Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias

Canarias ha venido realizando en los últimos años un importante esfuerzo de captación de nuevos segmentos de mercado, pero el destino aún precisa de una diversificación de la oferta, al igual que un incremento en la diferenciación respecto de los competidores, objetivos ambos que constituyen los principales retos a resolver desde el punto de vista de la competitividad turística. En este sentido, el nuevo modelo turístico no puede limitarse a la regulación de la oferta, sino que tiene que propiciar, a través de la planificación sectorial y la actuación de los agentes y administraciones, por un lado, el comportamiento sostenible de los turistas, promocionando especialmente los atributos y compromisos de sostenibilidad del destino turístico canario y, de otra parte, potenciando las agrupaciones y alianzas estratégicas que permitan posicionar mejor a la oferta ante la demanda y los mercados, e incrementar la atención de los segmentos con mejor comportamiento ambiental.

La planificación estratégica aporta el enfoque necesario para dar respuesta eficaz a las necesidades definidas. Corresponde a la planificación analizar las tendencias del mercado, evaluar las necesidades las necesidades y expectativas de la demanda actual, el posicionamiento de Canarias en los principales mercados, el desarrollo de los destinos competidores, las dinámicas internas de desarrollo del sector, las políticas de promoción y comercialización aplicadas, el nivel de formación y desarrollo de los recursos humanos de las islas, y la jerarquización de los puntos fuertes y débiles de las islas.

Para que la planificación turística sea eficaz, necesita desarrollarse en los tres niveles. El autonómico, partiendo del archipiélago como un destino único, tal como establece la Ley de Ordenación del Turismo de Canarias, pero que se diferencia y articula en las diferentes ofertas insulares, ámbito en el que, como en la ordenación del territorio, resulta necesaria y posible la concreción del modelo a través de la planificación estratégica insular. Finalmente, al igual que el ciudadano percibe la acción territorial y urbanística desde el ámbito inmediato de su ciudad y su municipio, el turista identifica el destino turístico, básicamente, a través de su experiencia en el núcleo en que haya transcurrido su estancia y, por tanto, es la actuación del municipio, en la conformación y gestión del espacio turístico inmediato, la que en forma más directa le afecta, razón que aconseja el desarrollo de la planificación turística también en este nivel.

En este sentido, el cambio de modelo propugnado no puede entenderse en ningún caso como la sustitución de los principales recursos turísticos de Canarias, el sol y las playas, sino, en este sentido, desde un modelo basado en el crecimiento continuado y acelerado de la demanda como de la oferta, estrechamente vinculado al sector inmobiliario, hacia un modelo de crecimiento atemperado o limitado, y de creciente recualificación. Este cambio está motivado básicamente por las consideraciones ambientales, territoriales y sociales señaladas en los documentos de información y diagnóstico que constituyen parte de la documentación del avance de Planeamiento de estas Directrices y de las Directrices de Ordenación General, pero también se apoya en la propia evolución experimentada por la demanda en los últimos años.

3.1.2 El modelo territorial: Por otra parte, y en cuanto al contenido sustantivo de las presentes Directrices y, en particular, la concreción del modelo perseguido, debe insistirse de nuevo en el carácter generalista propio de un documento del ámbito y objetivos de las Directrices de Ordenación, y del modelo general resultante como un sumatorio de sucesivas concreciones del planeamiento, tanto desde las diferentes Directrices de Ordenación generales y sectoriales hasta los restantes instrumentos de planeamiento en los que va cristalizando paulatinamente la forma de implantación de las actividades sobre el territorio. Así lo entendió también el legislador cuando no encomienda a unas Directrices determinadas la definición del modelo territorial básico de Canarias, sino que encomienda a todas que establezcan "las estrategias de acción territorial para la definición" de dicho modelo, de forma que cada una de las Directrices, desde sus diferentes ámbitos funcionales de ordenación, van fijando estrategias de acción a partir de las cuales va materializándose la definición de dicho modelo.

En segundo lugar, desde la perspectiva reiteradamente mencionada de la búsqueda de un mayor grado de sostenibilidad para el desarrollo canario, y la concepción del proceso hacia un desarrollo más sostenible como un avance paulatino y sostenido durante un largo período de tiempo, no cabe que un documento de ordenación que se proyecta en un período limitado de tiempo, de cinco años en el presente caso, pretenda modelizar en una forma ni medianamente predeterminada, un proceso social complejo. Pero sí establecer estrategias de acción, objetivos y criterios que permitan avanzar desde la situación actual. El único modelo perfectamente determinado y cristalizado es el que hay, es el actual modelo de implantación turística. Este modelo actual, esta realidad actual, no puede ni debe ser transformado repentina ni rápidamente; al contrario, es asumido y tiene que ser asumido como nuestra realidad de partida y no debe entenderse en ningún caso que el presente documento tiene por objeto declarar su agotamiento y sustitución. En primer lugar, porque ya se ha definido como un sistema particularmente eficiente en el consumo de suelo; en segundo lugar porque, con las virtudes y los defectos que le son propios, ha permitido el desarrollo de una actividad capaz de superar positivamente las dificultades que se han ido produciendo en los últimos cuarenta años, hasta conformarse indiscutiblemente como el sector que ha permitido alcanzar los mayores niveles de bienestar social y económico de toda la historia de Canarias; en tercer lugar, porque solo partiendo de nuestra realidad actual, de nuestro modelo actual, en todos los sentidos, es posible avanzar para ir mejorando lenta y decididamente, ese mismo modelo. Ese, y no otro, es el modelo de las presentes Directrices.

La base de la ordenación territorial del modelo propugnado, se apoya en la renovación de la oferta existente y el incremento de la competitividad del destino, mediante el aumento y la diversificación de los productos ofertados.

Para lograr este objetivo, dentro de la dimensión ordenadora de los recursos y el territorio que es propia de este documento, el modelo se construye a partir de los criterios desarrollados en las Directrices de Ordenación General en cuanto al uso eficiente de los recursos, incluido el propio territorio, la preservación de los suelos ambiental y económicamente valiosos, la limitación de la extensión territorial del suelo ocupado por las actividades productivas, la reutilización eficiente del suelo ya ocupado o transformado, y el incremento de la complejidad y calidad de los núcleos urbanos. En este sentido, el modelo pretende centrarse especialmente en la consolidación de un entorno urbano y natural de calidad, adaptado al turismo, y cuya ordenación y regulación debe desarrollarse de forma integrada, dada la importancia estratégica del espacio turístico en las islas. La consolidación del modelo habrá de ser protagonizada por el sector privado y, por tanto, habrá de contar con la participación activa y convencida de los agentes económicos y sociales implicados.

Los criterios que definen el modelo comienzan estableciendo su carácter limitado, basado en el freno a la extensión territorial, el crecimiento de la oferta condicionado al aumento del valor del destino y al objetivo de renovación, así como a la disponibilidad de infraestructuras y servicios y a la capacidad insular de carga, la orientación de la actividad turística hacia el desarrollo social y económico de Canarias y la mejora de la calidad de vida de su población, el incremento de la sostenibilidad de los establecimientos turísticos y la profesionalización de la gestión turística.

3.2 El modelo insular: Corresponde al Plan Insular de Ordenación concretar el desarrollo del modelo en cada isla. Para ello, en primer lugar, debe definir las zonas turísticas insulares, que integren los ámbitos del territorio en los que ya tiene lugar, o se considera que puede desarrollarse, la actividad turística alojativa o de equipamiento complementario. Estas zonas constituirán, en cada isla, diferentes unidades territoriales, algunas de las cuales podrán contener áreas del territorio destinadas a otros usos, como el residencial, que, por estar englobadas dentro de un ámbito caracterizado por su uso turístico, las hagan parte integrante de la zona, y exijan un tratamiento específico de las mismas, acorde con su vecindad o inmersión en el núcleo turístico.

Cuando el modelo de implantación territorial de las actividades turísticas se encuentra definido por la legislación específica, como es el caso de las islas de La Gomera, La Palma y El Hierro, las determinaciones de las presentes Directrices han de entenderse complementarias de las establecidas en aquéllas, sin que en ningún caso puedan entrar en contradicción con las mismas.

Dentro de las zonas turísticas, el planeamiento tanto insular como general, deberá atender tres tipos de áreas identificadas por sus diferentes características y por el papel que les corresponde protagonizar en el modelo territorial básico que el propio plan diseñe: las áreas consolidadas, las áreas aptas y las áreas de reserva. No se pretende con ello establecer una zonificación superpuesta a las clasificaciones y calificaciones del suelo, sino unos criterios de análisis territorial para la ordenación.

Las áreas consolidadas integran a los núcleos turísticos propiamente dichos, incluyendo, en su caso, los ámbitos destinados a otros usos que, como antes se señaló, puedan estar inmersos en tales áreas y deban ser contemplados en relación con ellas. Estarán formadas, generalmente, por terrenos clasificados como urbanos o como urbanizables en ejecución.

Para las áreas aptas para el desarrollo de nuevas implantaciones de alojamiento o equipamiento turístico, constituidas por terrenos ya clasificados como urbanos o urbanizables por el planeamiento en vigor, se establece que la dedicación prioritaria a destino turístico debería reservarse a los terrenos inmersos o contiguos con las áreas consolidadas y, entre ellos, con aquellos que tengan un mayor grado de urbanización y áreas singulares. Las áreas de extensión son las áreas aptas para el desarrollo situadas en el entorno o ámbito de influencia de las áreas consolidadas, es decir, de los núcleos turísticos existentes, quedando encomendada la concreción del alcance y las características del ámbito de influencia a la definición del modelo territorial que realice el propio Plan. Las áreas singulares son áreas aptas para el desarrollo que se encuentren aisladas, alejadas de los ámbitos de influencia de las áreas consolidadas, y sin relación territorial con éstas.

Resulta necesario diferenciar ambos tipos de áreas aptas para el desarrollo, no sólo por el tratamiento diferenciado que el planeamiento insular y general pueda establecer, con toda lógica, para unas y otras, sino porque el modelo que se pretende implantar se basa, entre otros criterios, en que la implantación turística sobre suelos clasificados se produzca prioritariamente en los posibles intersticios vacíos dentro del área consolidada, o en extensión y continuidad territorial y funcional con éstas y también, especialmente en el caso de tratarse de equipamientos turísticos, en el entorno de la ciudad turística, dentro del ámbito de influencia de las áreas consolidadas.

Frente a estas prioridades de localización, la posible delimitación de áreas singulares tiene el carácter de opción excepcional, generalmente aceptable cuando estén destinadas a albergar equipamiento turístico complementario, con eventual presencia de alojamiento turístico. Se parte, una vez más, del principio de que la extensión de los beneficios de la actividad turística no ha de pasar por la difusión territorial de la propia actividad, o no al menos de la actividad alojativa, sino por la creación de redes de recursos y atractivos turísticos y mediante la aplicación de sistemas de compensación interterritorial como el Fondo de Compensación Territorial y Ambiental establecido por el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias.

La razón de esta secuencia y prioridades se basa, una vez más, en criterios de sostenibilidad territorial, sustentados tanto en el uso eficiente del capital acumulado en infraestructuras, servicios y equipamientos turísticos en las áreas consolidadas, como en la concentración de actividades frente a la dispersión o extensión sobre el territorio.

Las Directrices encomiendan al planeamiento insular la definición de las clases y tipos de equipamientos turísticos complementarios de relevancia que se consideren más idóneos para las diferentes áreas o núcleos turísticos. En cualquier caso, los equipamientos con afección territorial amplia, como los campos de golf, puertos deportivos, parques temáticos y otros, deberán considerarse como equipamientos estructurantes del sistema insular, que el Plan deberá condicionar en sus características y alternativas de localización, pudiendo llegar, incluso, a definir su concreta ubicación, directamente o a través de Planes Territoriales Especiales que lo desarrollen.

3.3 El modelo urbano: La calidad del espacio urbano constituye un requisito básico del modelo. Ello supone la adecuación cuidadosa a las necesidades de lo que se ha dado en llamar ciudades del ocio, un espacio ordenado, atractivo, limpio, claro, seguro. En su definición territorial tienen que jugar un papel fundamental los equipamientos, la dotación de espacios libres, los itinerarios peatonales continuos, el arbolado, la fácil legibilidad del espacio, con la presencia de hitos orientadores e identificadores del mismo, la correcta resolución del entorno de los centros comerciales y su abastecimiento, la calidad y homogeneidad de la señalización y la cartelería, la limpieza o la seguridad ciudadana. En suma, los elementos que pueden hacer atractivo el lugar y deseable la experiencia turística.

Para conseguir este fin, resulta igualmente necesario abordar la mezcla de usos en las áreas turísticas consolidadas. La afección entre los usos turístico y residencial tienen su origen básicamente en los diferentes hábitos, horarios, actitudes y necesidades de los residentes y los visitantes y en el uso diferente que ambos colectivos hacen tanto del espacio edificado como del espacio urbano; pero también en la reiterada experiencia de la utilización turística irregular de las edificaciones destinadas a uso residencial, fuera del control y la garantía de calidad y servicio que constituyen el objetivo de la regulación turística. Por unas y otras razones, las Directrices consideran que se debe evitar el uso mixto, por el deterioro que la situación causa en la oferta turística, revisando los instrumentos de planeamiento que permitan ambos usos en un mismo ámbito o sector, con el fin de especializar íntegramente los espacios en uno u otro destino.

En el caso de áreas en las que se encuentren consolidados ambos usos, el planeamiento tendrá entre sus objetivos deslindarlos y, en su caso, ordenar el proceso de transformación hacia la especialización. En estos casos, corresponde al planeamiento lograr una paulatina especialización del espacio, incluso de partes del mismo, excluyendo exclusivamente la posibilidad de nuevas implantaciones de ambos usos en una misma parcela, primando el mantenimiento del uso turístico alojativo sobre el residencial, sobre todo en las áreas que el planeamiento considere las más idóneas para el alojamiento turístico insular.

Corresponde al planeamiento insular, a la vista de las circunstancias concretas de cada zona turística, la definición de las condiciones de compatibilidad entre ambos usos, la concreción de las tipologías edificatorias, la calidad y amplitud de la edificación residencial y el tratamiento de sus espacios libres como elementos relevantes. La consideración del espacio turístico como un espacio estratégico para la economía canaria, aconseja dar un mismo tratamiento a los diferentes usos que se desarrollen en su interior. En tal sentido, se establece igualmente la necesidad de que el uso residencial que se admita excepcionalmente dentro de las zonas turísticas, en situaciones consolidadas o en ámbi tos o sectores especializados, y con la sola excepción de las eventuales viviendas sometidas a algún régimen de protección, deba cumplir los mismos estándares de densidad y calidad de la edificación turística. De esta forma, se pretende conseguir que la parte residencial del área consolidada tenga la misma calidad que la parte turística, y ambas se integren en un mismo paisaje urbano, sin disonancias.

Por último, se establecen criterios para la reducción de la capacidad alojativa turística, mediante la mejora de la calidad de la oferta, la implantación de equipamiento complementario para el que se compromete un programa específico de incentivos, la transformación de uso alojativo a complementario y la implantación prioritaria en el suelo clasificado de sistemas generales, así como la posibilidad de transformación de dicho suelo a residencial, cuando el planeamiento insular y municipal no lo consideren incompatible en función de las concretas características y situación del mismo. Por último, se establece el mecanismo de la revisión voluntaria del planeamiento como fórmula para alcanzar los objetivos anteriores.

Con estas medidas, se pretende reducir el crecimiento de la oferta de alojamiento turístico pero, simultáneamente, utilizar el suelo ya clasificado y, de esta forma, no solo impedir nuevas ocupaciones de suelo, sino dar vías de salida a las expectativas de aprovechamiento acumuladas sobre estos suelos. En las disposiciones transitorias de la Ley a la que acompañarán como anejo las presentes Directrices, se atenderá específicamente a estas situaciones.

3.4 El modelo edificatorio: La calidad de la edificación constituye el complemento indispensable de la calidad de la experiencia turística. La calidad arquitectónica del establecimiento turístico está con frecuencia mediatizada por la búsqueda de una imagen de exotismo o tipismo, una diferenciación que atraiga el espíritu de aventura, el afán de descubrimiento y sorpresa que, por más moderado que sea, forma parte inseparable del viaje turístico. Esta característica de la arquitectura turística no debe considerarse contraria sino, en todo caso, complementaria de la calidad de diseño, de la utilización de materiales duraderos y que permitan un mejor aislamiento y ahorro de energía, del diseño bioclimático como forma de aprovechar eficientemente las oportunidades de ahorro energético de un clima benigno como el nuestro, y de la dotación de mecanismos e instalaciones que permitan el ahorro de agua y su reutilización, el uso más eficiente de las energías convencionales y la implantación de energías renovables, transmitiendo al turista una imagen de sostenibilidad cuidadosa y continuada en cada una de las instalaciones del establecimiento.

4.1 La renovación edificatoria: La renovación de la planta existente es el objetivo prioritario en materia de alojamiento turístico, y no solamente por voluntad de reutilización sostenible, sino por exigencia de competitividad, de rentabilidad, de diversificación, de cualificación de la oferta de alojamiento.

La renovación se usa en las Directrices como un término amplio, que incluye tanto la rehabilitación como la sustitución y se diferencia de la pura conservación. Por rehabilitación se entiende la intervención en el edificio, al menos para sustituir o modificar en profundidad los elementos menos duraderos (instalaciones, pavimentos, acabados, carpinterías interiores y exteriores, sanitarios y otros) y, como máximo, para adecuarlo a una nueva distribución del espacio, a un destino alojativo diferente al anterior, aprovechando por lo menos la estructura portante. Por sustitución se entiende la demolición del edificio existente, para construir uno totalmente nuevo.

Tanto para la rehabilitación como para la sustitución, el principio de partida es el mantenimiento del uso turístico y el respeto a la capacidad alojativa del establecimiento preexistente, de forma que puedan materializarse, en edificio rehabilitado o nuevo, tantas plazas de alojamiento como tuviera el edificio original. No se impone ningún límite a estas operaciones, siempre que no se incremente la capacidad alojativa del establecimiento. Incluso, excepcionalmente, se establece su incremento, como incentivo a determinadas situaciones, declarándolo exento de las limitaciones impuestas al crecimiento.

En una operación de renovación, el establecimiento rehabilitado o nuevo precisará con frecuencia ampliar la superficie de las unidades alojativas o de los espacios comunes, a fin de mejorar el producto ofertado. Esta ampliación puede chocar con la imposibilidad de su materialización en el solar original, por impedirlo la ordenación urbanística; en tal caso, se establece la posibilidad del traslado parcial o total de la capacidad alojativa del viejo establecimiento a otro, de nueva construcción, en un nuevo emplazamiento, correspondiendo al planeamiento insular establecer las condiciones de traslado, especialmente en cuanto al ámbito municipal, comarcal o insular del mismo.

Cuando el planeamiento insular o general señale un área como zona a descongestionar y permita transferir la completa capacidad alojativa turística a un nuevo emplazamiento, la extinción del uso alojativo en el antiguo solar puede comportar un incremento de la capacidad alojativa. Se permite la transferencia de la capacidad total aunque el solar antiguo se destine a un nuevo uso lucrativo. Cuando el antiguo solar se destine a equipamiento turístico complementario que haya sido declarado por el Plan Insular como preferente para la zona, se podrán construir en el nuevo emplazamiento 1,2 plazas de alojamiento por cada plaza preexistente. Si el antiguo solar se cede gratuitamente al ayuntamiento, para su destino a espacio libre público o dotacional, la proporción podrá aumentar hasta 1,5 plazas nuevas por cada plaza preexistente. En uno y otro caso, este incremento de capacidad no estará afectado por los ritmos o límites absolutos impuesto al nuevo crecimiento, considerándose a tales efectos como una estricta operación de renovación.

Excepcionalmente, cuando el planeamiento insular lo permita en determinadas áreas de uso mixto residencial y turístico, y en casos como la existencia de establecimientos turísticos inadecuadamente situados dentro de zonas masivamente residenciales, podría sustituirse el uso alojativo turístico por el residencial. Si dicho uso es el de viviendas protegidas, se podrán construir en el nuevo emplazamiento 1,2 plazas de alojamiento por cada plaza preexistente. En cualquier caso, las viviendas no podrán tener una superficie útil inferior a 100 m2, ni se exigirá el incremento de espacios libres previsto en el Texto Refundido, mientras no se aumente el número de usuarios, lo que se considera que no sucede cuando no se construya más de una vivienda por cada tres plazas alojativas turísticas preexistentes. La modificación del planeamiento general para habilitar estas sustituciones, requerirá de informe favorable previo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias.

A las plazas trasladadas a un nuevo emplazamiento, se les exigirá el cumplimiento de las condiciones mínimas de calidad exigidas a los establecimientos de nueva construcción. Para las renovadas sobre el mismo solar anterior, los requerimientos, a regular reglamentariamente, serán de carácter más matizado, fomentando la consolidación de nuevos productos de mayor calidad, pero de forma que no impidan ni obstaculicen gravemente el objetivo prioritario de la renovación.

Pero la renovación, definida de la forma descrita, puede constituir no solo un objetivo deseable, sino una obligación de los propietarios, cuando el deterioro, el impacto o las características del edificio puedan convertirla en una exigencia de la función social de la propiedad, definida legalmente. Este objetivo se pretende alcanzar a través del reforzamiento de una figura ya existente en el Texto Refundido y su correspondiente reglamentación, a partir del deber legal de mantenimiento de las condiciones de uso efectivo de la edificación, su ruina legal y la posibilidad de imponer la sustitución del propietario incumplidor en este supuesto. Ello requerirá que el planeamiento general delimite las áreas en que se aprecie la necesidad de rehabilitación, que podrán tener el carácter de áreas de rehabilitación integra, y defina las condiciones del uso efectivo de las edificaciones. Dicha medida tiene por objeto, básicamente, permitir actuar cuando una parte de los propietarios impida, por aplicación de la Ley de Propiedad Horizontal, llevar a cabo una operación de renovación edificatoria turística. Para dar respaldo legal a esta determinación, la Ley de aprobación de las presentes Directrices incorpora, entre sus Disposiciones Adicionales, la oportuna modificación del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, que remite a su regulación reglamentaria posterior.

4.2 La rehabilitación urbana: La degradación o deterioro del espacio urbano turístico pretende ser corregida mediante un proceso de intervención, de carácter parcial o integral. Las intervenciones parciales se aplicarán en los ámbitos que la Ley de Ordenación del Turismo y el Texto Refundido identifican como zonas saturadas, zonas mixtas y zonas insuficientemente dotadas, que requieren de medidas parciales de limitación del crecimiento, o de zonificación diferenciada del uso residencial y turístico, o de dotación o complementación de las infraestructuras urbanas que resulten insuficientes para la capacidad alojativa del ámbito, pudiendo darse el caso de zonas en las que, en parte o en su totalidad, se superponen dos o tres de estas circunstancias. Cuando la problemática sea más compleja, cuando se trate de un área en declive, conforme a los parámetros que señala la Directriz correspondiente, y se requiera una intervención integrada, la zona podrá ser declarada como área de rehabilitación urbana.

Las Directrices, en un anexo específico, determinan áreas de rehabilitación urbana dentro de los núcleos de Puerto del Carmen, Corralejo, Morro Jable, San Agustín, Playa del Inglés, Puerto de la Cruz y Los Cristianos. El planeamiento insular y general podrá señalar otras, correspondiendo a éste último delimitar tanto las áreas de rehabilitación urbana como las áreas de intervención parcial, conforme a los criterios establecidos, en su caso, por el planeamiento insular. A continuación o simultáneamente, se deberá establecer la estrategia de intervención. Para no complicar el procedimiento, la estrategia podrá estar incluida dentro del Plan Insular o el Plan General que haya delimitado el área de actuación; si no es así, deberá formularse como un documento separado, por la Administración que haya delimitado el área. La Directriz correspondiente señala el contenido que debe desarrollar la estrategia de intervención y establece la necesidad de participación activa de los agentes económicos y sociales en la definición de la estrategia.

La ordenación pormenorizada del área, en el caso de que no la haya incluido directamente el Plan General entre sus determinaciones, se desarrollará a continuación, señalando las Directrices los aspectos sobre los que la ordenación debe actuar.

A partir de la aprobación de la ordenación pormenorizada, debe comenzar la gestión de la actuación, con la concertación entre las administraciones intervinientes y la posible elección de figuras de gestión establecidas en la Ley de Ordenación del Turismo, como zona o núcleo turístico a rehabilitar, o en el Texto Refundido, como área de rehabilitación integral.

La rehabilitación urbana constituye un objetivo indispensable de la actuación en la renovación y cualificación de la planta y el espacio turísticos, y que se trata de un objetivo complejo, dilatado y costoso. Por tanto, la intervención de las administraciones públicas ha de comportar el efectivo desarrollo de programas de actuación, con medios y dotación presupuestaria suficientes.

5.1 Objeto del crecimiento: Las presentes Directrices pretenden ser limitativas del incremento en el volumen de la oferta alojativa, pero no del sector turístico en su conjunto. Dado el nivel de consolidación y madurez del destino, es necesario potenciar determinados mecanismos, prácticas y procesos que aseguren una eficaz adaptación del mismo a los requerimientos del mercado y la sociedad. El futuro crecimiento turístico debe estar orientado a potenciar la competitividad de los productos turísticos y a enriquecer la oferta existente, en lugar de a mantener una constante ampliación del número de establecimientos de alojamiento turístico.

Por tanto, el crecimiento de la oferta de alojamiento no es un objetivo de las Directrices sino, en todo caso, un instrumento para conseguir la implantación de productos turísticos novedosos, que cualifiquen y diversifiquen significativamente la oferta, evitando específicamente que compita con la renovación de la planta existente. Por el contrario, el crecimiento de la oferta de equipamiento turístico complementario sí constituye un objetivo, al que no se pone límite, aunque corresponde al planeamiento insular, como se señaló anteriormente, establecer las condiciones de calidad, idoneidad, emplazamiento y adecuación al medio.

5.2 Crecimiento y capacidad de carga: La capacidad de carga tiene múltiples dimensiones, incluyendo la ecológica, social, paisajística, infraestructural, tecnológica y laboral, de recursos y mercado turísticos y de afección a recursos naturales. Estas dimensiones de la capacidad de carga no pretenden constituirse en límites obstativos directos, sino en objeto de análisis detallado por los Planes Insulares de Ordenación y por cualquier instrumento de ordenación urbanística que contemple un incremento de capacidad alojativa. El órgano competente para la aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento, habrá de realizar una evaluación específica y detallada de esta determinación del planeamiento, haciéndola constar expresamente en el correspondiente acuerdo.

No obstante, las Directrices contienen límites directos a la posibilidad de crecimiento alojativo. El primero se establece mediante la imposibilidad de crecimiento alguno en los ámbitos del territorio para los que el planeamiento insular haya determinado que se encuentra agotada la capacidad de carga, de acuerdo con el análisis realizado de las diferentes dimensiones señaladas, y que podrá incluir a determinados núcleos, zonas o a la totalidad de una isla, y afectar también a la limitación a las plazas residenciales dentro de zonas turísticas.

La segunda limitación absoluta al crecimiento es la que corresponde aplicar cuando el planeamiento insular que lo prevea no acredite la suficiencia de las infraestructuras y servicios generales, no solo para el incremento de la planta alojativa planeado, sino para el crecimiento demográfico inducido por el mismo. La reciente experiencia de los graves déficit en Fuerteventura y Lanzarote, especialmente en materia sanitaria y escolar, externalizados para ser cubiertos por el conjunto de la sociedad canaria, plantea la irrenunciable necesidad de este límite.

La tercera se refiere a aquellos ámbitos para los que el planeamiento insular, en aplicación del Texto Refundido, señale que debe limitarse la autorización de nuevas plazas de alojamiento turístico, en atención al equilibrio del modelo insular. La cuarta y última, a los ámbitos que igualmente señale el Plan Insular, también en aplicación del Texto Refundido, por tener el carácter de zonas saturadas, al exceder la oferta existente a la demanda previsible.

En todo caso, la limitación del crecimiento por consideración a la capacidad de carga no debe obstar al deber de las administraciones públicas de adoptar medidas para paliar los excesos de carga social o los defectos de infraestructuras, servicios y dotaciones, sin perjuicio de la prioridad que las Directrices establecen para las actuaciones en zonas a rehabilitar.

5.3 Ritmo del crecimiento: En el caso de no resultar aplicables los límites absolutos señalados en el apartado anterior, las Directrices establecen la necesidad de fijar ritmos diferenciados, por islas, de acuerdo con las circunstancias ambientales, sociales y económicas, de carácter general y sectorial de cada una. En base a este análisis, el Parlamento de Canarias determinará, cada tres años, mediante Ley, la competencia, el procedimiento y la cantidad anual máxima de autorizaciones previas susceptibles de ser concedidas en cada isla, para el siguiente trienio, así como las condiciones mínimas de calidad exigibles. Dentro de los límites de la Ley, el planeamiento insular fijará la capacidad anual de crecimiento, y su posible distribución geográfica y condiciones de calidad.

Corresponderá a la Consejería competente en materia de turismo realizar, sobre la base de los datos pertinentes, el análisis de situación señalado anteriormente, y al Gobierno, remitir al Parlamento, cada tres años, el Proyecto de Ley correspondiente. Durante el primer trienio, y mediante disposición transitoria de la Ley de aprobación de las presentes Directrices, se establece un crecimiento anual máximo de 1.100, 1.750 y 200 plazas, respectivamente, para las islas de La Gomera, La Palma y El Hierro. Para las islas de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria y Tenerife, se fija un crecimiento cero. Excepcionalmente, y mediante declaración de interés general por el Parlamento de Canarias, podrán autorizarse proyectos excepcionales, que en ningún caso podrán superar las 3.600 plazas anuales, para el conjunto de las cuatro islas citadas.

6.1 Normativos: La aprobación de las Directrices mediante Ley, ofrece la oportunidad de incluir en el texto de la misma, como disposición adicional, la modificación puntual de la Ley 7/1995, de Ordenación del Turismo, dirigida a articular en forma eficiente un instrumento básico de la oferta turística como es el Registro General de Empresas, Actividades y Establecimientos Turísticos. Con el mismo objeto, se instituirá en la misma Ley el deber de matriculación de los establecimientos alojativos turísticos.

Por otra parte, y en cuanto al carácter de las determinaciones contenidas en las Directrices, de acuerdo con lo expresado en el texto junto a cada una de ellas, tienen el carácter de normas de aplicación directa o directiva, o recomendaciones. Las normas de aplicación directa, identificadas con las iniciales NAD, son de obligado cumplimiento para las administraciones y los particulares, a partir de la entrada en vigor de las Directrices; las normas directivas, señaladas como ND, son igualmente de obligado cumplimiento para administraciones y particulares, pero no tienen una aplicación directa, sino que se desarrollan a través de instrumentos de planeamiento o disposiciones administrativas; las recomendaciones, distinguidas con la inicial R en el texto, tienen el carácter de orientación para las administraciones y particulares, pero requieren una expresa justificación cuando no sean asumidas por unas y otros.

Igualmente normativo ha de considerarse el desarrollo de la legislación sectorial vigente a fin de habilitar en un plazo perentorio el Estatuto de los municipios turísticos, que contribuya a la adecuada prestación y mantenimiento de los servicios e infraestructuras de las zonas turísticas. La futura regulación de los productos turísticos, y en especial de las modalidades alojativas, se propugna desde las Directrices como una necesidad para facilitar la especialización de la oferta, acogiendo nuevos productos emergentes y estructurando otros que van a ser requeridos, especialmente desde la práctica de la renovación de la planta alojativa existente.

Pero no puede ser tratada la regulación futura sin resolver los problemas del pasado y el presente. En este sentido, la regularización de la planta alojativa en situación ilegal o irregular, de amplia problemática en el archipiélago, precisa igualmente de acciones desde una doble dimensión y con un solo objetivo, eliminarla. La dimensión primera es, de nuevo, la regulación, la adaptación de la normativa, no con ánimo amnistiador, sino con espíritu de racional análisis de la norma, al objeto de considerar si la regla es adecuada y si debe modificarse o mantenerse, la segunda dimensión no puede ser otra que el cumplimiento de la norma, dotando a los órganos de control e inspección de los medios legales, materiales y humanos necesarios para erradicar la oferta ilegal y no reglada.

6.2 Ordenación: Como se ha expresado reiteradamente en la presente memoria, las determinaciones de las Directrices se dirigen con frecuencia al planeamiento insular y, en menor medida, dado el carácter de sector estratégico de relevancia supramunicipal, al planeamiento general. Conviene destacar que, para no rigidizar la adopción de decisiones, mediante disposición adicional de la Ley de aprobación de las Directrices, se utilizará la figura de los Planes Territoriales Especiales de tramitación simplificada, que no precisan de avance de planeamiento. La competencia para su aprobación corresponde a la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, y tienen por objeto poder disponer en corto plazo de una ordenación suficiente para permitir la aplicación inmediata de las Directrices. De la misma forma, se arbitra la figura del Plan Territorial Especial, también de tramitación simplificada, para la adaptación de la ordenación a las sucesivas Leyes trienales de fijación de ritmo máximo de crecimiento y calidad mínima de los productos alojativos.

Pero la ordenación y la regulación resultan difíciles si no se cuenta con un respaldo informativo adecuado. Para ello, se establece la necesidad de un específico compromiso para el desarrollo de un sistema de información turístico, comenzando por un inventario de los establecimientos y el suelo con destino turístico existente en el archipiélago, su capacidad y estado.

6.3 Económicos y administrativos: Las presentes Directrices, en tanta mayor medida como exige su objetivo fundamental de rehabilitación del espacio turístico, requieren de acciones de carácter económico, financiero y administrativo. Sin programas de actuación, y concretas medidas económicas y presupuestarias, sin acciones concretas, será imposible la materialización del objetivo propuesto, y ello dificultaría gravemente, si no impide, la actuación de renovación de la planta alojativa por parte de los agentes económicos privados. No cabe imaginar que pueda realizarse un esfuerzo intenso de renovación edificatoria en un marco urbano degradado o infradotado.

Por ello, se establece un compromiso temporalizado para la aprobación de sendos programas para la declaración de núcleos y zonas a rehabilitar, la realización de actuaciones públicas de rehabilitación urbana, de carácter ejemplar o sistemático, y el fomento de las actuaciones de renovación edificatoria, restringiendo a éstas y al equipamiento complementario los incentivos económicos. También se incluye un programa de apoyo a la innovación y calidad, especialmente en pequeñas y medianas empresas.

6.4 Seguimiento y control: Tras lo señalado en la presente memoria respecto de la necesidad de disponer de indicadores fiables, convenientemente diseñados y mantenidos, para poder evaluar el proceso de implantación de formas más sostenibles de desarrollo turístico, es necesario disponer de un sistema de información eficaz que aporte los datos y, en base al mismo, de un sistema de indicadores. Para la construcción y seguimiento de uno y otro, se propone igualmente la creación y regulación de un órgano de seguimiento u observatorio, adscrito a la Consejería competente en materia de turismo.

6.5 Organizativos: La participación ciudadana, que es un requisito indispensable para el éxito de cualquier política de reorientación hacia un modelo de desarrollo más sostenible es tanto más exigible en un campo de la actividad, como es el turístico, en el que los agentes privados constituyen, con puntuales y raras excepciones, la única fuerza económica presente. A ello se añade la adicional dificultad y complejidad de una tarea de renovación edificatoria y de rehabilitación urbana, lo que hace tanto más necesaria la perfecta coordinación entre los agentes privados protagonistas de la primera y de las administraciones públicas, a las que compete la segunda. En este sentido, las Directrices se proponen impulsar el funcionamiento del máximo órgano participativo y consultivo del sector, el Consejo de Turismo de Canarias, al tiempo que el establecimiento puntual o permanente de mesas y foros sectoriales, especialmente exigibles para cada una de las actuaciones de rehabilitación urbana, tal como establece la Ley de Ordenación del Turismo.

Igualmente se plantea la constitución de una Comisión especializada dentro del Foro Canario del Desarrollo Sostenible. Por último, se plantea la creación de una Agencia de Calidad Turística de Canarias, de carácter técnico, básicamente orientada a la información y apoyo para la cualificación y mejora de la gestión y servicios de las pequeñas y medianas empresas, mayoritarias en el sector.

6.6 Formativos: La mejora del sector requiere un continuo seguimiento de las demandas formativas, con objeto de anticipar la formación de la población ante los requerimientos ocupacionales que se precisan, para cuyo fin se establecen y temporalizan sendos programas de formación profesional continua, y de formación en la gestión empresarial, con énfasis especial en los aspectos más relacionados con una mayor sostenibilidad del destino turístico canario.

Por tanto mando a los ciudadanos y a las autoridades que la cumplan y la hagan cumplir.

Las Palmas de Gran Canaria, 14 de abril de 2003.

ROMÁN RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ,

Presidente

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Téngase en cuenta, en relación con el concepto "carácter" de las directrices, el art. 15.4 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de marzo. Ref. BOC-j-2000-90006#a15.