Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación

Norma derogada, con efectos de 1 de enero de 2017, por la disposición derogatoria única del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre. Ref. BOE-A-2016-12601#dd.

JUAN CARLOS REY

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1

Desde que en 1967 se aprobó la primera Directiva de carácter ambiental, la protección y conservación del medio ambiente ha sido una de las principales inquietudes de la Comunidad Europea, hasta tal punto que ha terminado incorporándose a los Tratados como una verdadera política comunitaria, cuyo principal objetivo es el de prevención, de acuerdo con las previsiones de los sucesivos programas comunitarios de acción en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible.

Una de las actuaciones más ambiciosas que se han puesto en marcha en el seno de la Unión Europea para la aplicación del principio de prevención en el funcionamiento de las instalaciones industriales más contaminantes ha sido la aprobación de la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre, relativa a la prevención y al control integrado de la contaminación, mediante la que se establecen medidas para evitar, o al menos reducir, las emisiones de estas actividades en la atmósfera, el agua y el suelo, incluidos los residuos para alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto.

Para hacer efectiva la prevención y el control integrado de la contaminación, la Directiva 96/61/CE supedita la puesta en marcha de las instalaciones incluidas en su ámbito de aplicación a la obtención de un permiso escrito, que deberá concederse de forma coordinada cuando en el procedimiento intervengan varias autoridades competentes. En este permiso se fijarán las condiciones ambientales que se exigirán para la explotación de las instalaciones y, entre otros aspectos, se especificarán los valores límite de emisión de sustancias contaminantes, que se basarán en las mejores técnicas disponibles y tomando en consideración las características técnicas de la instalación, su implantación geográfica y las condiciones locales del medio ambiente. A estos efectos, y para facilitar la aplicación de las anteriores medidas, la Directiva establece también un sistema de intercambio de información entre la Comisión Europea y los Estados miembros sobre las principales emisiones contaminantes y las fuentes responsables de las mismas y sobre las mejores técnicas disponibles.

2

La incorporación al ordenamiento interno español de la mencionada Directiva 96/61/CE se lleva a cabo, con carácter básico, mediante esta Ley, que tiene, por tanto, una inequívoca vocación preventiva y de protección del medio ambiente en su conjunto, con la finalidad de evitar, o, al menos, reducir, la contaminación de la atmósfera, el agua y el suelo.

A estos efectos, el control integrado de la contaminación descansa fundamentalmente en la autorización ambiental integrada, una nueva figura de intervención administrativa que sustituye y aglutina al conjunto disperso de autorizaciones de carácter ambiental exigibles hasta el momento, con el alcance y contenido que se determina en el Título III.

3

En el Título I se establecen las medidas de carácter general, como el objeto o el ámbito de aplicación de la Ley, que se extiende a las instalaciones de titularidad pública o privada en las que se desarrolle alguna de las actividades industriales que se enumeran en el anejo 1, por razones de seguridad jurídica, si bien, de acuerdo con la Directiva 96/61/CE, las instalaciones existentes dispondrán de un período de adaptación hasta el 30 de octubre de 2007.

No obstante, quedan fuera del ámbito de aplicación de la Ley las instalaciones o partes de las instalaciones utilizadas para la investigación, desarrollo y experimentación de nuevos productos y procesos.

De igual modo, y siguiendo la técnica legislativa habitual de las disposiciones comunitarias, se incluyen en el artículo 3 una serie de definiciones de determinados conceptos que posteriormente aparecen a lo largo del texto, lo que redunda en un mayor grado de precisión y de seguridad jurídica a la hora de la aplicación concreta de la norma.

Entre estas medidas de carácter general figuran también las obligaciones de los titulares de las instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación de esta Ley y los principios informadores del funcionamiento de las instalaciones, que deberán ser tenidos en cuenta por las Comunidades Autónomas al otorgar la autorización ambiental integrada.

Por otro lado, se considera imprescindible la cooperación interadministrativa para hacer efectiva la exigencia de la Directiva 96/61/CE de coordinar los procedimientos de concesión de este tipo de permisos cuando intervengan varias Administraciones públicas.

4

En el Título II se regulan los valores límite de emisión y las mejores técnicas disponibles, uno de los aspectos esenciales de la Directiva que se incorpora mediante esta Ley.

En este sentido, y de acuerdo con lo exigido en la citada Directiva, se establece que en la autorización ambiental integrada se deberán fijar los valores límite de emisión de las sustancias contaminantes, en particular de las enumeradas en el anejo 3, teniendo en cuenta las mejores técnicas disponibles (pero sin prescribir una tecnología concreta), las características técnicas de la instalación y su localización geográfica.

Igualmente, se contempla expresamente la posibilidad de que en la determinación de los valores límite de emisión puedan también tenerse en consideración los planes nacionales de carácter sectorial que se hayan aprobado para cumplir compromisos internacionales adoptados por España, así como Tratados suscritos por el Estado español o por la Unión Europea, como puede ser el caso de los que se deriven de la aplicación de la Directiva de Techos Nacionales de Emisión (conocida como "Directiva NEC") y de la nueva Directiva de grandes instalaciones de combustión, así como de los compromisos que asuma el Estado español en materia de cambio climático.

Igualmente, y también de conformidad con la Directiva 96/61/CE, se faculta para establecer reglamentariamente valores límite de emisión, así como parámetros o medidas técnicas equivalentes que los sustituyan, para determinadas sustancias o para categorías específicas de instalaciones, si bien mientras tanto se aplicarán los establecidos en la legislación sectorial actualmente vigente, que se enumera en el anejo 2.

Por último, se regulan en este Título los mecanismos de intercambio de información entre el Ministerio de Medio Ambiente y las Comunidades Autónomas sobre las principales emisiones contaminantes y sus focos y sobre las mejores técnicas disponibles, con la finalidad de conseguir una mejor aplicación de esta Ley y de elaborar un inventario estatal de emisiones que tendrá que enviarse a la Comisión Europea de conformidad con lo establecido en la normativa comunitaria.

5

El Título III es uno de los pilares esenciales sobre los que descansa la estructura de esta Ley, en la medida en que regula el régimen jurídico de la autorización ambiental integrada, la nueva figura autonómica de intervención ambiental que se crea para la protección del medio ambiente en su conjunto y que sustituye a las autorizaciones ambientales existentes hasta el momento, circunstancia que le atribuye un valor añadido, en beneficio de los particulares, por su condición de mecanismo de simplificación administrativa.

En este sentido, se articula un procedimiento administrativo complejo que integra todas las autorizaciones ambientales existentes relativas a producción y gestión de residuos, incluidas las de incineración, vertidos a las aguas continentales y desde tierra al mar, así como otras exigencias de carácter ambiental contenidas en la legislación sectorial, incluidas las referidas a los compuestos orgánicos volátiles, de acuerdo con la Directiva 1999/13/CE, del Consejo, de 11 de marzo.

Desde el punto de vista estrictamente procedimental, en todos aquellos aspectos no regulados en esta Ley, el otorgamiento de la autorización ambiental integrada se ajustará a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. De acuerdo con ello, se establece un procedimiento que comprenderá los siguientes trámites: análisis previo de la documentación presentada y, en su caso, requerimiento al solicitante para que, en el plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos exigidos según lo establecido en el artículo 12 de esta Ley; información pública; solicitud de informes y declaración de impacto ambiental, en su caso; propuesta de resolución; audiencia a los interesados; traslado a los órganos competentes para emitir informes vinculantes en trámites anteriores; resolución y, finalmente, notificación y publicidad.

Según el anterior esquema procedimental, la solicitud de la autorización ambiental integrada se presenta ante el órgano designado por la Comunidad Autónoma en la que se ubique la instalación, e incluye un trámite de información pública que, por evidentes razones de eficacia y simplificación administrativa, será común para todos los procedimientos cuyas actuaciones se integran en la misma, y que se hace extensivo incluso a otros Estados miembros en el caso de actividades con efectos ambientales negativos de alcance transfronterizo.

El plazo máximo para resolver las solicitudes de estas autorizaciones será de diez meses, pasado el cual sin haberse notificado resolución expresa se entenderán desestimadas, debido a que en el artículo 8 de la Directiva 96/61/CE se exige de forma expresa que este tipo de instalaciones cuenten con un permiso escrito en el que se incluya el condicionado ambiental de su funcionamiento, lo que impide la aplicación del silencio positivo. Además de ello, no debe desconocerse que la técnica administrativa del silencio y de los actos presuntos no es sino una ficción jurídica que se establece en favor de los interesados para que, ante la inactividad de la Administración, tengan abiertas las vías de impugnación que resulten procedentes, pues resulta evidente que las Administraciones públicas, en este caso las Comunidades Autónomas, están obligadas a dictar resolución expresa para poner fin al procedimiento, de conformidad con el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En cuanto a su duración, las autorizaciones ambientales integradas se concederán por un plazo máximo de ocho años y se renovarán por períodos sucesivos, previa solicitud del interesado, con la peculiaridad de que, en estos casos, si el órgano competente no contesta a la solicitud de renovación de la autorización dentro del plazo, ésta se entenderá estimada por silencio positivo.

Por otro lado, y de acuerdo con la Directiva 96/61/CE, se establecen determinadas obligaciones en el caso de que se produzcan modificaciones en la instalación con posterioridad a su autorización, de tal forma que si tal modificación tiene la consideración de sustancial no se podrá llevar a cabo hasta contar con una nueva autorización ambiental integrada, mientras que en el resto de los casos bastará con una comunicación al órgano autonómico competente.

No obstante, el elevado nivel de protección del medio ambiente en su conjunto que se pretende alcanzar con esta Ley exige que, además, la autorización ambiental integrada pueda ser modificada de oficio en aquellos supuestos en que, aun sin modificarse las condiciones técnicas de la instalación, la contaminación que produzca haga conveniente revisar los valores límite de emisión como consecuencia de cambios en las mejores técnicas disponibles o cuando razones de seguridad hagan necesario emplear otras técnicas. Igualmente, podrá modificarse de oficio la autorización ambiental integrada cuando el organismo de cuenca correspondiente estime que concurren causas para ello, de acuerdo con lo establecido en la legislación de aguas. En tal caso, y cuando se trate de cuencas intercomunitarias, el requerimiento del organismo de cuenca estatal para efectuar la modificación tendrá carácter vinculante para el órgano autonómico.

Evidentemente, las anteriores causas de modificación de la autorización ambiental integrada son independientes de la posibilidad de revocación total o parcial de la misma tras la incoación del correspondiente expediente sancionador, y no darán derecho a indemnización alguna.

6

En cuanto a los efectos de la autorización ambiental integrada, está claro que mediante la misma únicamente se fijan las condiciones exigibles, desde el punto de vista ambiental, para la explotación de las instalaciones afectadas, por lo que se otorga con carácter previo al de otras autorizaciones o licencias sustantivas exigibles, como las reguladas en el artículo 4.2 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y la licencia municipal de actividades clasificadas regulada en el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, o en la normativa autonómica que resulte de aplicación, que permanecen vigentes, aunque también se establecen diversos mecanismos de coordinación con la autorización ambiental integrada, atendiendo a lo exigido en la Directiva 96/61/CE, por el hecho de que intervengan varias Administraciones.

Así, es evidente que la gran mayoría de los trámites del procedimiento de la licencia municipal de actividades clasificadas, o de la figura de intervención establecida en esta materia por las Comunidades Autónomas, encajan de una forma casi literal en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada, por lo que resulta lógico integrar todos estos trámites en un solo procedimiento, siempre que quede garantizada la participación local en lo referente a materias de su exclusiva competencia y al pronunciamiento final de la autoridad municipal sobre la concesión de la mencionada licencia, por respeto a la garantía constitucional del derecho a la autonomía local.

En este sentido, se establece que todos los trámites de esta licencia municipal, incluido el de la presentación de la correspondiente solicitud y con excepción de la resolución final de la autoridad municipal, se integran en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada, cuyo condicionado ambiental será, en todo caso, vinculante para la autoridad municipal en todos los aspectos ambientales recogidos en aquélla.

No obstante, se garantiza la participación municipal en un doble momento, de tal forma que, por un lado, entre la documentación de la solicitud de la autorización ambiental integrada figura necesariamente un informe del Ayuntamiento que acredite la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico, y, por otro, dentro del procedimiento se incluye un informe preceptivo del mismo Ayuntamiento sobre los aspectos de la instalación que sean de su competencia, teniendo en cuenta, además, que, como ha quedado dicho, se mantiene en todo caso el pronunciamiento final de la autoridad municipal sobre la propia concesión de la licencia.

Las anteriores medidas de coordinación de la autoridad ambiental integrada con la licencia municipal de actividades clasificadas se dictan, no obstante, sin perjuicio de las normas dictadas por las Comunidades Autónomas en esta materia, que serán aplicables en todo caso.

7

Los mecanismos de coordinación de la autorización ambiental integrada con otros procedimientos de intervención administrativa en los que intervienen distintas autoridades ambientales se extienden, también, a los supuestos en los que la puesta en marcha de las instalaciones afectadas impliquen la realización de vertidos a las aguas continentales de cuencas intercomunitarias, en los que la competencia corresponde a la Administración General del Estado de conformidad con el artículo 149.1.22.a de la Constitución.

En estos casos, la resolución administrativa en la que se plasmaba la autorización de vertidos, que hasta el momento venían otorgando las Confederaciones Hidrográficas, de conformidad con lo establecido en la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, se traslada a la autorización ambiental integrada que otorgan las Comunidades Autónomas, de acuerdo con esta Ley, pero sin que en ningún momento ello signifique una merma de las competencias que ostenta el Estado en esta materia, dado que el organismo de cuenca estatal debe emitir un informe sobre la admisibilidad del vertido o, en su caso, sobre sus características, condiciones y medidas correctoras, que tendrá carácter vinculante para el órgano autonómico competente para otorgar la autorización ambiental integrada.

Por otro lado, la Ley contempla mecanismos de colaboración interadministrativa para los casos en que el anterior informe vinculante no sea emitido dentro del plazo, de tal forma que, por un lado, se le concede un nuevo plazo a requerimiento urgente del órgano autonómico, y, por otro, se admite que aunque el mencionado informe sea emitido fuera de plazo deba ser tenido en cuenta siempre que se reciba antes del otorgamiento de la autorización ambiental integrada. Evidentemente, si transcurridos todos los plazos anteriores, el organismo de cuenca no ha emitido su informe, no pueden paralizarse las actuaciones por una causa que, en todo caso, no sería imputable al solicitante, por lo que la Ley establece que, si así ocurriera, las características del vertido y las medidas correctoras serían fijadas por el órgano autonómico en la autorización ambiental integrada de conformidad con la legislación sectorial aplicable. Todo ello sin perjuicio de que, en este último caso, el organismo de cuenca podría, además, instar la modificación de la autorización ambiental integrada conforme al mecanismo previsto en el artículo 26.1.d) de esta Ley.

Como es obvio, las anteriores medidas suponen una modificación puntual de la Ley de Aguas, tal como se establece en la disposición final segunda, en la que se indica expresamente que la autorización de vertido a las aguas continentales de cuencas intercomunitarias se sustituirá por la emisión del informe preceptivo y vinculante del organismo de cuenca estatal regulado en esta Ley.

No obstante, la anterior regulación no afecta al régimen económico financiero ni al resto de competencias estatales en materia de protección del dominio público hidráulico, como las relativas a la vigilancia e inspección o al ejercicio de la potestad sancionadora, de acuerdo con la disposición final primera. En este sentido, cuando las características del vertido hayan sido fijadas por el órgano autonómico, por no haberse emitido el informe vinculante del organismo de cuenca, éste liquidará el canon de control de vertidos de acuerdo con las condiciones establecidas en la autorización ambiental integrada que, a estos efectos, deberá ser puesta a disposición de aquél por el órgano autonómico competente para otorgarla.

8

Finalmente, otro mecanismo de integración y simplificación administrativa, siguiendo las pautas marcadas en la Directiva 96/61/CE, es la posibilidad de que las Comunidades Autónomas incluyan en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada las actuaciones en materia de evaluación ambiental que resulten de su competencia y las exigidas por la normativa sobre riesgos de accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, y aquellas otras previstas en su normativa ambiental.