LegalizeLey 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia
Norma derogada por la disposición derogatoria única de la Ley 2/2016, de 10 de febrero. Ref. BOE-A-2016-3191#ddunica.
I
La Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Parlamento de Galicia, del Suelo, vino a restañar parcialmente las consecuencias que en el ordenamiento jurídico urbanístico español produjo la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. De hecho, constituyó un acabado modelo jurídico, claramente vinculado al acervo urbanístico común, que incorporaba las instituciones y figuras que en el sector jurídico del urbanismo han venido desarrollándose en España desde 1956 y que tienen su punto álgido en el texto refundido de la Ley del Suelo de 1992, cuyos mecanismos e institutos han sido integrados en la ley gallega, en el legítimo ejercicio de sus competencias exclusivas, como elementos propios de su legislación sobre el régimen del suelo y el urbanismo.
Sin embargo, la aprobación de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, ha dejado profundos efectos en la legislación autonómica sobre urbanismo y suelo, dado su carácter básico, al incidir de modo inmediato en la clasificación del suelo y restringir notablemente la capacidad de las Comunidades Autónomas para determinar qué terrenos han de quedar preservados del proceso de urbanización, en virtud de su propia política de ordenación territorial y urbanística. Este marco normativo estatal ha sido, aún más, apurado por el posterior Real Decreto-Ley 4/2000, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario, en el que se recoge, ya sin ambages, el carácter reducido del suelo no urbanizable al identificarse con el susceptible de protección y, por tanto, el contenido residual de la categoría primaria del suelo urbanizable.
Ciertamente que la doctrina del Tribunal Constitucional ha venido a modular la intención del legislador estatal, al interpretar en un acabado cuerpo hermenéutico, constituido básicamente por sus sentencias de 5 y 11 de julio de 2001, y 27 de febrero de 2002, hasta dónde se extienden las competencias estatales para determinar las clases básicas del suelo y, por ende, dónde comienzan las competencias de las Comunidades Autónomas para establecer su propia política territorial y los mecanismos de ordenación urbanística que la hagan posible, sin que las facultades estatales puedan proyectarse de manera que impidan el ejercicio de las competencias que la Constitución ha atribuido a la Comunidad Autónoma para establecer su propio y singular marco normativo que regule el modelo territorial y de asentamiento en su propio territorio.
En cualquier caso, resultaba evidente que el marco normativo anterior del urbanismo en Galicia, regulador del suelo rústico y del desarrollo urbanístico, no encajaba aceptablemente con el modelo estatal, a salvo en sus grandes líneas según la doctrina del Tribunal Constitucional.
Si a ello se añade la constatación de que en la anterior Ley del Suelo de Galicia existían algunas previsiones que, en su aplicación práctica, producían disfunciones reales y que, en ocasiones, hacían verdaderamente difícil efectuar desarrollos en suelo urbano no consolidado que resultasen mínimamente atractivos para la iniciativa privada y para la consecución del interés general, inherente en cualquiera de las operaciones diseñadas, la oportunidad de abordar la reforma de la legislación urbanística no ofrecía duda alguna.
Debe subrayarse, sin embargo, que la presente Ley no implica un abandono completo del modelo urbanístico y elementos jurídicos implantados en la Ley gallega de 1997. Antes al contrario, se trata de una puesta al día y mejora de los instrumentos técnicos allí recogidos y su ajuste con la nueva legislación estatal, introduciendo también aquellas novedades y mecanismos cuya eficacia y conveniencia han demostrado en estos últimos años la legislación comparada y la práctica.
Por supuesto que cualquier reforma de la legislación urbanística ha de contar con un amplio apoyo parlamentario y social, so pena de que se convierta en una norma ineficaz e inoperante. En el caso de Galicia, este consenso o apoyo requiere aún de mayor dosis activa, dada la singular conformación municipal y el modelo de ocupación del suelo y la irrupción en el ámbito político de unos grandes municipios, con una inequívoca función de liderazgo social, y con problemas muy diferentes de la Galicia rural y tradicional.
La necesidad de elaborar un marco común del urbanismo del futuro para Galicia supuso la suscripción del Acuerdo marco para la reforma del urbanismo en Galicia, de 27 de julio de 2001, celebrado entre el conselleiro de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda, los Alcaldes de los municipios de A Coruña, Vigo, Lugo, Pontevedra, Ferrol, Santiago de Compostela, Brión, Culleredo, Chantada, Ortigueira, O Irixo, Forcarei y Ourense, y el Presidente de la Federación Gallega de Municipios y Provincias.
Este acuerdo estableció las bases para la reforma de nuestra legislación urbanística a partir de los principios de colaboración, coordinación y consenso de las Administraciones y de todos los sectores implicados para actuar dentro del más riguroso respeto a la legalidad y, asimismo, del respeto a las competencias de las distintas Administraciones que intervienen en el ejercicio de la función pública urbanística. Todo ello con la finalidad de contribuir al desarrollo armónico del territorio, preservar el patrimonio arquitectónico de Galicia, el medio ambiente urbano y rural y conseguir unas ciudades más habitables y sostenibles. El propio Acuerdo previó los mecanismos de colaboración para redactar los criterios técnicos y jurídicos, instrucciones y recomendaciones que deberían impregnar la futura reforma de la legislación en esta materia. Fruto de ello fue la creación de la comisión técnica, que finalizó sus trabajos en julio de 2002 y que elaboró un acabado documento denominado «Criterios y recomendaciones técnicas para reformar la legislación urbanística de Galicia», en el cual se recogieron directrices concretas para la redacción del texto legal por la comisión normativa creada en el referido Acuerdo marco.
En resumen, la necesidad de adecuar los instrumentos urbanísticos a la nueva legislación estatal, la mejora de algunas de las determinaciones normativas que recogía la anterior Ley del Suelo, la conveniencia de incorporar las novedades técnicas contrastadas en la legislación comparada y la necesidad de articular y plasmar los criterios y recomendaciones del Acuerdo marco hacían extraordinariamente oportuno abordar la reforma de la legislación urbanística de Galicia.
La finalidad esencial de la Ley debe ser mejorar sustancialmente la calidad de la ordenación urbanística de Galicia en orden a favorecer el desarrollo equilibrado y sostenible del territorio, contribuir a elevar la calidad de vida y la cohesión social de la población, proteger y potenciar el patrimonio natural y cultural y garantizar el derecho constitucional a disfrutar de una vivienda digna.
II
El panorama jurídico-político descrito anteriormente quedaría en gran medida desfigurado si no se tuviera en cuenta, en la consideración que se merece, que uno de los grandes ejes sobre los que pivota esta reforma lo constituye la armazón y definición del medio rural y del suelo rústico.
En efecto, en la presente Ley no sólo se regula el régimen del suelo rústico y se establece el marco definitorio del suelo del núcleo rural, con sus derechos y obligaciones alejados tanto del suelo urbano o urbanizable como del suelo rústico, sino que se traza una verdadera política territorial sobre el medio rural.
Galicia cuenta en el momento actual con una arquitectura rural de excepción y con un territorio de incalculable valor paisajístico, con unas tierras eminentemente fértiles y con vocación agrícola, ganadera y forestal, y con un litoral de extraordinario valor económico, ambiental, histórico y cultural. Sin embargo, la anarquía de construcciones y usos que está proliferando en los últimos años, el deterioro de las edificaciones, la falta de conclusión de muchas de ellas y la degradación del paisaje, provocada por los muchos movimientos de tierra inadecuados y el desarrollo tecnológico aplicado, muchas veces, de forma incontrolada al medio rural, justifican la presente Ley que trata de armonizar el desarrollo y bienestar del mundo rural con la preservación y revitalización de los bienes culturales y naturales tan preciados y fuente de recursos y patrimonio a conservar para legarlos a las generaciones futuras de este país.
A pesar de lo anteriormente señalado, el medio rural estaba regulado en la actualidad por una normativa muy parca, basada fundamentalmente en unos pocos preceptos de la Ley 1/1997, del Suelo de Galicia.
Entre los objetivos del documento Europa 2000+ sobre cooperación para la ordenación del territorio europeo, se destaca el de crear un territorio más solidario y equitativo en cumplimiento del objetivo de la cohesión económica y social consagrado por el Tratado de la Unión. Con esta finalidad se han puesto en marcha diversas acciones, entre las que se encuentra la preservación de la riqueza del medio rural mediante la toma de medidas en los espacios periurbanos, que hagan frente a la dispersión incontrolada del hábitat, la preservación y valoración de los recursos en zonas rurales poco pobladas, la diversificación de las actividades económicas en el medio rural y una revitalización de los núcleos rurales, del patrimonio rural y del turismo sostenible en el mismo. En este contexto, el sexto programa comunitario en materia de medio ambiente «Medio ambiente 2010: El futuro en nuestras manos» establece como uno de sus cinco ejes prioritarios de acción estratégica tener en cuenta el medio ambiente en la gestión y ordenación del territorio mediante la difusión y el fomento de las mejores prácticas relativas a la planificación sostenible. Asimismo, en el ámbito de acción prioritario relativo a la biodiversidad, propone la protección, conservación y restauración de los suelos y los paisajes, el desarrollo sostenible de los bosques y la protección y restauración del litoral, cuya importancia y fragilidad determinó que el Consejo invitase a los Estados miembros a redoblar los esfuerzos encaminados a la protección de las zonas costeras, así como el establecimiento de la estrategia para su gestión y ordenación integrada basada en su perdurabilidad y sostenibilidad.
Era preciso, pues, abordar la regulación de esta clase de suelo rústico, a la par que el suelo de los núcleos de población ubicados en el medio rural, de una manera más objetiva y detallada que, desde la óptica de su protección global frente a los procesos de desarrollo urbanístico, tuviese en cuenta su importancia en el esquema territorial de Galicia y limitase, ordenase, protegiese y recondujese los procesos de transformación a que se enfrentaba.
Todo ello hacía necesario que se incluyese su regulación y ordenación detallada en una nueva Ley, que sería referencia obligada para los planeamientos de modo que permitiese uniformar la regulación de estas clases de suelo en función de sus distintas categorías, proporcionando la deseable homogeneidad a las actuaciones que resultasen susceptibles de autorización.
La utilización del suelo rústico no podrá efectuarse en contradicción con sus tendencias genuinas, de forma que habrá de potenciarse la preservación de sus valores naturales y culturales que todavía subsisten y, en consecuencia, deberán concentrarse los usos económicos y residenciales, en la medida de lo posible, allí donde tradicionalmente se han venido produciendo, es decir, en los núcleos de población existentes y bajo los parámetros edificatorios que mantengan, sin perjuicio de las nuevas tecnologías, nuestra entidad histórica.
Se determinan los usos y actividades posibles en suelo rústico de protección ordinaria y especialmente protegido, distinguiendo entre actividades no constructivas y constructivas. Dentro de estas últimas se permiten, según las determinaciones que se especifican para cada categoría de suelo, unas veces con licencia municipal directa y otras previa autorización de la Comunidad Autónoma, las relacionadas con la agricultura, lo forestal, las infraestructuras, el turismo, las dotaciones o los equipamientos.
Se potencia el uso del turismo rural mediante rehabilitación de edificaciones existentes y se permiten nuevas construcciones con este fin, inclusive en suelo especialmente protegido siempre que se adecuen al entorno y cumplan con las condiciones especificadas en esta Ley, relativas a tipología, altura, materiales a emplear (piedra, teja, etc.) y no atenten contra los valores protegidos. Por el contrario, se prohíbe toda construcción de naves industriales y terciarias en este tipo de suelo, debiendo éstas ubicarse en los suelos urbanos y urbanizables adecuados para estos usos.
Se regula igualmente la apertura de nuevos caminos y pistas en suelo rústico, que quedan sometidos a evaluación de impacto ambiental y deben adaptarse a las condiciones topográficas del terreno y estar previstos en el planeamiento o en proyectos aprobados por el organismo competente de Agricultura o Medio Ambiente, según el caso.
Se concreta, asimismo, el procedimiento para el otorgamiento de la autorización autonómica, con exquisito respeto a las facultades municipales. Del mismo modo, se establecen las condiciones generales de edificación para cada uso con la finalidad de garantizar la adecuación de las edificaciones al entorno y minimizar la incidencia de las actividades edificatorias sobre el territorio.
Entre otras, se regula la parcela mínima edificable dependiendo del tipo de uso; la superficie máxima a ocupar por la edificación; la altura máxima de las edificaciones, de dos plantas para el rústico de protección ordinaria y una planta para el especialmente protegido; las características tipológicas de la edificación, que han de ser congruentes con las del entorno; los materiales a emplear en la terminación de la cubrición y muros de cierre, que, salvo casos excepcionales debidamente justificados, será teja o pizarra y piedra para el cierre; los cierres y vallados de las fincas, que principalmente deberán realizarse con materiales tradicionales o con vegetación y con una altura máxima de 1,5 metros para los opacos de fábrica; las condiciones de los bancales y movimientos de tierra; la obligatoriedad de mantener, al menos, el 50 por 100 de la superficie de la parcela con el destino originario o con plantación de arbolado, etcétera.
También se regulan los criterios para la delimitación de los núcleos rurales atendiendo específicamente al área geográfica donde se encuentren, su morfología específica (casal, rueiro, aldea, lugar, etc.) y teniendo en cuenta el grado de consolidación existente y, sobre todo, se establece su peculiar régimen jurídico.
Igualmente, se regula el tipo de actuaciones que se permiten dentro de los núcleos rurales, prohibición de derribo de construcciones tradicionales existentes, usos permitidos y condiciones de edificación, tanto de parcela y alturas máximas como la forma de la cubierta y materiales a emplear de acuerdo con la tipología del propio asentamiento o núcleo.
Se incluyen también determinaciones y previsiones que condicionan el contenido y los criterios de ordenación urbanística que han de seguir los instrumentos de planeamiento, y, en tal sentido, prohíbe la modificación del planeamiento urbanístico que implique la conversión directa del suelo rústico en urbano, a la vez que prohíbe toda reclasificación que afecte a suelo rústico que haya sido objeto de incendios forestales.
Por último, se regula una nueva figura de planeamiento que se denomina plan especial de protección, rehabilitación y mejora del medio rural, que corresponde formular y aprobar a la Comunidad Autónoma y que será el encargado de delimitar áreas geográficas homogéneas, en razón a la morfología de los núcleos de población, tipología de las edificaciones, etc., y que se encargará de ordenar y proteger con más especificación el suelo rústico y los núcleos rurales de esa zona concreta, bajo los parámetros generales establecidos por esta ley.
III
La presente Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural se articula, al hilo de la tradicional división sistemática, en nueve títulos, constituyendo un completo y acabado ejemplo de la ordenación urbanística, el régimen de los distintos tipos elementales de suelo, la ejecución del planeamiento y un severo sistema de disciplina y protección de la legalidad urbanística.
Partiendo de la consciente asunción del principio jurídico de que el urbanismo es una función pública, especialmente dirigida a garantizar el reparto equitativo de beneficios y cargas derivados del desarrollo de las nuevas operaciones, y en donde la obtención de los terrenos destinados a satisfacer las necesidades colectivas se efectúa a cargo de los agentes que intervienen en dicho proceso, sin olvidar la imprescindible participación de la comunidad en el proceso de apropiación de las plusvalías generadas por el poder público y por la iniciativa económica privada, se instrumentan para su efectivo logro diversos mecanismos y técnicas jurídicas, tanto en el ámbito del planeamiento como en la gestión o ejecución urbanística.
Estos fines justifican la intervención del sector público en este ámbito, pues es norma tradicional en el derecho urbanístico español y, por ello, en el gallego que determinados factores sociales y jurídicos modulen la actuación del mercado en un sector en el cual, además, tiende a rigidizarse la oferta en función de la propia necesidad de suelo y de viviendas exigidas por la demanda social. La plasmación de este sentir o reflejo del Estado social de derecho que se recoge en nuestra Constitución se encuentra en el principio rector de la política social y económica previsto en el artículo 47 de la Constitución, que impone a todos los poderes públicos el deber de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada para todos los españoles.
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