador y, por último, el especial hincapié en las obligaciones de desmantelamiento de las instalaciones que los concesionarios deben asumir. Mientras que la adecuación constitucional es una necesidad que se explica por sí misma, la supresión de la reserva en favor del Estado responde a la necesidad de configurar tal Estado como regulador y no como ejecutor de unas determinadas actividades industriales. Ello no es óbice para que, si el Estado lo considera oportuno, pueda promover la investigación de un área concreta a través de la convocatoria de los correspondientes concursos. Tanto los almacenamientos subterráneos como la figura del operador son novedades que se incorporan a nuestro ordenamiento a partir de la observación de la realidad. Los almacenamientos subterráneos, carentes de regulación, constituyen un núcleo fundamental tanto de la seguridad del sistema de gas natural como de otros tipos de hidrocarburos. En cuanto al operador, es la entidad que actúa como responsable ante la Administración del conjunto de actividades desarrolladas en el ámbito de investigación y explotación de hidrocarburos cuando existe titularidad compartida.
El refino de petróleo y el transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de productos petrolíferos se regulan desde una perspectiva de mayor liberalización, suprimiendo preexistentes autorizaciones para el ejercicio de la actividad por la mera autorización de instalaciones afectas a una actividad que por la naturaleza de los productos manejados requiere una especial atención. Tan sólo, como excepción, se mantiene la autorización de actividad para los operadores al por mayor que, en el conjunto del mercado de hidrocarburos líquidos, son responsables del mantenimiento de las existencias mínimas de seguridad, garantía básica del sistema.
El suministro de gases licuados del petróleo envasado también recibe el impulso liberalizador que esta Ley trata de extender a todo el sector de hidrocarburos. Se suprimen requisitos para el ejercicio de la actividad entre los cuales, la supresión de la obligatoriedad de distribución a domicilio quizá constituya el ejemplo más relevante.
La regulación del sector del gas trata de avanzar en la liberalización del sector y de recoger los avances habidos en nuestro país en esta industria desde la promulgación en 1987 de la Ley de disposiciones básicas para un desarrollo coordinado de actuaciones en materia de combustibles gaseosos, haciéndolo compatible con un desarrollo homogéneo y coherente del sistema gasista en todo el territorio nacional.
Sobre la base de la homogeneidad ya aludida como criterio que preside esta norma, se pretende también que la homogeneidad se mantenga en el enfoque básico dado al sistema de gas natural, en relación con el sistema eléctrico. Se trata en ambos casos de suministros que requieren conexiones físicas entre productores y consumidores. Al no tener sentido económico la duplicidad de estas interconexiones, el propietario de la red se configura como un monopolista del suministro. La separación entre la propiedad de la infraestructura de transporte y el servicio que dicha infraestructura presta y la progresividad en este proceso de separación son las dos herramientas que, al igual que la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, la presente Ley utiliza para transformar el panorama de la industria del gas natural.
No obstante, la presente Ley recoge otras posibilidades técnicas de suministros a partir de combustibles gaseosos distintos del gas natural, dentro de los que, por su incidencia, cabe destacar los suministros de gases licuados del petróleo por canalización.
Además, aunque esta Ley es explícita en la intención de liberalizar total o parcialmente los precios de las transacciones mercantiles de los gases combustibles por canalización y especialmente las referidas al gas natural cuando haya señales suficientes en el mercado que lo hagan posible, se prevé que exista un régimen económico específico para estas mercancías, de forma que queden protegidos, desde el primer momento, los intereses tanto de consumidores como de futuros productores respecto de cualquier situación de poder de mercado.
Resulta, asimismo, necesario abordar tres aspectos genéricos de la Ley que suponen una cierta novedad en nuestro ordenamiento:
Se suprime en el sector del gas la consideración de servicio público. Se estima que el conjunto de las actividades reguladas en esta Ley no requieren de la presencia y responsabilidad del Estado para su desarrollo. No obstante, se ha mantenido para todas ellas la consideración de actividades de interés general que ya recogía la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de ordenación del sector petrolero.
A diferencia del sector eléctrico, cuyos suministros son considerados de carácter esencial, los suministros del sector de hidrocarburos tienen una especial importancia para el desenvolvimiento de la vida económica que supone que el Estado debe velar por su seguridad y continuidad y justifica las obligaciones de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad que afectan a los productos petrolíferos y al gas.
Es necesario también hacer referencia a la Comisión Nacional de Energía que se crea en la presente Ley. La vinculación e interdependencia de los sectores energéticos, la similar problemática de algunos de ellos, especialmente, como se ha señalado, del gas natural y de la electricidad, y la progresiva interrelación empresarial en este ámbito económico recomiendan atribuir a un único órgano la regulación y vigilancia del mercado energético, para garantizar su transparencia y coordinar adecuadamente los criterios de resolución de los asuntos que conozca.
Por último, procede aclarar los criterios de distribución competencial seguidos con esta norma, que se declara de carácter básico en aquellos preceptos que así lo requieren. El artículo 149.1.25ª atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen minero y energético, previsión que se completa en el ámbito ejecutivo con lo previsto en el número 22 del mismo artículo que asigna al Estado la competencia sobre infraestructuras de transporte de energía cuando salgan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. A lo anterior, se añade la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el ámbito material que nos ocupa, en especial la sentencia 24/1985, de 21 de febrero, y la más reciente sentencia 197/1996, de 28 de noviembre. En ambas sentencias se parte de una delimitación competencial basada en la consideración del mercado de hidrocarburos como único, que inevitablemente se ha de proyectar, como una unidad. Esto obliga a separarse del criterio de territorialidad y determinar para cada instalación su impacto sobre un mercado global. Esta Ley respeta las competencias de las Comunidades Autónomas en todo lo referente a la distribución de hidrocarburos y las hace partícipes en los aspectos más generales de planificación y ordenación del sector.
TITULO I. Disposiciones generales
Artículo 1. Objeto y ámbito de la Ley.
La presente Ley tiene por objeto regular el régimen jurídico de las actividades relativas a los hidrocarburos líquidos y gaseosos.
Se consideran incluidas en el ámbito de aplicación de la presente Ley las siguientes actividades:
La exploración, investigación y explotación de yacimientos y de almacenamientos subterráneos de hidrocarburos.
El comercio exterior, refino, transporte, almacenamiento y distribución de crudo de petróleo y productos petrolíferos, incluidos los gases licuados del petróleo.
La adquisición, producción, licuefacción, regasificación, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de combustibles gaseosos por canalización.
Las actividades destinadas al suministro de hidrocarburos líquidos y gaseosos se ejercerán bajo los principios de objetividad, transparencia y libre competencia.
Artículo 2. Régimen de actividades.
A los efectos del artículo 132.2 de la Constitución tendrán la consideración de bienes de dominio público estatal, los yacimientos de hidrocarburos y almacenamientos subterráneos existentes en el territorio del Estado y en el subsuelo del mar territorial y de los fondos marinos que estén bajo la soberanía del Reino de España conforme a la legislación vigente y a los convenios y tratados internacionales de los que sea parte.
Se reconoce la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades a que se refieren los Títulos III y IV de la presente Ley.
Estas actividades se ejercerán garantizando el suministro de productos petrolíferos y de gas por canalización a los consumidores demandantes dentro del territorio nacional y tendrán la consideración de actividades de interés económico general. Respecto de dichas actividades, las Administraciones públicas ejercerán las facultades previstas en la presente Ley.
Artículo 3. Competencias de las autoridades reguladoras.
Corresponde al Gobierno, en los términos establecidos en la presente Ley:
Ejercer las facultades de planificación en materia de hidrocarburos.
Establecer la regulación básica correspondiente a las actividades a que se refiere la presente Ley.
Determinar las tarifas de último recurso en aquellos casos en los que la presente Ley así lo establezca y fijar los tipos y precios de servicios asociados al suministro que se determinen reglamentariamente.
Establecer los requisitos mínimos de calidad y seguridad que han de regir el suministro de hidrocarburos.
Determinar la estructura y la metodología para el cálculo de los cánones de los servicios de acceso a las instalaciones gasistas destinados a cubrir la retribución asociada al uso de los almacenamientos subterráneos básicos, así como aprobar los valores de los cánones de acceso a dichas instalaciones. Determinar la metodología, los parámetros, la base de activos y las cuantías de la retribución de los almacenamientos subterráneos.
Determinar la estructura y la metodología para el cálculo de los cargos que correspondan en relación a los costes de las instalaciones de gas natural no asociadas con el uso de las mismas, así como aprobar los valores de dichos cargos.
Corresponde a la Administración General del Estado, en los términos establecidos en la presente Ley:
Otorgar las autorizaciones de exploración y permisos de investigación a que se refiere el Título II, cuando afecte al ámbito territorial de más de una Comunidad Autónoma. Asimismo, otorgar las concesiones de explotación a que se refiere el citado Titulo de la presente Ley.
Otorgar autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación en las zonas de subsuelo marino a que se refiere el Título II de la presente Ley. Asimismo, otorgar las autorizaciones de exploración y permisos de investigación cuando su ámbito comprenda a la vez zonas terrestres y del subsuelo marino.
Autorizar las instalaciones que integran la red básica de gas natural, así como aquellas otras instalaciones de transporte secundario y de distribución, a que se refiere la presente Ley, cuando salgan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. Asimismo, informará, con carácter vinculante, las autorizaciones de aquellas instalaciones de la red de transporte secundario que sean competencia de las Comunidades Autónomas. Dicho informe hará referencia explícita a las condiciones a aplicar en el procedimiento de adjudicación.
Autorizar a los comercializadores de gas natural cuando su ámbito de actuación vaya a superar el territorio de una Comunidad Autónoma.
(Derogada)
Impartir, en el ámbito de su competencia, instrucciones relativas a la ampliación, mejora y adaptación de las infraestructuras de transporte y distribución de hidrocarburos en garantía de una adecuada calidad y seguridad en el suministro de energía.
Inspeccionar, en el ámbito de su competencia, el cumplimiento de las condiciones técnicas y, en su caso, económicas, que resulten exigibles.
Inspeccionar el cumplimiento del mantenimiento de existencias mínimas de seguridad de los operadores al por mayor que resulten obligados.
Sancionar, de acuerdo con la Ley, la comisión de las infracciones establecidas en la presente Ley en el ámbito de su competencia.
Sin perjuicio de las competencias atribuidas a los diferentes órganos de defensa de la competencia, corresponderán a la Comisión Nacional de Energía, además de las funciones que tenga atribuidas en la legislación vigente, las funciones del apartado tercero de la disposición adicional undécima de la presente Ley.
(Suprimido)
La Administración General del Estado podrá celebrar convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas para conseguir una gestión más eficaz de las actuaciones administrativas relacionadas con las instalaciones a que se refiere la presente Ley.
Artículo 4. Planificación en materia de hidrocarburos.
La planificación en materia de hidrocarburos tendrá carácter indicativo, salvo en lo que se refiere a las instalaciones integrantes de la red básica de gas natural, a la red de transporte secundario, a la determinación de la capacidad de regasificación total de gas natural licuado necesaria para abastecer el sistema gasista, a las instalaciones de almacenamiento de reservas estratégicas de hidrocarburos líquidos y de almacenamiento básico de gas natural, a las instalaciones de transporte secundario y a la determinación de criterios generales para el establecimiento de instalaciones de suministro de productos petrolíferos al por menor, teniendo en estos casos carácter obligatorio para la garantía de suministro de hidrocarburos.
Para el reconocimiento de la retribución de instalaciones de gas natural sujetas a planificación obligatoria, será requisito indispensable que hayan sido incluidas en la planificación a que se refiere el párrafo anterior.
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