Ley 5/1999, de 29 de junio, de Prevención y Lucha Contra los Incendios Forestales

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed:

Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de Prevención y Lucha Contra los Incendios Forestales.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Los incendios forestales constituyen una grave amenaza para el medio natural y, sin embargo, cada año cientos, cuando no miles, de hectáreas sucumben a la acción del fuego, motivado tanto por causas naturales como por la malicia y la desidia humanas. Para luchar contra este azote se ha contado hasta la fecha con la Ley 81/1968, de 5 de diciembre, sobre incendios forestales, y su Reglamento, aprobado por el Decreto 3769/1972, de 23 de diciembre, disposiciones ambas en las que el transcurso del tiempo ha dejado sentir ampliamente sus efectos, especialmente desde una óptica de evolución tan vertiginosa como la medioambiental.

La materia se halla también incluida en el campo de la protección civil, cuya normativa se encuentra esencialmente contenida en la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil, en el Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil, y en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de marzo de 1993, por el que se aprueba la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales.

Por su parte, la Comunidad Autónoma de Andalucía cuenta desde 1992 con su propia Ley Forestal, en la que se recogen los principios básicos sobre la materia desde una óptica acorde con el papel que a los montes corresponde otorgar en las postrimerías del siglo XX, pero cuya visión integral de aquéllos impide una regulación exhaustiva de un tema tan crucial para la protección de los recursos naturales como los incendios forestales. De ahí que los aspectos esenciales de la acción administrativa y el establecimiento de limitaciones a la actuación de los particulares se encuentran regulados en el Decreto 470/1994, de 20 de diciembre, de Prevención de Incendios Forestales, y en el Decreto 108/1995, de 2 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Lucha contra los Incendios Forestales en la Comunidad Autónoma de Andalucía.

La presente Ley nace, por tanto, de la necesidad de modernizar el régimen jurídico de la prevención y lucha contra los incendios forestales y encuentra su principal fundamento competencial en los artículos 13.7 y 15.1.7 del Estatuto de Autonomía de Andalucía relativos a las materias de montes, aprovechamientos y servicios forestales y de medio ambiente, respectivamente; sin olvidar que ambos títulos, lejos de legitimar un desenvolvimiento autónomo, deben ser necesariamente ejercidos en el marco de la legislación básica del Estado sobre protección del medio ambiente y sobre montes y aprovechamientos forestales, dictada al amparo del artículo 149.1.23. a de la Constitución, e igualmente en el respeto a cualquier otro título competencial estatal constitucionalmente previsto que tenga conexión con su contenido, como los relativos a legislación civil (artículo 149.1.8. a de la Constitución Española), seguridad pública (artículo 149.1.29. a ) o bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, legislación sobre expropiación forzosa y legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas (artículo 149.1.18.ª).

Sin perjuicio de los anteriores, otros títulos competenciales estatutariamente asumidos por nuestra Comunidad Autónoma inciden sobre aspectos concretos del texto, como los referentes a la mejora y ordenación de las explotaciones forestales (artículo 18.1.4 del Estatuto de Autonomía), régimen local (artículo 13.3), bienes de dominio público y patrimoniales cuya titularidad corresponda a la Comunidad Autónoma (artículo 13.6), urbanismo (artículo 13.8), asociaciones (artículo 13.25) o expropiación forzosa, en los términos, esta última, vinculados al carácter medial o instrumental que ha destacado la jurisprudencia constitucional.

En una línea integradora, para evitar una dispersión normativa contraria al principio de seguridad jurídica, se ha trasladado a la presente Ley el contenido de determinados artículos de la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, referentes a los incendios forestales, con la correspondiente derogación de los mismos.

En relación con el contenido, la presente Ley comienza fijando el concepto de incendio forestal, definido como el que afecta a montes o terrenos forestales. Se delimita, además, una zona perimetral, denominada Zona de Influencia Forestal, que permite adoptar medidas preventivas en un ámbito más amplio que el estrictamente forestal, ya que los incendios se derivan en ocasiones de actividades que no se localizan en el propio monte sino en sus inmediaciones.

La Ley parte del principio de que la prevención y lucha contra los incendios forestales conciernen a todos, y de que el uso de los montes debe estar presidido por la necesidad de prevenir la iniciación o propagación de incendios forestales. Siguiendo la ya antigua tradición de exigir a cada uno lo que pueda aportar en la lucha contra los incendios, recogida en fecha más reciente por la legislación de protección civil, se configura la colaboración ciudadana como obligatoria, si bien se exige más a quien más se beneficia del monte, por lo que los propietarios y titulares de derechos reales o personales de uso y disfrute de terrenos o explotaciones forestales deberán asumir las obligaciones derivadas de dicha titularidad.

En materia de acción administrativa se fijan las competencias de las Administraciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía que deben intervenir en la materia y la necesaria colaboración entre las mismas.

Para canalizar la colaboración de los propietarios forestales, incluidas las Entidades Locales y asociaciones o entidades previstas por la Ley, se acude a la figura de la Agrupación de Defensa Forestal, instaurada en la Ley Forestal de Andalucía y de la que destaca su carácter voluntario. Asimismo, se regulan los Grupos Locales de Pronto Auxilio, promovidos por las Entidades Locales, y otros grupos equivalentes que sirvan de cauce a la participación voluntaria de los ciudadanos en la prevención y lucha contra los incendios forestales.

Se presta una especial atención a los aspectos relativos a la prevención, partiendo de la base de que la acción más eficaz contra los incendios forestales es la de evitar que se produzcan. De ahí que se contemple la planificación preventiva y se prevea la regulación de los usos y actividades susceptibles de provocar incendios forestales, fijando las bases para el señalamiento de las épocas y zonas de peligro a partir de la ya amplia experiencia adquirida en este tema.

La planificación se realiza a través de dos clases de instrumentos dedicados, respectivamente, a la prevención y a la lucha contra los incendios forestales, no sólo con objetivos distintos, sino con uso de metodología y recursos claramente diferenciados. En cuanto a la primera, y partiendo de la conveniencia de que exista un instrumento integrador, la prevención de incendios se planifica a través de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales previstos en la Ley Forestal de Andalucía. Como medio para concretar esta planificación en cada monte, se prevé la incorporación de previsiones de gestión preventiva de incendios en los instrumentos de ordenación o gestión forestal existentes, tales como Proyectos de Ordenación y Planes Técnicos, y en defecto de los mismos, la elaboración de Planes de Prevención de Incendios Forestales.

Por su parte, los Planes de Lucha Contra Incendios recogen las previsiones establecidas en materia de protección civil y extienden su ámbito a la circunscripción propia de la Administración cuyos recursos pretenden ordenar, o bien al del espacio concreto cuya situación de potencial riesgo haga necesaria su elaboración, como es el caso de los Planes de Autoprotección.

Como novedad destacable, en el título dedicado a la financiación y los incentivos, se reconoce, de una parte, la necesidad de apoyar desde la Administración las actividades de los titulares de los montes, cuyas obligaciones en materia de prevención no siempre resultan proporcionadas con la rentabilidad económica de sus propiedades y, de otra, la obligación de los administrados de contribuir al sostenimiento de los servicios de los que se benefician directamente. Para hacer efectiva esta última se crea la Tasa de Extinción de Incendios Forestales, figura impositiva que repercute en los titulares de los montes el coste de extinción de los incendios, por aplicación de una tarifa referida a los medios empleados en cada caso, si bien modulada con la fijación de límites correctores que impiden desviaciones del principio de proporcionalidad.

Finalmente, partiendo de los principios consagrados en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el régimen sancionador recoge un catálogo de infracciones administrativas que permita aplicar medidas sancionadoras y exigir responsabilidades desde el propio ámbito de la Administración. En la calificación de las infracciones y la aplicación de las sanciones juega un papel primordial la consideración de la extensión afectada por el incendio y las características naturales de la misma.

TÍTULO I

Disposiciones generales

CAPÍTULO I

Generalidades

Artículo 1. Objeto de la Ley.

La presente Ley tiene por objeto defender los montes o terrenos forestales frente a los incendios y proteger a las personas y a los bienes por ellos afectados, promoviendo la adopción de una política activa de prevención, la actuación coordinada de todas las Administraciones en materia de prevención y lucha contra los incendios forestales y la restauración de los terrenos incendiados, así como el entorno y medio natural afectado.

Artículo 2. Incendios forestales.

Se consideran incendios forestales los que afecten a superficies que tengan la consideración de montes o terrenos forestales de conformidad con la legislación forestal, incluyéndose los enclaves forestales localizados en terrenos agrícolas cualquiera que fuere su extensión, con la sola excepción de los árboles aislados.

Artículo 3. Zona de Influencia Forestal.

A los efectos de la presente Ley, se establece una Zona de Influencia Forestal constituida por una franja circundante de los terrenos forestales que tendrá una anchura de 400 metros. El Consejo de Gobierno podrá adecuar el ancho de la mencionada franja a las circunstancias específicas del terreno y de la vegetación.

Artículo 4. Uso, disfrute y explotación de los terrenos forestales.

El uso, disfrute o aprovechamiento de los montes o terrenos forestales se realizará, en todo caso, adoptando cuantas medidas sean necesarias para evitar el riesgo de iniciación o propagación de incendios forestales, con arreglo a la presente Ley y demás normativa de aplicación en la materia.

CAPÍTULO II

Zonas y épocas de peligro

Artículo 5. Zonas de Peligro.

El Consejo de Gobierno podrá declarar Zonas de Peligro formadas por áreas con predominio de terrenos forestales y delimitadas en función de los índices de riesgo y de los valores a proteger.

Artículo 6. Épocas de peligro.

TÍTULO II

Actuación de la Administración Pública y de los particulares y participación social

CAPÍTULO I

Competencias

Artículo 7. Competencias de la Comunidad Autónoma.

Corresponde al Gobierno y Administración de la Junta de Andalucía:

Artículo 8. Competencias de las Entidades Locales.

Corresponde a los municipios y otras Entidades Locales, dentro de los ámbitos competenciales que resulten de la presente Ley y demás normativa aplicable:

Artículo 9. Cooperación interadministrativa.

Las Administraciones Públicas Andaluzas cooperarán entre sí y colaborarán con la Administración del Estado y de otras Comunidades Autónomas en las tareas de prevención y lucha contra incendios forestales, aportando los medios materiales, humanos y económicos a su disposición, en los términos previstos en la presente Ley, los planes aprobados con arreglo a la misma y demás normas de aplicación en la materia.

CAPÍTULO II

Organización

Artículo 10. Órgano competente.

Las competencias de la Administración de la Junta de Andalucía en materia de incendios forestales se ejercerán por la Consejería competente en materia de protección civil y emergencias y la Consejería competente en materia forestal, en los términos establecidos por esta ley.

Artículo 11. Competencias de los Alcaldes.

De conformidad con lo previsto en la normativa aplicable, corresponde a los Alcaldes adoptar medidas urgentes en caso de incendio y ordenar, en cualquier caso, la participación de los recursos municipales en las labores de extinción.

Artículo 12. Agentes de Medio Ambiente y funcionarios adscritos al Plan de Emergencia por Incendios Forestales.