Ley 14/2002, de 25 de julio, de Promoción, Atención y Protección a la Infancia en Castilla y León

Sea notorio a todos los ciudadanos que las Cortes de Castilla y León han aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 16.4 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley:

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La concepción actual de las personas menores de edad en nuestro ordenamiento jurídico, especialmente a raíz de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/1996, de 1 5 de enero, afirma su condición de sujetos activos, participativos y creativos, con capacidad progresiva, desde la libertad y la singularidad, para protagonizar su propia existencia e historia, para intervenir y en su caso modificar su medio personal y social, y para tomar parte en la búsqueda y satisfacción de sus necesidades.

Los niños y adolescentes son, sin duda, titulares de derechos, particularmente de aquellos que resultan imprescindibles para garantizar la vida, la dignidad humana, el desarrollo pleno como personas y la activación de las capacidades y potencialidades antes descritas. Ahora bien, la limitación de su capacidad jurídica y de obrar, de una parte, y su condición de individuos en desarrollo, de otra, imprimen a esa titularidad un carácter diferenciados de forma que los menores la ostentan de manera distinta a como corresponde a los mayores de edad: De un lado, plena y hasta especialmente intensificada en su formulación y alcance, activada en muchos casos de manera directa y autónoma, pero, de otro, progresiva en su ejercicio, pues en ocasiones éste queda circunscrito a aspectos determinados y requiere la ordinaria implicación de las personas con responsabilidades en relación con su cuidado, asistencia, educación y representación.

Es indiscutible que, en la actuación de esas capacidades y en el ejercicio de esos derechos, los menores se encuentran, por su condición de tales, en una situación de debilidad, inferioridad e indefensión, constituyendo por ello un sector de población caracterizado por una especial vulnerabilidad. Este hecho determina, por una parte, la necesidad de dispensarles una protección jurídica y administrativa que para ser eficaz debe plantearse como un plus específico y particularmente intenso respecto del previsto para el común de las personas, y, por otra, la obligación de todos los poderes públicos de asegurarla en relación con todos los aspectos y desde una concepción de integralidad.

La eficacia de esta acción de protección debe identificarse con la creación de las condiciones que favorezcan en cada menor el pleno desarrollo de su personalidad y propicien su integración, familiar y social, paulatina y activa.

Para contribuir a la creación de esas condiciones favorecedoras y desde la pretensión de establecer un marco normativo de carácter general que garantice a los niños y adolescentes de la Comunidad de Castilla y León el ejercicio y desarrollo de la totalidad de los derechos que les corresponden, así como los niveles exigibles de calidad de vida y bienestar social, se dicta la presente Ley.

II

El progresivo reconocimiento del papel que los menores desempeñan en la sociedad, la exigencia de un protagonismo de los mismos cada vez mayor, la afirmación de la importancia de promover, desarrollar y garantizar el ejercicio de los derechos que les corresponden, y la sensibilidad y preocupación sociales por dotarles de una protección jurídica suficiente y adecuada, expresan con claridad la necesidad y justificación de una norma entendida como imprescindible.

Esa necesidad, sentida por todos, ha venido siendo particularmente reconocida y expresada desde la experiencia de acción de la Entidad Pública de Protección y Reforma en Castilla y León, así como desde la reflexión de los poderes públicos, instituciones, organizaciones y sectores sociales implicados en la atención y protección de la infancia.

Una ley como la presente persigue, pues, contribuir a la determinación de un marco jurídico definido, general y suficiente para ordenar las políticas que, desde los principios de primacía del interés del menor, integralidad, coordinación y corresponsabilidad, aseguren el bienestar de la infancia en nuestro ámbito, entendiendo que la eficacia de las diversas acciones que hayan de desplegarse con tal objetivo (la promoción y defensa de los derechos de los menores, las actuaciones de prevención, las de atención genérica y especial, y las específicas de protección) reside en gran medida en la concepción de las mismas como partes de un todo, interconectadas y mutuamente reforzadoras.

Se considera, además, que una norma como ésta debe reunir y hacer explícitos los mandatos que vinculen a todos los poderes públicos, a las instituciones cuya actividad resulta, en todo o en parte, dirigida a la población infantil, a los padres y familiares de los menores, a éstos mismos y a la sociedad en general.

Las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de acción social, servicios sociales, protección y tutela de menores, y promoción y atención de la infancia, la juventud y la familia, que aparecen como tal formuladas en el artículo 32.1.19.ª y 20.ª del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, fundamentan y facultan a nuestra Comunidad para dictar la presente Ley.

III

A la búsqueda de esa eficacia en las acciones se han ido dictando normas de naturaleza y alcance diversos, en una suma de esfuerzos en la que han coincidido las de carácter internacional, tanto universales como regionales, con las de ámbito estatal y autonómico, configurando todas ellas, progresivamente y desde su confluencia y complementariedad, el marco jurídico de la protección a la infancia.

En este sentido deben ser considerados en primer término los Tratados Internacionales ratificados por España, tanto los instrumentos jurídicos de carácter general sobre protección de los derechos humanos, como los específicos en materia de derechos de la infancia, y, particularmente, entre éstos últimos, la Convención sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1989.

De la legislación de carácter estatal, merecen especial consideración la Constitución Española de 1978 y, junto a ella, el Código Civil, en su redacción dada por las Leyes 11/1981, de 13 de mayo; 21/1987, de 11 de noviembre, y la Orgánica 1/1996, de 15 de enero, y las demás Leyes Orgánicas y reguladoras de las condiciones básicas en materias directamente relacionadas con el ejercicio de los derechos de que son titulares los menores o con las acciones a ellos dirigidas.

En cuanto a la legislación estatal específica en materia de menores, deben citarse la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor; la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, de modificación del Código Civil, y la Ley de Enjuiciamiento Civil, en materia de adopción y otras formas de protección de menores, y la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores.

Por lo que hace al ámbito autonómico, la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de Castilla y León, modificada por Leyes Orgánicas 1 1/1994, de 24 de marzo, y 4/1999, de 8 de enero, establece en su artículo 32.1.19.ª y 20.ª la competencia exclusiva de la Comunidad de Castilla y León en materia de asistencia social, servicios sociales y desarrollo comunitario, promoción y atención a la infancia, y protección y tutela de menores, siendo de destacar además la Ley 18/1988, de 28 de diciembre, de Acción Social y Servicios Sociales; el Decreto 1 3/1990, de 25 de enero, por el que se regula el Sistema de Acción Social de Castilla y León; la Ley 2/1995, de 6 de abril, por la que se crea la Gerencia de Servicios Sociales de Castilla y León, modificada por Ley 1 1/1997, de 26 de diciembre, o la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, junto a disposiciones de menor rango, reguladoras de los aspectos específicos de las actuaciones de protección.

IV

Una vez que la sociedad ha mudado la antigua concepción de los niños y adolescentes como sujetos pasivos, proyectos de futuro en desarrollo y seres exclusivamente necesitados de protección, la atención que ha de dispensárseles ha perdido su identificación con un sentido patrimonialista del ejercicio de la patria potestad y con una consideración tutelar, asistencial y benéfica de la intervención de las diferentes instancias, y ha pasado a ser entendida como una acción promotora, de defensa y apoyo, respetuosa con la condición humana singular y libre de cada menor, y actuada desde la responsabilidad, compartida y subsidiaria, de los padres, los poderes públicos y la sociedad en su conjunto.

Hoy la atención a la infancia debe ser entendida y expresada como una acción compleja, integral y coordinada, en la que convergen, en actuación subsidiaria o simultánea, plurales niveles de responsabilidad: Los padres del menor; el entorno familiar; la comunidad, desde la participación solidaria; los sistemas y servicios públicos, y particularmente los de salud, educación y acción social; el sistema de justicia, y los servicios especializados de protección.

Esta acción, que asume como objetivo la promoción del bienestar de los niños y adolescentes, el desarrollo de sus derechos y el favorecimiento de su autonomía personal, comprende, entendida ahora como uno más de sus componentes, la específica protección jurídica y social de los menores en situación de riesgo o desamparo. Cabe hablar así de una política de atención y protección a la infancia que aborda actuaciones integrales mediante la activación programada y coordinada de recursos, normalizados y específicos, de sistemas, instituciones y servicios plurales, y que despliega acciones, distintas pero complementarias, en los niveles de promoción y defensa de derechos, prevención general, prevención de situaciones concretas de riesgo, protección e integración social, para atender la totalidad de necesidades que un menor pueda presentar.

Esta concepción integral, para asegurar la mayor eficacia, implica la necesidad de asignar competencias, atribuir responsabilidades, planificar actuaciones y propiciar la colaboración y la coordinación de las distintas Administraciones, instituciones, entidades, profesionales y ciudadanos.

Desde esta perspectiva, y con el fin de contribuir a la consecución de tales objetivos, esta Ley, respetuosa con el reparto constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y acorde con la normativa vigente de aplicación en esta materia, a la que viene a completar, adquiere la condición de marco ordenador para la definición de los principios generales y la determinación de los criterios y reglas a los que han de ajustarse las actuaciones de atención y protección a la infancia en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y la participación en las mismas de todos los estamentos, sectores y colectivos implicados.

La Ley aborda en su extenso articulado, de forma pormenorizada, todas las cuestiones que la atención, general y específica, y la protección a la infancia comprende. De su orientación y contenido pueden concluirse las líneas definidoras que subyacen a sus previsiones e impregnan sus preceptos. Entre ellas, algunas aparecen como especialmente destacables. Tal es el caso de la perspectiva de integralidad asumida, de la importancia concedida a la ordenación detallada de los aspectos relativos a la promoción y defensa de los derechos de los menores, o de la consideración prioritaria de la prevención. La completa regulación de la acción de protección, por su parte, descansa en la consideración primera del menor, sus necesidades, intereses y derechos, y, partiendo de la conceptuación y catalogación de las situaciones de riesgo y de desamparo y de la determinación del contenido, alcance y criterios de aplicación de las diferentes medidas y actuaciones de posible aplicación, define y enmarca la actuación administrativa, tanto desde el punto de vista procedimental como en relación con la intervención. Por último, la distribución de competencias, la cooperación y la coordinación desde la planificación son entendidas, junto al fomento de la iniciativa social y de la participación, como elementos fundamentales que conforman un modelo de acción en el que la eficacia deviene de la confluencia organizada de esfuerzos y de la activación de responsabilidades plurales.

V

Se abordan en el título preliminar de la Ley las disposiciones de carácter más general, que comienzan por fijar su objeto, un objeto plural que expresamente comprende la garantía y promoción de los derechos reconocidos a los menores, la regulación de las acciones de prevención, el establecimiento del marco jurídico de la acción específica de protección, la determinación de los criterios generales que han de regir la ejecución de las medidas impuestas a los menores infractores, la delimitación de las competencias que a cada instancia corresponden, la fijación de los cauces para la colaboración y participación social, y la ordenación del sistema registral y del régimen sancionador.

Como no puede ser de otra forma, la Ley extiende su ámbito de aplicación al sector poblacional de los menores, que es conceptuado tanto desde el criterio personal de la edad, como del territorial de residencia en la Comunidad Autónoma, previendo en ambos casos una estimación flexible que permite la aplicación de la misma más allá de la consecución de la mayoría de edad, y a casos de estancia temporal o eventual en Castilla y León.

De entre todos los principios y criterios generales que la Ley recoge y proclama en este título, algunos se configuran y reconocen como de importancia clave. Así, debe mencionarse en primer lugar el de primacía del interés del menor, entendido desde la consideración preferente del posible beneficio que cualquier actuación concreta pueda propiciar, directa o indirectamente, en relación con la cobertura de sus concretas necesidades y la garantía de sus derechos, con la consecución particular de su desarrollo armónico y pleno, con la adquisición de su autonomía personal, y con la facilitación de su integración familiar y social.

La Ley asume también como principio básico el reconocimiento de la capacidad de niños y adolescentes para participar activamente en la sociedad, potenciando la promoción y favorecimiento de la expresión de su opinión, tanto a nivel colectivo como individual, y la valoración y atención de la misma como elemento para discriminar, orientar y, en su caso, fundamentar las decisiones que para su atención y protección puedan adoptarse.

Se expresa igualmente el carácter prioritario de las acciones para la promoción y defensa de los derechos de los menores y para la prevención de cualquier situación de explotación, maltrato, inadaptación, marginación o desprotección que pueda afectarles. Es precisamente esta acción de promoción la que acaba por constituirse como concepto clave aglutinante de todas las actuaciones de atención destinadas a la infancia, entendiéndose ahora que éstas deben identificarse más con las ideas de fomento, intervención anticipada y políticas integrales que con las de respuesta paliativa, subsecuente y sectorizada.

Se determina asimismo como objetivo último de todas las actuaciones reguladas en la Ley la promoción del bienestar social de la infancia y la facilitación de la autonomía, el desarrollo pleno y la integración normalizada, familiar y social, de todos los menores en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

En todas las actuaciones dirigidas a la población menor de edad, cualesquiera que sean su naturaleza y alcance, la planificación, la integralidad en la acción (entendida como activación confluente y coordinada de todos los recursos para la atención y cobertura de todas las necesidades en el intento de conseguir la normalización de su situación), la coordinación a partir de una asignación de competencias que resulta directa expresión del principio de corresponsabilidad, y la participación y la colaboración social, son predicadas con especial énfasis.

En el ámbito específico y concreto de la acción protectora, la subsidiariedad progresiva de la misma constituye uno de los principios más importantes. Efectivamente, junto al contexto normalizado de desarrollo del niño que representan los padres o tutores, el grupo familiar, entendido como entorno de apoyo y ayuda; los sistemas públicos de salud, educación, acción social y justicia, y, finalmente, los servicios especializados de protección, constituyen todos niveles subsiguientes de activación simultánea o sucesiva cuando los anteriores aparecen como insuficientes para asegurar la adecuada atención de aquél y el pleno ejercicio de sus derechos.

En el mismo ámbito y además de este principio, pueden destacarse otros entre los expresamente proclamados en la Ley, como el carácter técnico, colegiado e interdisciplinar en la toma de decisiones; la individualización en la determinación y desarrollo de las medidas y actuaciones; la garantía de seguridad jurídica, confidencialidad y reserva; el mantenimiento del menor en el entorno natural próximo y la prioridad de la intervención en el núcleo familiar, y la consideración progresiva de su opinión y su participación acorde con las propias capacidades.

La sensibilización de la sociedad hacia los problemas de la infancia y el fomento, en ella y en los menores, de los valores de solidaridad, respeto, tolerancia y convivencia se muestran como referentes de primer orden que han de impregnar las actividades de orientación más general en este ámbito.

Finalmente, para asegurar el desarrollo adecuado y eficaz de todas las actuaciones bajo el principio de primacía del interés del menor, la Ley formula un compromiso consecuente de prioridad presupuestaria.

VI

El título I aborda una regulación detallada de la promoción, garantía y defensa de los derechos que el ordenamiento reconoce a los menores.

Las disposiciones aquí contenidas constituyen la expresión positiva de los mandatos genéricos previstos, con el carácter de norma supletoria, por el artículo 11 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor. Se pretende, pues, manifestar, de forma inequívoca y solemne, la responsabilidad que compete a las Administraciones públicas de Castilla y León, en relación con la garantía y facilitación del ejercicio de los derechos específicos que son entendidos como de especial protección y promoción, con la articulación de políticas integrales que aseguren su pleno disfrute, con la activación de acciones para la difusión, información y formación en relación con los mismos, con el despliegue de actuaciones compensatorias que eviten o corrijan cualquier discriminación y favorezcan la igualdad en este ámbito, con el mantenimiento de sistemas eficaces para canalizar demandas y quejas y para procurar una adecuada y pronta acción de defensa, y con la disponibilidad permanente de controles que aseguren la efectividad de la especial e intensa protección jurídica y administrativa que las condiciones de especial vulnerabilidad o indefensión de niños y adolescentes exigen respecto de particulares ámbitos o sectores de actividad.

La Ley concede especial atención a la difusión e información, como ineludibles soportes de la promoción y garantía de estos derechos, y prevé actuaciones concretas en este sentido.