Ley 15/1999, de 16 de diciembre, de Cajas de Ahorros de Andalucía

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed: Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de Cajas de Ahorros de Andalucía.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1

El Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 18.1.3.ª, atribuye a la Comunidad Autónoma, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general y la política monetaria del Estado y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución, la competencia exclusiva en materia de Cajas de Ahorros.

Mediante la presente Ley, la Comunidad Autónoma ejercita el preciso título competencial que en materia de Cajas de Ahorros le atribuye el citado artículo 18.1.3.ª del Estatuto de Autonomía, que le asigna específicamente esta materia, distinguiéndola de la atribución de competencias en fundaciones, ordenación del crédito y otras materias relacionadas con las mismas, dadas las especiales características que en las Cajas de Ahorros concurren. De una parte, su inicial configuración como entidades benéfico-sociales ha dado paso, en virtud de la evolución del sistema financiero y de la importancia actual de su actividad crediticia, a su consideración como entidades de crédito, evolución que refleja el carácter específico de este título competencial. Por otro lado, la dimensión social de las Cajas y su proyección eminentemente regional constituyen rasgos distintivos de estas entidades de crédito frente a otros intermediarios financieros, lo que también determina la atribución específica de competencias sobre las Cajas de Ahorros, con independencia de la competencia autonómica general sobre la ordenación del crédito, banca y seguros.

Las competencias reconocidas en el artículo 18.1.3.ª del Estatuto de Autonomía, aunque se califican de exclusivas, concurren con la estatal en la materia, pues, entre otros límites, se confieren «en los términos de lo dispuesto en los artículos 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución», por lo que habrán de ejercerse dentro de las bases de la ordenación del crédito y de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

En este aspecto, el Tribunal Constitucional ha configurado en diversos pronunciamientos una sólida doctrina en la materia que deslinda las competencias autonómicas de las que corresponden al Estado en virtud de los antes citados preceptos constitucionales. En este sentido, la doctrina constitucional ha dejado sentado que, aunque las bases estatales de ordenación del crédito afecten fundamentalmente a la actividad crediticia, comprenden también la estructura y organización de las Cajas de Ahorros en cuanto establecen los elementos configuradores de las mismas frente a los demás intermediarios financieros. El carácter específico de las Cajas de Ahorros se refleja, no sólo en su actividad como entidades de crédito que han de cumplir una función social, sino también en su configuración, correspondiendo al Estado garantizar en ambas dimensiones esa especificidad, lo que, no obstante, ha de permitir el ejercicio pleno de las competencias autonómicas incorporando opciones políticas propias.

Los dos aspectos citados que concurren en la regulación de las Cajas de Ahorros determinan también la distribución de competencias entre las distintas Comunidades Autónomas y, por tanto, el ámbito de aplicación de la presente Ley. Las Cajas de Ahorros se rigen en su organización por su estatuto personal determinado por su domicilio social, por lo que la competencia de la Comunidad Autónoma se extiende a todo lo relativo a la capacidad, constitución, representación, funcionamiento, transformación, disolución, extinción y demás extremos derivados de la aplicación de la Ley personal. Por lo que se refiere al aspecto externo o actividad, las Cajas se rigen por el principio de territorialidad que conlleva que tales actividades queden sometidas a la competencia de la Comunidad Autónoma en que se realicen.

De esta manera, quedarán sometidas a la presente Ley las Cajas de Ahorros que tengan su domicilio social en Andalucía, tanto en sus aspectos de organización como en lo relativo a las actividades que desarrollen en esta Comunidad Autónoma. Por lo que se refiere a las Cajas de Ahorros que tengan su domicilio social en otras Comunidades Autónomas, la Ley será de aplicación en relación con las actividades que desarrollen en Andalucía.

Una vez delimitado el complejo marco competencial, y teniendo en cuenta especialmente la experiencia adquirida en la aplicación de la normativa reglamentaria autonómica, la Comunidad Autónoma de Andalucía puede abordar con las debidas garantías la regulación legal de las Cajas de Ahorros, en pleno ejercicio de sus competencias. Ello se efectúa mediante la presente Ley, que tiene por objeto una regulación completa de las Cajas de Ahorros, tanto en sus aspectos de organización, como en los relativos a las actividades que desarrollen.

Finalmente, debe significarse también la oportunidad de la presente Ley en la actual coyuntura del sistema financiero. El proceso de transformación del sistema financiero español y la integración de los mercados a que ha conducido la normativa comunitaria, que va a recibir un nuevo y definitivo impulso como consecuencia de la puesta en marcha de la Unión Monetaria Europea, determinan una sustancial modificación del marco de actuación de las entidades de crédito. Sin embargo, la ampliación de los mercados no resta validez a la existencia de entidades financieras con vocación territorial, sino que, por el contrario, refuerza su papel al convertirse en instrumentos imprescindibles para garantizar un cierto equilibrio geográfico en la distribución de las ventajas derivadas del proceso de integración económica y monetaria. Por otra parte, resulta necesario que, al menos en una magnitud significativa, la gestión y el control de los recursos financieros generados en un ámbito territorial determinado queden sujetos a las decisiones de agentes económicos y sociales autóctonos.

En esta situación, la Ley aborda la regulación de las Cajas de Ahorros con la finalidad de potenciar su papel en el sistema financiero andaluz y su relevancia en la realidad económica y social de Andalucía.

2

La Ley contiene 123 artículos distribuidos en nueve Títulos, que se completan en su parte final con dos disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

Dado que en materia de organización las Cajas se rigen por su estatuto personal determinado por su domicilio social, los Títulos II, V, VII y VIII van referidos a las Cajas de Ahorros con domicilio social en Andalucía configurando su estatuto personal.

Por lo que se refiere a las disposiciones de los restantes Títulos relativas a la actividad, que se rige por el principio de territorialidad, se aplican a todas las Cajas de Ahorros en relación con las actividades que desarrollen en Andalucía, con las correspondientes precisiones en función del domicilio social.

La Ley comienza con las disposiciones generales, definiendo los referidos objeto y el ámbito aplicación, así como la naturaleza jurídica de las Cajas de Ahorros y su régimen jurídico. También señala los principios que han de regir la actuación de las mismas y los que inspiran el ejercicio del protectorado y control públicos por parte de la Administración autonómica.

Por lo que se refiere a la naturaleza jurídica, la Ley define a las Cajas de Ahorros como entidades de crédito de naturaleza fundacional y de carácter social, sin ánimo de lucro, que orientan su actividad a la consecución de fines de interés público.

La Ley parte de considerar que las Cajas son entidades de naturaleza fundacional de carácter muy peculiar en las que domina su condición de entidades de crédito, que es lo que les confiere su fisonomía actual. Por otro lado, las Cajas, cualquiera que sea su fundador, no son entes públicos sino entes de carácter social que cumplen fines de interés público o general. Esta relevancia pública justifica la existencia del control y protectorado públicos sobre las mismas para que se obtenga el interés general presente en toda fundación, dada su especial relevancia en el sistema financiero y sus implicaciones para el ahorro y la realización de actividades sociales.

3

La Ley se inspira en una serie de principios esenciales, que sustentan la regulación de las Cajas de Ahorros andaluzas.

La ratificación del modelo institucional de las Cajas de Ahorros, que se efectúa en el Título V, se erige, con carácter general, en la piedra angular de la Ley. Las Cajas de Ahorros andaluzas vienen desarrollando tradicionalmente su actividad según un modelo suficientemente contrastado, que ha funcionado adecuadamente y que ha demostrado ser un instrumento eficaz para que las Cajas desempeñen sus funciones dentro del sistema financiero, al que han aportado estabilidad y solvencia. Preservar su naturaleza como entidades de carácter social, uno de los rasgos esenciales del modelo, es, pues, un objetivo irrenunciable, a la luz de la experiencia pasada y del papel que las Cajas de Ahorros están llamadas a desempeñar en el nuevo escenario que se está configurando como entidades arraigadas en el sistema económico y social de la Comunidad Autónoma.

En consonancia con lo anterior, la Ley mantiene una representación plural y equilibrada de los diversos intereses tradicionalmente presentes en los órganos de gobierno de las Cajas: impositores, corporaciones municipales, entidades fundadoras y empleados, respetando la preeminencia de los dos primeros. Asimismo, en coherencia con el desarrollo autonómico del Estado español, el espectro de la composición de los órganos de gobierno se amplía con la incorporación de una representación directa propia de la Comunidad Autónoma, correspondiendo su designación al Parlamento mediante la aplicación de un criterio de proporcionalidad entre los diversos grupos políticos representados en la Cámara autonómica.

En otro orden de consideraciones, la regulación de las Cajas de Ahorros que se formula en la presente Ley parte de unas premisas básicas, cuales son la eficacia y profesionalidad en la gestión, toda vez que ello es requisito imprescindible para que las Cajas puedan actuar en un mercado cada vez más liberalizado y competitivo y lograr el cumplimiento de los fines sociales que tienen encomendados.

Mediante la regulación de la Federación de Cajas de Ahorros de Andalucía que realiza el Título VII, la Ley aspira a potenciar la cooperación entre las Cajas andaluzas, entendida como instrumento para su mejor desarrollo y el más eficaz cumplimiento de su función al servicio de la economía regional. Las Cajas de Ahorros españolas cuentan con una dilatada experiencia en el terreno de la cooperación, uno de los pilares básicos de su funcionamiento y una de las claves de su consolidación y avance dentro del sistema financiero nacional. Aun cuando las Cajas andaluzas vienen colaborando en el seno de la Federación de Cajas de Ahorros de Andalucía, existen sólidas razones que avalan la intensificación de dicha cooperación. Al respecto pueden traerse a colación argumentos como la identidad de su naturaleza institucional, la existencia de una vocación territorial compartida o la necesidad de disponer de una capacidad de actuación de una dimensión dada ante proyectos determinados. La perspectiva casi inmediata de la formación de un gran espacio europeo asentado en la realización de la Unión Monetaria Europea y las exigencias derivadas del mismo no hacen sino reforzar la conveniencia de las estrategias de cooperación.

Por último, el régimen de las Cajas andaluzas se completa en el Título VIII con la figura del Defensor del Cliente como institución protectora de los derechos e intereses de éstos.

4

Por lo que se refiere a los Títulos de la Ley que contienen previsiones para todas las Cajas de Ahorros, con las correspondientes precisiones en función del domicilio social, merecen destacarse una serie de aspectos:

Mediante el Título III se crea el Registro de Cajas de Ahorros de Andalucía, que se adscribe a la Consejería de Economía y Hacienda. Dicho Registro, que en aras de la transparencia será público, constituye un esencial instrumento para el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma. El Registro constará de tres secciones en las que se inscribirán, respectivamente, las Cajas de Ahorros que tengan su domicilio social en Andalucía, las que, no teniéndolo, dispongan de oficinas abiertas en dicho territorio y, por último, las fundaciones de las Cajas de Ahorros con domicilio social en Andalucía que gestionen total o parcialmente la obra social. Hay que mencionar también la reserva de denominación que la Ley efectúa en favor de las entidades inscritas en el citado Registro.

El Título IV contiene la regulación del régimen económico y de control. En el primer aspecto se contempla la distribución de excedentes y apertura de oficinas, así como la financiación subordinada y medidas sobre transparencia de mercados, a fin de proteger los derechos de la clientela. En cuanto al control, se establecen las correspondientes disposiciones sobre inspección, auditorías, intervención y sustitución.

La enorme importancia que la obra social de las Cajas de Ahorros representa en el desarrollo económico y social de Andalucía justifica que la Ley le dedique el Título VI.

Al objeto de evitar la dispersión y falta de coordinación en los recursos que las Cajas de Ahorros destinan a la obra social, se faculta a la Consejería de Economía y Hacienda para establecer directrices en orden a la aplicación de aquéllos, en función de las carencias y prioridades de Andalucía, sin perjuicio del respeto a la libertad de elección de las Cajas a efectos de determinar las inversiones concretas a efectuar.

Se hace extensiva a las Cajas de Ahorros que no tengan su domicilio social en Andalucía, en línea con lo establecido por otras Comunidades Autónomas, la obligación de invertir en el territorio de la Comunidad Autónoma una parte de su presupuesto anual de obra social. Tal inversión se efectuará en proporción a los recursos ajenos captados en Andalucía.

El último Título de la Ley, dedicado al régimen sancionador, acorde con las exigencias del principio de legalidad, establece una completa y precisa tipificación de las infracciones y sanciones al tiempo que determina los sujetos responsables de las mismas.

Las disposiciones transitorias contienen las correspondientes previsiones en cuanto a los plazos de adaptación de Estatutos y Reglamentos, renovación y reelección de los órganos de gobierno.

Por otra parte, dado el alcance de las competencias estatales en materia de ordenación del crédito que no se agotan en las normativas sino que se extienden a ciertas funciones ejecutivas, se deja expresamente sentado que la regulación de la Ley se entiende sin perjuicio de las competencias que pueden corresponder a órganos o entidades estatales o al Banco de España.

Al objeto de evitar un vacío normativo, la Ley declara expresamente en vigor, en tanto no se proceda a su desarrollo y en lo que no se opongan a la misma, todas las disposiciones reglamentarias dictadas por la Comunidad Autónoma.

TÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

Artículo 2. Naturaleza y régimen jurídico.

Artículo 3. Principios generales de actuación.

Las Cajas de Ahorros, para los logros de los fines mencionados, tienen como objetivo básico la gestión eficiente de los recursos que le son confiados, garantizando su estabilidad y seguridad, así como la mejora permanente de su solvencia y competitividad.