Acuerdo de 9 de julio de 2003, del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, por el que se aprueba el Reglamento 1/2003 de Estadística Judicial

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Pleno del Consejo General del Poder Judicial, en su reunión de 19 de junio de 2002, aprobó las líneas de actuación para el desarrollo del Proyecto de Estadística Judicial relacionado con el Plan de Transparencia aprobado por la Comisión de Seguimiento del Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia. En el Preámbulo del citado acuerdo se hace constar que: «La información de que dispone la sociedad española sobre el funcionamiento de la Administración de Justicia es, por lo general, escasa y de baja calidad. La información estadística, más en concreto, es además, dispersa, tardía y costosa. Difícilmente puede entenderse cómo pueden tomar decisiones los responsables de la política jurídica con una información tan limitada como la existente. Seguramente el problema más importante al que se enfrenta cualquier estudioso de la actividad judicial de nuestro país es la enorme deficiencia de sus estadísticas. Éstas incurren con demasía en errores graves, carecen de continuidad, no son sistemáticas y, sobre todo, carecen de rigor, tanto en su fuente originaria, como en la elaboración y tratamiento ulteriores».

Tales deficiencias y carencias hacen obligado acometer las reformas necesarias a fin de obtener una información estadística que facilite la toma de decisiones que conduzcan a una Justicia que, como señala el Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia de 28 de mayo de 2001, «actúe con rapidez, eficacia y calidad,... Que cumpla satisfactoriamente su función constitucional de garantizar en tiempo razonable los derechos de los ciudadanos...». Entre las prioridades del expresado Pacto de Estado figura la elaboración de una «Carta de Derechos de los Ciudadanos» ante la Justicia, que atienda a los principios de transparencia, información y atención adecuada.

Dicha Carta, con la finalidad de conseguir una Justicia moderna y abierta a los ciudadanos, desarrolla en su primera parte los principios de transparencia, información y atención adecuada contemplados en el citado Pacto de Estado, estableciendo que «El ciudadano tiene derecho a recibir información general y actualizada sobre el funcionamiento de los juzgados y tribunales...», así como «a recibir información transparente sobre el estado, la actividad y los asuntos tramitados y pendientes de todos los órganos jurisdiccionales de España».

Por su parte, el Libro Blanco de la Justicia contempla como «... imprescindible la instalación con la mayor brevedad posible de una red de conexiones informáticas... para integrar al Consejo General del Poder Judicial –concretamente a su Servicio de Inspección y al Departamento de Estadística–, con todas las oficinas judiciales y demás órganos de gobierno, a fin de recibir información actual, permanente y en tiempo real, terminando así con los estadillos o boletines mecánicos, cuya fiabilidad y conveniencia es más que discutible».

Consciente de ello, el Consejo General del Poder Judicial viene, de una parte, impulsando desde su nueva constitución, el 7 de noviembre de 2001, un concepto moderno de la estadística judicial, incidiendo en la amplitud de su contenido, fiabilidad, tratamiento informático y optimización de la explotación de datos. Todo ello desde una concepción económica en su producción, esto es, que no comporte grandes consumos de tiempo y proporcione a bajo coste un amplio abanico de facetas, entre ellas, la consulta a tiempo real de los datos interesados. Paralelamente, el Consejo viene igualmente apostando, de forma firme y decidida, por la incorporación de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones al ámbito de la Administración de Justicia, lo que conducirá, sin duda, a una mejora del servicio público que aquélla presta. A este respecto, y en lógica consonancia con esta concepción, el Código de Conducta para usuarios de Equipos y Sistemas Informáticos al servicio de la Administración de Justicia, recientemente aprobado por Acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 26 de febrero de 2003 (Instrucción número 2/2003), en su artículo 3.2 señala que es objetivo fundamental del mismo «la consecución de una realidad judicial informatizada, maximizando el uso de las aplicaciones informáticas y su interacción, así como posibilitar la obtención de los datos directamente de los sistemas de información de gestión procesal para la confección por los Secretarios, o por quien en cada momento tenga competencia, de la estadística judicial y su remisión posterior al Consejo General del Poder Judicial, único titular y gestor de la misma».

II

No cabe duda de que la Estadística Judicial constituye el principal instrumento de conocimiento de la realidad judicial, afectando directamente al Gobierno del Poder Judicial, atribuido al Consejo General del Poder Judicial por el artículo 122.2 de la Constitución, por lo que al mismo debe necesariamente reconocérsele la gestión de aquélla, siendo el responsable de su producción, con la colaboración de las Administraciones Públicas competentes en medios materiales al servicio de la Administración de Justicia.

La consideración del Consejo General del Poder Judicial en el presente Reglamento como titular y gestor de la Estadística Judicial es consecuencia lógica de la concepción del mismo, contenida en el precitado artículo 122.2 del Texto Constitucional, como «órgano de gobierno» del Poder Judicial, atribuyéndole, entre otras, la función inspectora. Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Judicial, en su artículo 109.1, dispone la obligación del Consejo del Poder Judicial de elevar anualmente a las Cortes Generales «una Memoria sobre el estado, funcionamiento y actividades del propio Consejo y de los Juzgados y Tribunales de Justicia», a la vez que se atribuye al Servicio de Inspección dependiente de aquél funciones de control y comprobación del funcionamiento de los Juzgados y Tribunales (artículo 148), pudiendo el Consejo o su Presidente ordenar que el expresado Servicio de Inspección recabe información sobre el funcionamiento y el cumplimiento de los deberes del personal judicial (artículo 171), encomendando, por último, al Secretario Judicial la confección de la Estadística Judicial (artículo 473.4). De esta forma, la estadística elaborada por los órganos técnicos del Consejo General del Poder Judicial se constituye como fuente oficial de datos para el conocimiento de la realidad judicial.

La Estadística Judicial debe proporcionar un medio para el análisis y para el soporte de toma de decisiones tanto por parte del Consejo General del Poder Judicial como del resto de los responsables públicos con competencia en la Administración de Justicia. Así, entre otros cometidos, la Estadística Judicial constituirá, sobre todo cuando su elaboración se realice a partir de la explotación de las bases de datos de los propios sistemas de información de gestión procesal, una herramienta de indudable interés e importancia para un adecuado análisis de la carga de trabajo de los Juzgados y Tribunales, de la identificación de las necesidades (por ejemplo, de especialización de Jueces y Magistrados en determinadas materias) y creación de nuevos órganos judiciales, de ayuda a las labores inspectoras del propio Consejo (selección previa de las inspecciones a realizar in situ, identificación preliminar de puntos críticos,...), de apoyo para la evaluación del desempeño o actividad de Jueces y Magistrados, así como del resto del personal al servicio de la Administración de Justicia. Igualmente, la Estadística Judicial no deberá limitarse a los aspectos meramente cuantitativos de la actividad judicial, debiendo recoger también aspectos cualitativos como las materias conocidas, duración de los procesos y sus fases,.... todo lo cual posibilitará efectuar análisis y estudios de indudable interés para todos los operadores jurídicos, tales como el de movimiento de procedimientos entre los órganos judiciales, de la litigiosidad, de estudios comparativos territoriales y entre órganos judiciales, de evoluciones temporales (por ejemplo, tiempo medio de duración de los procedimientos y de sus recursos en las diferentes instancias), etc.

La Estadística Judicial se concibe así como instrumento que permite alcanzar el objetivo general de transparencia proclamado en la citada Carta de Derechos de los ciudadanos ante la Justicia, articulado a través del Plan de Transparencia Judicial previsto en el artículo 14 de la Ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del Régimen Retributivo de las Carreras Judicial y Fiscal, desterrando así, definitivamente, la opacidad informativa que tradicionalmente viene dificultando el seguimiento de la actividad jurisdiccional.

En definitiva, la Estadística Judicial debe constituir una herramienta eficaz, que posibilite la obtención de información fiable y de calidad sobre el estado de la Administración de Justicia; conocimiento e información que constituyen premisa básica para una adecuada y acertada toma de decisiones por parte de los responsables públicos con competencia en la materia. Esto es, una adecuada Estadística Judicial conllevará una mayor capacidad para la toma de decisiones de gestión, lo que, a su vez, conducirá a un ahorro de tiempo y costes, a una mejora en la gestión de la oficina judicial y, en definitiva, contribuirá a mejorar el servicio que la Administración de Justicia rinde a la sociedad y la imagen que ésta tiene del Sistema Judicial.

III

Con la finalidad de alcanzar los expresados logros, el presente Reglamento tiene por objeto, como se señala en su artículo primero, regular la elaboración de manera sistemática y programada de estadísticas judiciales que permitan dar cumplimiento a las funciones encomendadas al Consejo General del Poder Judicial, así como para la planificación, desarrollo y ejecución de las políticas públicas relativas a la Administración de Justicia de otros responsables públicos con competencia en la materia.

Los principios que regirán la elaboración de la Estadística Judicial son los de uniformidad, fiabilidad, pertinencia, relación coste/eficacia, secreto estadístico y transparencia. Para garantizar la uniformidad de la Estadística Judicial se prevé la posibilidad de que el Consejo dicte instrucciones tendentes a unificar los criterios de registro de asuntos y procedimientos de los que conocen los órganos judiciales. De esta forma se evitarán las oscilaciones que actualmente se vienen produciendo y que hacen poco fiables las comparaciones de los datos estadísticos facilitados por los órganos judiciales.

El Sistema Judicial necesita dotarse de un sistema flexible que le permita responder a las cambiantes situaciones legislativas, sociales y tecnológicas. No resultaría operativo que el Reglamento de la Estadística Judicial intentase regular exhaustivamente todas las operaciones estadísticas que se deban realizar, sus contenidos, los medios a emplear, los responsables de la elaboración y los plazos para su ejecución. Por este motivo, el Reglamento establece un marco para la definición de las estadísticas a realizar, para su ejecución y evaluación. Este marco está formado por dos instrumentos fundamentales: el Plan y los Programas de Estadística Judicial, y el Comité de la Estadística Judicial.

En efecto, como establece el artículo 5, la elaboración de la Estadística Judicial se ordenará por medio del Plan de Estadística Judicial, de vigencia quinquenal, aprobado por el Pleno del Consejo del Poder Judicial, y que será el encargado de definir las orientaciones y objetivos de las acciones a realizar en el período de referencia del propio Plan. A su vez, este Plan será complementado por un Programa Anual, que será aprobado antes del término de cada año por el Pleno del Consejo, y en el que se detallarán las acciones a ejecutar durante el año siguiente. Y, por último, se establece que dentro del primer trimestre de cada año será presentado ante el Pleno del Consejo un informe sobre la ejecución del Programa Anual correspondiente al año anterior, y en el que sea coincidente con la finalización del período de vigencia del Plan de Estadística Judicial será acompañado de un balance de todo el Plan quinquenal.

El Comité de la Estadística Judicial, órgano de coordinación en materia de Estadística Judicial, estará compuesto por el Vocal Delegado para la Estadística Judicial, que lo presidirá, así como por representantes del Ministerio de Justicia y de las Comunidades Autónomas con competencia sobre los medios materiales al servicio de la Administración de la Justicia. Se prevé, igualmente, la participación en dicho Comité, con voz pero sin voto, del Instituto Nacional de Estadística y de la Fiscalía General del Estado. El Comité de la Estadística Judicial tiene como función principal la de proponer al Pleno del Consejo los Proyectos de Plan y de Programas Anuales de Estadística Judicial, así como elevar los informes de ejecución de dichos Planes y Programas. Para el cumplimiento de las expresadas funciones, el Reglamento contempla la formación de grupos de trabajo, cuyos miembros son designados por el Comité de la Estadística Judicial. En atención al papel que atribuye el artículo 473.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial al Secretario Judicial en la confección de la Estadística Judicial, se prevé que, al menos, uno de los integrantes de cada grupo de trabajo sea Secretario Judicial con destino efectivo en un órgano judicial, nombrado a propuesta del Consejo del Secretariado.

El órgano técnico del Consejo encargado de la recogida y captación de los datos y demás funciones propias de la elaboración de la Estadística Judicial será la Sección de Estadística Judicial, encuadrada en el Servicio de Organización y Modernización Judicial. El Reglamento prevé también la posibilidad de crear Servicios Comunes de Estadística, dependientes orgánica y funcionalmente de los Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia, ejerciendo sus funciones bajo los criterios que en materia de Estadística Judicial establezca el Consejo y actuando coordinadamente con la Sección de Estadística Judicial.

En cuanto a la información necesaria para la elaboración de la Estadística Judicial se prevé su obtención de los propios sistemas de información de gestión procesal utilizados por los órganos judiciales. En tanto ello no sea posible se establece la necesidad de seguir utilizando los boletines estadísticos, que serán cumplimentados y transmitidos por el Secretario Judicial, quien será responsable de garantizar la exactitud de los datos transmitidos y de la puntualidad de su remisión a la Sección de Estadística Judicial. En todo caso, los Secretarios de Gobierno respectivos velarán por la exactitud y puntualidad de los datos.

Además de la información que pueda obtenerse de los órganos judiciales, el Reglamento prevé también la recogida de información, de interés para la organización, gestión y evaluación del Sistema Judicial, de personas relacionadas con el mundo judicial (Abogados, Procuradores,...) y ciudadanos, hayan sido o no usuarios de la Administración de Justicia.

Constituye una novedad la posibilidad de la utilización de las técnicas de muestreo para la recogida de información en los Juzgados y Tribunales, haciéndose así eco de la consideración del muestreo como una de las herramientas más potentes de la estadística, que permite obtener estimaciones de valores con una elevada precisión, con un error de muestreo medible, a un coste reducido y con una notable reducción de la carga global de cumplimentación para los informantes, así como un más fácil proceso, especialmente en la grabación, y un período más corto para la disposición de los resultados que si se hiciese de forma exhaustiva la obtención de la previa información. Ciertamente que en el caso de las estadísticas judiciales en España se han realizado estudios de opinión por muestreo entre profesionales y usuarios de la justicia, pero nunca, por lo menos de una forma organizada y científica, en el ámbito de la información procesal. Ello no era de extrañar en base a la propia organización y uso de las estadísticas judiciales, que han estado principalmente orientadas a la obtención de datos útiles para el Servicio de Inspección, que demandaba exhaustividad. En la actualidad, la utilización del muestreo será útil para la obtención de aquella información que no esté fácilmente localizable en los distintos procedimientos judiciales (por ejemplo, las características sociodemográficas de las víctimas, de los condenados,...), o que no se hubiese previsto su obtención de los propios sistemas informáticos de gestión procesal (por ejemplo, en aquellos supuestos en los que, tratándose de alguna cuestión nueva, sea de interés realizar un determinado estudio o análisis sobre ella). En todos estos supuestos, el Reglamento establece que el diseño de la muestra correrá a cargo de la Sección de Estadística Judicial, estando los órganos judiciales seleccionados obligados a cooperar en la cumplimentación de la información que les sea requerida.

Con respeto a la difusión de la Estadística Judicial se establece la necesidad de que la misma garantice que las Administraciones Públicas y el Consejo General del Poder Judicial dispongan, en el plazo más breve posible, de información actualizada, rigurosa, uniforme y debidamente contrastada. Igualmente, la difusión garantizará que las Salas de Gobierno, los concretos órganos judiciales y la sociedad en general dispongan de la necesaria información estadística. Con este fin, los Programas Anuales incluirán un plan en el que se establezca el contenido, los medios y el calendario de la difusión de la Estadística Judicial, previéndose su difusión por medio de publicaciones en papel y electrónicas, y en especial a través de la propia web del Consejo. Sin perjuicio de ello, se prevé también la remisión de informes específicos al Defensor del Pueblo, Fiscalía General del Estado, Ministerio de Justicia, y Consejerías de las Comunidades Autónomas y el establecimiento de canales de comunicación con las Universidades, Colegios Profesionales de Abogados y Procuradores, Asociaciones Profesionales de Jueces y Magistrados, y demás entidades, corporaciones o asociaciones con el fin de atender sus necesidades de información sobre el sistema judicial. En todo caso, el Consejo habilitará los medios que permitan a las Administraciones Públicas competentes la consulta por procedimientos electrónicos de los datos suministrados para la confección de la Estadística Judicial.

En materia de secreto estadístico se establece que el mismo vendrá referido a los datos personales, tanto de personas físicas como jurídicas, que hayan sido recogidos de los propios órganos judiciales en el ámbito de la Estadística Judicial, así como directamente de otros informantes, tanto si son profesionales de la Justicia como usuarios en general. La obligación de preservar el secreto estadístico se impone a todas las personas, tanto de los órganos judiciales como del propio Consejo, que intervengan en la elaboración de la Estadística Judicial. Igualmente se impone esta obligación a todas las personas físicas o jurídicas que tengan conocimiento de datos amparados por el secreto estadístico como consecuencia de su participación en virtud de contrato o convenio. Obviamente, no estarán amparados por el secreto estadístico los datos cuantitativos de movimientos y naturaleza de los procedimientos y demás actuaciones judiciales, datos sobre los que el propio Reglamento los considera de acceso público, pudiendo ser difundidos sin restricción alguna.

CAPÍTULO I. Disposiciones Generales

Artículo 1.