Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud

La Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud –resultado de la tramitación parlamentaria del Real Decreto-ley 10/1996, de 17 de junio– estableció que la gestión de los centros y servicios sanitarios y socio sanitarios podría llevarse a cabo directa o indirectamente a través de cualesquiera entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en derecho. En su exposición de motivos, dicha Ley hace mención expresa a la gestión a través de entidades dotadas de personalidad jurídica, tales como empresas públicas, consorcios o fundaciones –en idénticos términos a las ya creadas al amparo del Real Decreto-ley 10/1996, ya citado– u otras entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en nuestro ordenamiento jurídico.

El último párrafo del apartado 1 del artículo único de la citada Ley 15/1997 habilita expresamente al Gobierno para determinar reglamentariamente –en el ámbito de sus competencias– las formas jurídicas, los órganos de dirección y control, el régimen de garantías de la prestación, la financiación y las peculiaridades en materia de personal de las entidades que se creen para la gestión de los centros y servicios mencionados.

El Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 18 de diciembre de 1997, aprobó el informe de la Subcomisión Parlamentaria para la Consolidación y Modernización del Sistema Nacional de Salud, que en sus conclusiones consideró que en materia de organización y gestión era preciso, entre otras medidas, impulsar la autonomía en la gestión sanitaria, potenciando la separación de las funciones de planificación, financiación, compra y provisión de servicios, configurando los centros asistenciales como organizaciones autónomas, con facultades de decisión efectivas y responsables, dotándoles de órganos de gobierno operativos y participativos, facilitando la extensión de las nuevas formas de gestión a toda la red de asistencia pública y compatibilizando el establecimiento de garantías en la correcta prestación del servicio público con la aplicación de mayores cuotas de autonomía.

Ha de tenerse en cuenta, además, que la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, incluyó en la categoría de Organismos públicos a las entidades públicas empresariales y a los organismos autónomos, entidades ambas de adaptación compleja al ámbito sanitario, dadas las características propias de este sector. Por ello, con el fin de acomodar técnicamente el contenido y espíritu de la Ley 6/1997 a las peculiaridades del ámbito sanitario, y preservar el carácter estatutario del régimen jurídico de su personal, se incluyó en la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, la regulación de las fundaciones públicas sanitarias, a través de su artículo 111.

Con dicha regulación, las fundaciones públicas sanitarias se incorporan al conjunto de entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en derecho, a que se refiere la Ley 15/1997, de 25 de abril, al tratarse de organismos de naturaleza pública y de titularidad asimismo pública. Las fundaciones públicas sanitarias se configuran como la adecuada adaptación al ámbito sanitario de las entidades públicas empresariales recogidas en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, armonizando la descentralización de la gestión y el mantenimiento del régimen estatutario del personal.

El presente Real Decreto, desarrollo obligado de la Ley 15/1997, de 25 de abril, y desarrollo necesario del artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, procede a cumplimentar la habilitación legal citada, regulando los aspectos en ella reseñados.

De este modo, manteniendo el carácter y esencia de servicio público de los centros y servicios sanitarios que se han de gestionar, enumera y desarrolla, en el ámbito del Instituto Nacional de la Salud, las nuevas formas de gestión sanitaria estableciendo como tales las fundaciones de la Ley 30/1994, de 20 de noviembre, de fundaciones y de incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general, los consorcios y las sociedades estatales, todas ellas refrendadas en la exposición de motivos de la Ley 15/1997, así como las fundaciones públicas sanitarias reguladas por la Ley 50/1998.

Esta norma reglamentaria consagra que la autonomía de gestión con que se dota a las entidades señaladas en la misma, lo es sin merma del carácter de servicio público, el cual se preserva y garantiza a lo largo de todo su articulado. Asimismo, regula la sujeción de estas entidades a los criterios generales de planificación del Instituto Nacional de la Salud, reforzándose los principios de coordinación y de cooperación entre los distintos centros sanitarios y niveles asistenciales, de modo que se asegure plenamente el derecho de los ciudadanos a la protección de la salud.

Los criterios y principios mencionados se complementan con un amplio sistema de garantías de carácter general y particular a lo largo de su articulado. En tal sentido, se dispone el mantenimiento de la concepción integral de toda la red asistencial, garantizando la continuidad entre niveles y preservando el cumplimiento de los principios inspiradores del Sistema Nacional de Salud, tales como son los de universalidad y equidad en el acceso. De otro lado, se establece que todos los centros, cualquiera que sea su forma de gestión, proporcionarán la prestación de asistencia sanitaria en idénticos términos y con el mismo alcance establecido para todo el Sistema Nacional de Salud. Por último, se crea en cada centro una unidad de garantías a los ciudadanos, de carácter operativo, dotada de medios y procedimientos, que coadyuven a hacer efectivo el ejercicio de los derechos de los ciudadanos.

El presente Real Decreto establece, también, una regulación suficiente y flexible con la finalidad de permitir que las entidades que se constituyan al amparo de este Real Decreto y a través de sus normas de creación o de sus estatutos, puedan adaptarse a la realidad a la que deben responder, dando cumplimiento a los principios de eficacia y descentralización de las Administraciones públicas a los que hace referencia el artículo 103 de la Constitución Española.

La autonomía de gestión, consagrada en el presente Reglamento, tiene su contrapunto en los controles que se establecen para el adecuado funcionamiento de los centros y que se concretan en el articulado, así como en el respeto de los principios constitucionales aplicables a todo el ámbito del sector público. En este sentido, la selección de personal estará presidida por los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad; la contratación de bienes y servicios estará sometida a publicidad y libre concurrencia; los presupuestos se incorporarán a los Presupuestos Generales del Instituto Nacional de la Salud y, por tanto, quedarán sujetos al conocimiento y aprobación de las Cortes Generales; y por último, el control de fondos públicos se llevará a cabo por la Intervención General de la Seguridad Social y por el Tribunal de Cuentas.

Se establecen órganos de gobierno específicos, con importantes competencias propias, dando entrada en su composición, según el tipo de entidad, a las Comunidades Autónomas, Ayuntamientos y Universidades. Se potencia la presencia de representantes de los usuarios y de los profesionales de los centros en los órganos de participación en la gestión de carácter externo e interno, que se constituirán en todas las entidades. La participación externa se lleva a cabo a través de la Comisión de Participación y Garantías de los Ciudadanos con amplia representación de consumidores y usuarios, de organizaciones sindicales y empresariales, así como del Consejo Estatal de las Personas Mayores. La participación interna se ejerce por medio de la Junta Asistencial, órgano en el que están representados todos los profesionales que prestan servicios en el centro, con mayor presencia de aquellos que tienen más responsabilidad en el proceso asistencial.

Además de la Junta Asistencial, se regulan las Comisiones Clínicas y de Cuidados, como órganos específicos de participación de los facultativos y del personal de cuidados respectivamente, lo que constituye una importante innovación en la participación de los profesionales en la gestión de los centros sanitarios.

El presente Reglamento configura un modelo de gestión que, por lo que se refiere al área asistencial, se orienta a dar una respuesta integrada y coordinada al paciente a fin de satisfacer de forma eficiente sus necesidades. Ello se plasma, de una parte, en la creación de áreas clínicas o agrupaciones funcionales de unidades asistenciales, y, de otra, en los órganos de dirección, los cuales, aunque no se concretan, para posibilitar su adaptación a las características de cada centro sanitario, deberán dar respuesta a este planteamiento. Por ello, con carácter general, existirá un órgano directivo responsable de la actividad asistencial, cuyo titular será un médico designado con participación de la Comisión Clínica, fortaleciéndose de esta forma el protagonismo de los profesionales en la gestión.

En definitiva, el presente Real Decreto se enmarca dentro del necesario proceso de flexibilización, descentralización y autonomía de la gestión sanitaria, contribuyendo de esta forma a la mejora de la eficacia y eficiencia del Sistema Nacional de Salud y a su consolidación, a la vez que se refuerzan los principios que inspiran el mismo, tales como la universalización de la asistencia sanitaria, la financiación pública y la equidad en el acceso a las prestaciones y servicios.

En su virtud, en uso de las facultades conferidas en el artículo único de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud, a propuesta de los Ministros de Sanidad y Consumo y de Economía y Hacienda, previa aprobación del Ministro de Administraciones Públicas, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 14 de enero de 2000,

DISPONGO:

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

El presente Real Decreto tiene por objeto el desarrollo reglamentario de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud, y del artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, sobre Fundaciones Públicas Sanitarias.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Artículo 3. Nuevas formas de gestión.

La gestión y administración de los centros, servicios y establecimientos sanitarios, en el ámbito del Instituto Nacional de la Salud, podrá llevarse a cabo a través de fundaciones constituidas al amparo de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, consorcios, sociedades estatales y fundaciones públicas sanitarias, así como mediante la constitución de cualesquiera otras entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en derecho, garantizando y preservando en todo caso su condición de servicio público.

CAPÍTULO II. Disposiciones comunes a las nuevas formas de gestión

Sección 1.ª Planificación, coordinación y cooperación

Artículo 4. Planificación.

Artículo 5. Coordinación.

Sin perjuicio de la autonomía de gestión atribuida a estas entidades, se garantizará la coordinación entre todos los centros sanitarios de la red del Instituto Nacional de la Salud y entre los distintos niveles asistenciales, a través de los órganos directivos y territoriales correspondientes, al objeto de complementar los servicios prestados por cada uno de ellos, pudiendo arbitrarse fórmulas de gestión y administración compartida.

Artículo 6. Cooperación.

Los centros sanitarios, con independencia de la forma de gestión que adopten, mantendrán entre ellos una cooperación permanente en el ámbito asistencial, administrativo y de actividades complementarias, con objeto de proporcionar a los ciudadanos una atención integral que garantice plenamente su derecho a la protección de la salud.

Sección 2.ª Garantías

Artículo 7. Garantías generales.

Se mantendrá, en el ámbito del Instituto Nacional de la Salud, la concepción integral propia de toda la red de asistencia sanitaria, garantizando la continuidad asistencial entre niveles y preservando el cumplimiento de los principios que inspiran el Sistema Nacional de Salud.

Artículo 8. Garantías de la prestación.

El Instituto Nacional de la Salud garantizará, en todo caso, que la atención sanitaria que se preste en todos los centros sanitarios, con independencia de que tengan personalidad jurídica, se efectúe con el alcance y en los términos previstos en el Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, sobre ordenación de prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud.

Artículo 9. Garantías de los ciudadanos.

Sección 3.ª De la gestión de los centros, servicios y establecimientos sanitarios

Artículo 10. Fines.

La gestión y administración de los centros, servicios y establecimientos sanitarios de protección de la salud o de atención sanitaria, a que se refiere el presente Real Decreto, perseguirá los siguientes fines:

Artículo 11. Criterios de gestión.

Artículo 12. Autonomía de gestión.

La autonomía de gestión se ejercerá conforme a las características que le sean propias a cada una de las formas de gestión que adopten los centros sanitarios, ajustándose en todo caso a lo establecido en el presente Real Decreto y a las disposiciones y criterios generales que dicte el Instituto Nacional de la Salud, concretándose en los siguientes aspectos: