Ley 11/2001, de 15 de junio, de Ordenación de la Actividad Comercial en las Illes Balears

Disposición derogada por la disposición derogatoria única.2 de la Ley 11/2014, de 15 de octubre. Ref. BOE-A-2014-11805#ddunica.

EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey, y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 27.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El comercio ha sido una actividad muy importante a lo largo de la historia de las Illes Balears, y no solo ha tenido una clara influencia en la economía, sino también en la sociedad, la política y la cultura. La situación geoestratégica de las Illes en el Mediterráneo occidental propició que jugasen un papel relevante en el comercio exterior ya desde la prehistoria. Por una parte, ha habido una intensa actividad comercial exterior que ha tenido momentos de gran dinamismo y otros de fuerte regresión según las coyunturas históricas, con una dependencia clara, especialmente, del contexto económico, político y social del Mediterráneo. Por otra parte, también se ha desarrollado un comercio importante entre las diferentes islas y unos intercambios en el ámbito local mediante los cuales se comercializaban determinados productos al por menor en los mercados y puestos de venta de los pueblos. El comercio también ha reflejado, en el decurso de la historia, la evolución de la actividad económica de las Illes Balears.

En el primer milenio antes de Cristo ya se constata una intensa actividad comercial de los pobladores de las Illes. En las Pitiüses las primeras actividades comerciales se datan durante la época fenicia. En aquel momento, la sal, la producción de cerámicas, las conservas de alimentos y una joyería rudimentaria eran los principales productos de intercambio. En Mallorca y en Menorca se produjo una colonización púnica ebusitana, incentivada por la explotación de la sal del sur de Mallorca y por el control de los excedentes agrícolas. Hacia finales del siglo V antes de Cristo surgen en Mallorca las primeras factorías costeras púnicas.

Durante la dominación romana, la pacificación y la unificación del Mediterráneo se tradujo en un impulso de los intercambios comerciales, no solo de productos manufacturados y suntuarios, sino también de artículos de gran consumo y de primera necesidad. En aquel entonces, las costas de las Illes Balears se beneficiaron de las rutas comerciales entre Hispania y Roma y entre la Galia y el norte de África. Se exportaba sal, productos agrarios y ganaderos. Las actividades extractivas se concentraban en las salinas de las Pitiüses y del sur de Mallorca. A finales del siglo II, sin embargo, acabó la prosperidad y la paz del mundo romano, y la recesión económica que se padeció provocó una gran decadencia del comercio mediterráneo, que se agravó con la reaparición de la piratería. No obstante, a lo largo del siglo IV se reactivó la economía, y el comercio exterior se incrementó de nuevo hasta llegar a una actividad comercial considerable durante el primer cuarto del siglo V. Con ello, las Illes Balears constituían un punto de escala de mercancías, y se exportaban algunos excedentes, como la púrpura. Las relaciones comerciales con el norte de África eran muy intensas.

Durante el dominio vándalo continuaron las relaciones comerciales y los intercambios con el norte de África, que incluso se incrementaron respecto de la época anterior. La dominación bizantina supuso la conservación del espacio económico mediterráneo, y las Illes Balears continuaron como encrucijada de la navegación del Mediterráneo occidental. En la época islámica, además de los intercambios interiores, se exportaban los excedentes agrarios, ganaderos y artesanales. Eivissa continuó siendo un enclave importante para la producción de sal, lana y leña, materias destinadas básicamente a la comercialización. Durante este período, las Illes Balears tuvieron unas excelentes relaciones con las principales ciudades del norte de África.

La conquista catalana de Mallorca (1229), de Eivissa (1235) y de Menorca (1287) permitió que se mantuviera, hasta mediados del siglo XIV, un tráfico comercial intenso con Cataluña, Génova y Venecia. En este período, destacó el reinado del Rey Sancho de Mallorca, que dedicó mucha atención al comercio exterior. El tráfico de barcos y mercancías era muy relevante, y se exportaban aceite, vino, legumbres, frutos secos y paños de Mallorca; sal de Eivissa, y productos ganaderos de Menorca. En cambio, se importaban trigo del norte de África, de Cerdeña y sobre todo de Sicilia; paños y telas lujosas de Francia, Flandes, Inglaterra e Italia; vino de Calabria y Grecia; quesos de Sicilia, y lana de Barbaria. También adquirió gran relevancia la reexportación de estos productos, y los mercaderes de las Illes Balears tuvieron contactos con la totalidad de la cuenca occidental del Mediterráneo. Los flujos comerciales se extendían hacia el Mediterráneo oriental, hacia las rutas atlánticas del Mar del Norte y hacia las islas Canarias. Sin embargo, los mercaderes isleños debían afrontar la competencia de las sociedades mercantiles foráneas, muchas de las cuales tenían sucursales en Palma. La Lonja era la sede del Colegio de la Mercancía y, en el año 1326, se creó el Consolat de Mar, que actuó de tribunal en los pleitos derivados del comercio marítimo en Mallorca y de las relaciones marítimas. En la segunda mitad del siglo XIV, esta institución realizó una recopilación del derecho mercantil mediterráneo en el Llibre del Consolat de Mar.

La crisis del siglo XIV que afectó a la Corona de Aragón y el cambio de los principales ejes comerciales hacia el mar Báltico convirtieron las Illes Balears en territorio fronterizo entre el cristianismo y el islamismo. El Mediterráneo occidental se transformó en una zona marginal, hecho que se agravó con la actividad corsaria –que representaba una gran dificultad para el comercio– y con la conflictividad bélica de la Corona. A pesar de que la crisis fue básicamente demográfica y agraria, arrastró también a los demás sectores productivos. Así, en una economía caracterizada por la autosubsistencia, el comercio se redujo a los productos más necesarios, como el trigo. Durante parte de la baja Edad Media y de la época moderna se sufrió un déficit crónico de cereales y, en períodos de escasez, se tuvo que recorrer a las importaciones de cereales de todo el arco mediterráneo, especialmente de Sicilia.

A lo largo del siglo XVI el comercio exterior disminuyó, aunque continuó la exportación de aceite y de textiles de Mallorca, de productos ganaderos de Menorca y de sal de Eivissa. Estos productos continuaron siendo un nexo de las Illes Balears con el comercio internacional.

También deben tenerse en cuenta los intercambios interiores que se producían en cada isla. Así, los menestrales vendían al público los artículos que realizaban y, además, había tiendas de venta al por menor, donde podían adquirirse diferentes productos. Los pueblos tenían lugares determinados para la comercialización de la producción, como las plazas públicas, donde se ponían a la venta alimentos, y el granero, donde se vendía trigo. La comercialización de verduras, pescado o carne también se realizaba en determinados lugares de la villa o de la ciudad. Los mercados y las ferias –lugares donde los campesinos y los menestrales exponían sus productos– tenían también una gran importancia en el intercambio comercial.

A finales del siglo XVI, Mallorca importaba lana, cueros, lino y cera de Barbaria; trigo y azúcar de Sicilia; hierro, miel, sardinas y cerámicas de Cataluña; jarras, arroz, vino, damascos y seda de Valencia; telas finas de Marsella; queso, fideos y trigo de Cerdeña. En cambio, las exportaciones mallorquinas eran aceite, jabón, tejidos, cerámica, queso y corderina. Menorca exportaba ganado en vivo, carne salada, embutidos, tejidos, alcaparras, miel y, fundamentalmente, lana y queso. En aquel momento, funcionaba un mercado interinsular bien estructurado, y los mallorquines y menorquines compraban sal y madera a Eivissa, los menorquines e ibicencos adquirían aceite mallorquín, y los mallorquines compraban carne y ganado vivo a Menorca.

El siglo XVII fue una centuria de crisis, aun así continuó habiendo intercambios comerciales y destacó, especialmente, la exportación de productos ganaderos de Menorca. Durante el siglo XVIII, Mallorca exportaba básicamente aceite e importaba sobre todo cereales, y en este período se desarrolló una intensa actividad contrabandista entre Mallorca y Menorca. Los menorquines y los pitiusos consiguieron hacer del corso una de las actividades más rentables. A lo largo del siglo XVIII, el comercio mallorquín tuvo, entre 1704 y 1750, una primera fase de preponderancia del espacio mediterráneo, especialmente Génova y Marsella; una segunda, entre 1750 y 1780, de intercambios orientados hacia las ciudades del Atlántico norte, y una tercera, entre 1780 y 1800, de fortalecimiento de la demanda peninsular e interinsular y con la apertura del puerto de Palma al tráfico legal con las colonias americanas.

En el siglo XIX, fueron relevantes las exportaciones del sector alimenticio, principalmente la producción de harina, aceite y aguardiente. En Mallorca también adquirió importancia la elaboración de jabón, y en Menorca se expandió la fabricación de zapatos que se exportaban sobre todo a Cuba. Al mismo tiempo, se establecieron líneas marítimas regulares, tanto interinsulares como entre las Illes Balears y la Península. También se crearon muchas sociedades mercantiles y, desde 1875, la red ferroviaria favoreció los intercambios entre la ciudad y el resto de la isla y permitió el desarrollo económico de los pueblos, ya que aproximó los productos agrícolas a Palma, que era el principal centro consumidor y puerto exportador. Hasta 1891 también tuvo importancia la exportación de vino y de aguardiente hacia Francia, pero la llegada de la filoxera acabó con las viñas mallorquinas.

El primer tercio del siglo XX supuso el final de una expansión económica tradicional y el declive del comercio internacional. Fue una etapa caracterizada por la pérdida de las colonias españolas de ultramar y por la coyuntura provocada por la Primera Guerra Mundial, unos años que estimularon la demanda exterior y una cierta euforia económica que acabó al finalizar la guerra. Después de la Guerra Civil, el comercio se vio afectado por el aislamiento y la política autárquica, que solamente posibilitó la exportación de ciertas manufacturas, como el textil y el calzado. Sin embargo, desde el decenio de 1950 existió un esfuerzo para salir de la autarquía e iniciar una apertura económica, que acabó consolidando el comercio peninsular.

En la segunda mitad del siglo XX, el comercio minorista y mayorista –con gran diversificación– ha tenido un crecimiento muy importante a partir de las necesidades del turismo, del aumento de la población y de los cambios de hábitos de consumo de los ciudadanos de las Illes Balears. Además de los establecimientos comerciales estáticos, hay un comercio itinerante e intermitente, que realiza mercados y ferias en los diferentes municipios de las Illes Balears.

II

En las últimas décadas, las transformaciones en la realidad económica, territorial y social de las Illes Balears han sido especialmente intensas. La base económica ha cambiado radicalmente y ha quedado constituida principalmente por el sector turístico. La población residente ha experimentado un crecimiento incesante y ha llegado casi a duplicarse en los últimos treinta y cinco años. Por su parte, el territorio, a pesar de tratarse de un recurso limitado, ha sufrido grandes cambios y convulsiones, fruto de la ocupación de la costa por numerosos núcleos turísticos y, en general, por un desarrollo urbanístico desmesurado.

Todo ello ha tenido una incidencia directa en el sector comercial, que ha crecido en mayor proporción que otros sectores, y ha aumentado de esta manera su importancia relativa en el producto interior bruto de las Illes Balears. Así, el comercio ha pasado de suponer un 9 por 100 del producto interior bruto en los años ochenta, a generar un 15 por 100 a principios de los noventa. En la actualidad, aglutina el 2,7 por 100 de la población activa, lo que supone, aproximadamente, 45.000 puestos de trabajo.

Las transformaciones señaladas han desembocado paralelamente en la conformación de un espacio económico más homogéneo y reducido. Cada una de las islas principales se ha convertido, a estos efectos, en un único sistema urbano, de manera que el mercado potencial de gran parte de las empresas de este sector se extiende más allá del barrio o de la ciudad para llegar prácticamente a la totalidad del ámbito insular respectivo.

La evolución ha sido especialmente significativa en relación con una buena parte del comercio minorista, y ha estado influida notablemente por la incidencia de los procesos de concentración del comercio de alimentación, la aparición de las cadenas y agrupaciones comerciales, la consolidación de los hipermercados y la instalación de grandes superficies de venta. Si a ello se le añade la introducción de nuevos sistemas de venta telemática o a domicilio, que eluden los costos de establecimiento del comercio tradicional, puede concluirse que la supervivencia del pequeño comercio, seriamente amenazada, pasa seguramente por una buena adaptación al entorno inmediato y por un alto grado de especialización.

III

El ordenamiento jurídico no ha considerado históricamente este sector económico de una manera completa y general debido, sin duda, a la complejidad y diversidad, tanto de los objetos de regulación como de los intereses en presencia. La Ley estatal 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, estableció por primera vez las líneas maestras que ordenan, con carácter general, la acción de los poderes públicos en relación con la materia, delimitando, junto con otras disposiciones, el campo de intervención normativa que pueden ocupar las Comunidades Autónomas. En el marco de la libertad de empresa, la regulación estatal en materia de comercio interior se fundamenta, principalmente, en la competencia sobre la legislación civil y mercantil, recogida en los apartados 6 y 8 del artículo 149.1 de la Constitución, así como en la competencia para fijar las bases y la coordinación de la planificación general de la economía, que recoge el número 13 del mismo artículo.

La atribución a las Illes Balears de la competencia en materia de comercio interior tiene su origen en el artículo 1 de la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la Ordenación del Comercio Minorista. Posteriormente, la Ley Orgánica 3/1999, de 8 de enero, de Reforma del Estatuto, materializó, entre las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en su artículo 10.38, la de «comercio interior, sin perjuicio de la política general de precios, la libre circulación de bienes en el territorio del Estado y la legislación sobre defensa de la competencia». Esta habilitación estatutaria, junto con las referidas a la ordenación y planificación de la actividad económica de las Illes Balears (artículo 11.8), y a la defensa de los consumidores y usuarios (artículo 11.9), permite a nuestras instituciones diseñar en buena medida una política propia de ordenación del comercio y, en consecuencia, establecer una regulación sustantiva adaptada a las características peculiares de la estructura económica, social y territorial de las Illes Balears.

IV

El ejercicio de las competencias autonómicas en materias de relevancia económica se ve afectado sin duda por las circunstancias del hecho insular, que tienen una consideración expresa en el artículo 138 de la Constitución. El hecho diferencial que supone la configuración geográfica de nuestra Comunidad Autónoma no puede ser ignorado, por tanto, por los legisladores estatal y autonómico a la hora de conformar normativamente el comercio interior como ámbito determinado de la acción pública.

Por esta razón, la presente Ley fundamenta su contenido en la necesidad de dar respuestas adecuadas a las exigencias de la realidad que pretende ordenar. Atendiendo el parecer mayoritario de los representantes de este sector, la Ley aprovecha al máximo el ámbito de actuación que le confiere la norma estatutaria para establecer determinadas prescripciones y limitaciones que se justifican por las particularidades de la realidad balear, entre las que ocupan un lugar destacado la homogeneidad del espacio económico de cada isla, la preponderancia creciente de las grandes empresas comerciales que hace peligrar la competencia, la singularidad de los comercios de zonas turísticas o la necesidad de preservar los valores inherentes a la existencia de un pequeño comercio que cumple, entre otras funciones, la de mantener los hábitos tradicionales de consumo y la de asegurar la vitalidad de los núcleos urbanos.

La trascendencia del hecho insular ha empezado a ser valorada, afortunadamente, por las Cortes Generales. Un ejemplo a destacar lo constituye la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, que considera el factor de la insularidad en relación con la legislación urbanística, y permite el establecimiento de criterios complementarios para la clasificación del suelo en atención a la singularidad de los territorios insulares. En esta misma línea, la Ley estatal 30/1998, de Régimen Especial de las Illes Balears, trata de paliar, corregir y compensar el conjunto de desventajas que genera el hecho insular, particularmente importante en numerosos ámbitos como el transporte, las comunicaciones y las condiciones de abastecimiento de materias primas.

V

La ordenación de los horarios comerciales es, en principio, un tema pacífico desde el prisma competencial, ya que resulta claramente enmarcable en el campo del comercio interior. Es, por tanto, una competencia de las Comunidades Autónomas (SSTC 225/1993, de 8 de julio, FJ 2, y 228/1993, de 9 de julio, FJ 2).

La única cuestión polémica que se plantea al respecto es determinar si el Estado, amparándose en su competencia sobre la dirección y ordenación general de la economía recogida en el artículo 149.1.13 de la Constitución, puede penetrar en la fijación de los días y horas hábiles para el ejercicio del comercio.

Por todas, la STC 228/1993, de 9 de julio, FJ 2, lo ha explicado con todo detalle cuando analiza el artículo 5 del Real Decreto-ley 2/1985, sobre medidas de política económica, que establecía un régimen de libertad de horarios para los locales comerciales: «Las medidas contenidas en el Real Decreto-ley 2/1985, persiguen, en su conjunto, un objetivo de política económica que inspira también, específicamente, la concreta medida sobre la libertad de horarios comerciales del artículo 5.1, el cual tiene, sin duda, un carácter básico y alcanza, por lo mismo, aplicabilidad en todo el territorio del Estado, aunque ello implique la consiguiente reducción de las competencias normativas asumidas por las Comunidades Autónomas en materia de comercio interior».

La competencia autonómica sobre horarios comerciales está sujeta, por tanto, a posibles desplazamientos, que no invasiones que la dejen sin contenido, procedentes del Estado.