Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2004

Incluye la corrección de errores publicada en BOE núm. 72, de 24 de marzo de 2004. Ref. BOE-A-2004-5285.

JUAN CARLOS I

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Los Presupuestos Generales del Estado para 2004 se orientan, en primer lugar, a reforzar el crecimiento para afianzar la recuperación de la economía española que se ha iniciado a lo largo de 2003. Estos Presupuestos contienen la política económica que ha propiciado el crecimiento de España durante estos años de dificultades en la economía mundial y que ahora permite beneficiarse anticipadamente del favorable cambio de tendencia que estamos apreciando en los mercados internacionales.

Los Presupuestos Generales del Estado para el 2004 contribuyen al crecimiento con una fuerte inversión en infraestructuras y en investigación científica y técnica, con reformas tributarias y otras políticas activas que favorecen la actividad empresarial y el empleo, y con una atención preferente a la seguridad y a la justicia, para mejorar la protección del ámbito donde se desarrolla la actividad económica y la convivencia social.

Los Presupuestos para el 2004 son, una vez más, unos Presupuestos equilibrados. Por cuarto año consecutivo las cuentas públicas se cerrarán sin déficit, ahondando el surco de la cultura de estabilidad y reforzando el crédito de la economía española ante los agentes económicos nacionales e internacionales. Con cada ejercicio que culmina en equilibrio presupuestario aumenta la capacidad del Presupuesto para estimular y acompañar la actividad de las empresas y las familias y favorecer la creación de empleo.

El proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2004 se inició con el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de marzo de 2003, que fue aprobado por los Plenos del Congreso y el Senado en sus sesiones de 27 de marzo y 8 de abril, respectivamente, y en el que se fijaba el objetivo de estabilidad presupuestaria para el período 2004-2006, así como el límite de gasto no financiero del Estado para 2004.

Para el año 2004, el objetivo de estabilidad presupuestaria determinado en el Acuerdo de 14 de marzo mantiene el equilibrio presupuestario ya alcanzado como eje fundamental de una política presupuestaria que va a permitir seguir apoyando la estabilidad macro-económica, la mejora de las condiciones de financiación de nuestra economía y la formación de expectativas de los agentes económicos y sociales.

El límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para 2004 es de 117.260 millones de euros, que supone un incremento en términos presupuestarios del 2,4 por ciento, que se eleva hasta el 3,9 por ciento si consideramos exclusivamente el gasto de las Secciones del Presupuesto que corresponden a los Departamentos Ministeriales, y eliminamos, por tanto, el cambio en el sistema de financiación de las Administraciones Territoriales. Este incremento equivale en contabilidad nacional al 4,2 por ciento. El año que viene, por tanto, se va a seguir aplicando la política de contención del gasto sobre la que ha girado la consolidación fiscal desde 1996, al situarse el crecimiento de esa variable por debajo de la tasa del 5,8 por ciento prevista para el Producto Interior Bruto nominal en el escenario central del Programa de Estabilidad.

Dentro del límite de gasto se contempla, conforme a lo establecido en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, un Fondo de Contingencia dotado con el 2 por ciento del Presupuesto, que en 2004 asciende a 2.345,2 millones de euros.

Las Leyes de Estabilidad han reformado el procedimiento presupuestario introduciendo mejoras dirigidas a garantizar tanto la transparencia en las fases de elaboración, ejecución y control del Presupuesto, como una asignación y gestión de los recursos presupuestarios dentro de un horizonte plurianual orientado por los principios de eficacia, eficiencia y calidad.

En los Presupuestos Generales del Estado para el año 2004 se refleja la reforma tributaria que se ha llevado a cabo desde 1996, y en especial la última reducción del Impuesto sobre la Renta y la supresión del Impuesto de Actividades Económicas a los trabajadores autónomos y a la gran mayoría de las empresas. De hecho, 2004 será el primer año en el que los contribuyentes harán su declaración beneficiándose de la segunda bajada del IRPF. Los ciudadanos se ahorrarán más de un 25 por ciento por el efecto conjunto de las dos reformas de este impuesto. También en el año 2004 se mantendrán congelados los Impuestos Especiales, lo que supone un ahorro añadido de 300 millones de euros.

Por tercer año consecutivo la descentralización administrativa introduce una diferencia en los Presupuestos Generales del Estado. Los Presupuestos de los años 2002 y 2003 han estado influidos sólo por la reforma del Sistema de Financiación de las comunidades autónomas de régimen común, y en este año 2004 será también la nueva financiación de las entidades locales la que determine una serie de cambios con respecto al año 2003.

Se puede decir que en el año 2004, y también en su Presupuesto, alcanza un alto grado de madurez el proceso de descentralización territorial que se inició hace 25 años con la Constitución Española. De hecho, los últimos tres años se caracterizan precisamente por una intensificación bien visible de la voluntad por descentralizar el sector público para dotar a todas las comunidades autónomas y a las entidades locales de mayor autonomía y responsabilidad tanto sobre sus gastos como sobre sus ingresos.

Este gran impulso del proceso de descentralización política y administrativa de España, con la transferencia de la educación, la sanidad y otras competencias a todas las comunidades autónomas y la aprobación de nuevos sistemas de financiación autonómica y local, ha ido modificando los presupuestos de ingresos y gastos del Estado a medida que se iba configurando el nuevo mapa competencial y financiero.

La delimitación de competencias entre las Administraciones públicas y la mayor autonomía financiera de las Haciendas Territoriales permiten al Estado centrar más su atención en los servicios públicos que le son más propios, como la seguridad y la justicia.

En los Presupuestos para el 2004 se hace visible de un modo especial esta característica, como se aprecia a continuación en el análisis de las prioridades de gasto.

Con el crecimiento de la economía española y del empleo estamos mejorando nuestra posición en la Unión Europea tanto en términos de renta como en la calidad y seguridad del sistema de protección social, que es el factor más determinante de cohesión de nuestra sociedad y una garantía de estabilidad y de progreso para el futuro.

Los Presupuestos Generales del Estado tienen su marco normativo constitucional en el artículo 134 de la Carta Magna, correspondiendo al Gobierno su elaboración, y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación, incorporando, con carácter anual, la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal, así como el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado.

El Tribunal Constitucional ha ido precisando el contenido posible de la ley anual de Presupuestos Generales del Estado (SSTC 27/1981, 76/1992, 195/1994, entre otras) y ha venido a manifestar que existe un contenido mínimo necesario e indisponible que está constituido por la determinación de la previsión de ingresos y la autorización de gastos que pueden realizar el Estado y entes a él vinculados o de él dependientes en el ejercicio de que se trate. Junto a este contenido necesario, cabe la posibilidad de que se añada un contenido eventual, aunque estrictamente limitado a las materias o cuestiones que guarden directa relación con las previsiones de ingresos, las habilitaciones de gasto o los criterios de política económica general, que sean complemento necesario para la más fácil interpretación y más eficaz ejecución de los Presupuestos Generales del Estado y de la política económica del Gobierno.

Las materias que queden al margen de estas previsiones son materias ajenas a la Ley de Presupuestos Generales del Estado. De esta forma, el contenido de la Ley está constitucionalmente acotado –a diferencia de lo que sucede con las demás leyes, cuyo contenido resulta, en principio, ilimitado– dentro del ámbito competencial del Estado y con las exclusiones propias de la materia reservada a ley orgánica.

La delimitación constitucional del contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, unida a la necesidad o conveniencia de introducir modificaciones en el ordenamiento jurídico que no sean materia de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, pero que guarden alguna relación con el programa económico del Gobierno, determinó, a partir del año 1993, la tramitación simultánea a la Ley de Presupuestos Generales del Estado, de una Ley ordinaria denominada Ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que recoge este conjunto de disposiciones.

Al igual que en el ejercicio 2003, primero en que tiene aplicación la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, la consecución de un objetivo de déficit afecta a los Presupuestos Generales del Estado en tres momentos distintos. Con carácter previo a la elaboración, en cuanto prevé la fijación de un techo de gasto, al cual deberán acomodarse las dotaciones que figuren en los estados de gasto de los Presupuestos Generales del Estado. En el momento de la elaboración, por cuanto afecta a la estructura de los estados de gasto, al exigir la existencia de una nueva sección presupuestaria, sección 35, bajo la rúbrica «Fondo de Contingencia». En la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, por cuanto se exige que las modificaciones presupuestarias, si no pudieren financiarse con baja en otro crédito, sean financiadas con cargo al Fondo de Contingencia, de forma que la realización de estas modificaciones presupuestarias deje inalterado el objetivo de déficit fijado por el Gobierno.

II

La parte típica y esencial de la Ley de Presupuestos se recoge en el título I «De la aprobación de los Presupuestos y sus modificaciones», por cuanto que en su capítulo I, bajo la rúbrica «Créditos iniciales y financiación de los mismos» se aprueban la totalidad de los estados de ingresos y gastos del sector público estatal y se consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado.

En este capítulo I al definir el ámbito de los Presupuestos Generales del Estado se tiene en cuenta la clasificación que de los organismos públicos realiza la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, clasificación que se hace presente en el resto de la Ley. La distribución de los fondos atiende, en cambio, a la finalidad perseguida con la realización del gasto, distribuyéndose por funciones.

El ámbito de los PGE se completa con el presupuesto de gastos de funcionamiento e inversiones del Banco de España, que, de acuerdo con su legislación específica (artículo 4.2 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España), no se consolida con los restantes presupuestos del sector público estatal.

El capítulo II contiene las normas sobre modificación y ejecución de créditos presupuestarios, las limitaciones presupuestarias y los créditos vinculantes que han de operar durante el ejercicio 2004.

El capítulo III, de la Seguridad Social, regula la financiación de la asistencia sanitaria, a través del Presupuesto del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y las aportaciones del Estado, así como aquellas que destine a la Seguridad Social, para atender la financiación de los complementos para mínimos de pensiones, al Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y al Instituto Social de la Marina.

III

El título II de la Ley de Presupuestos relativo a la «Gestión Presupuestaria» se estructura en tres capítulos.

El capítulo I regula la gestión de los Presupuestos docentes. En él se fija el módulo económico de distribución de fondos públicos para sostenimiento de centros concertados y el importe de la autorización de los costes de personal de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED).

En el capítulo II relativo a la «gestión presupuestaria de la Sanidad», se recogen las normas de modificación de los créditos del Presupuesto del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, transferencias de crédito, generación de crédito y aplicación de los remanentes de tesorería.

Del mismo modo, se recogen normas sobre transferencias y generación de crédito en el IMSERSO y la aplicación del remanente de tesorería de este organismo.

El capítulo III recoge otras normas de gestión presupuestaria y en él se establece el porcentaje de participación en la recaudación bruta obtenida por la actividad propia de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, fijándose dicho porcentaje para 2004 en un 5 por ciento con un máximo de 60 millones de euros.

IV

El título III de la Ley de Presupuestos Generales del Estado se rubrica como «De los gastos de personal», y se estructura en tres capítulos.

La repercusión que la estabilidad y crecimiento sostenido de nuestra economía tienen sobre el personal al servicio del sector público se refleja en el capítulo I, relativo al «incremento de los gastos del personal al servicio del sector público», que tras definir lo que constituye «sector público» a estos efectos, establece un incremento de las retribuciones del personal al servicio del sector público, cifrado en un 2 por ciento.

Se ha introducido como novedad reseñable la fijación del importe de las pagas extraordinarias que incorporan el 40 por ciento del importe del complemento de destino correspondiente a una mensualidad de acuerdo con el convenio Administración-sindicatos.

Se incorpora en el articulado las modificaciones legislativas necesarias para instrumentar y desarrollar los planes de pensiones de empleo y seguros colectivos con el objeto de dar cumplimiento al Acuerdo Administración-sindicatos. No obstante el texto no incorpora el importe de las aportaciones que queda pendiente de fijar.

Asimismo, se incluye en este capítulo la regulación de la oferta de empleo público. Esta Ley de Presupuestos Generales del Estado, al igual que la anterior, mantiene su regulación en un único artículo, manteniendo las restricciones a la incorporación de personal de nuevo ingreso que no podrá superar el 100 por cien de la tasa de reposición de efectivos, criterio que no será de aplicación, y del que se exceptúan determinados supuestos entre los que podemos citar las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Policía Local y Personal de la Administración de Justicia.

Se mantienen las restricciones a la contratación de personal laboral temporal y al nombramiento de funcionarios interinos, atribuyendo a las mismas un carácter rigurosamente excepcional y vinculándolo a necesidades urgentes e inaplazables. Asimismo, se mantiene el automatismo en la extinción de contratos para cubrir necesidades estacionales, con ocasión del vencimiento de su plazo temporal.

En el capítulo II, bajo la rúbrica «de los regímenes retributivos», se incluyen, junto a las retribuciones de los altos cargos del Gobierno de la Nación y de la Administración General del Estado, las correspondientes a los altos cargos del Consejo de Estado, Consejo Económico y Social, Tribunal de Cuentas, Tribunal Constitucional, Defensor del Pueblo y Consejo General del Poder Judicial. La necesidad de inclusión de estas previsiones en la Ley de Presupuestos Generales del Estado deriva de que la aprobación de los Presupuestos de estos órganos y, por ende, de las referidas retribuciones, ha de hacerse por las Cortes Generales. Los principios de unidad y universalidad del presupuesto exigen que esa aprobación se realice en el documento único, comprensivo de todos los gastos del Estado, que es la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

El capítulo se completa con las normas relativas a las retribuciones de los funcionarios del Estado, personal de las Fuerzas Armadas, Guardia Civil y Cuerpo Nacional de Policía, personal de la Seguridad Social y normas relativas al incremento retributivo que experimentará el personal del sector público estatal sujeto a régimen administrativo y estatutario y personal laboral del sector público estatal.

Junto a las reguladoras del personal al servicio de la Administración de Justicia, mención específica merecen las normas de regulación de las retribuciones de los miembros de la carrera judicial y fiscal de conformidad con lo que resulta de la Ley 15/2003, de 26 de mayo.

El capítulo III de este título recoge una norma de cierre, aplicable al personal cuyo sistema retributivo no tenga adecuado encaje en las normas contenidas en el capítulo II. Junto a ello recoge, como en leyes de Presupuestos anteriores, otras disposiciones en materia de régimen del personal activo relativas, entre otros aspectos, a la prohibición de ingresos atípicos, al incremento de las cuantías a percibir por los conceptos de recompensas, cruces, medallas y pensiones de mutilación.

Se mantiene la sujeción específica al procedimiento establecido en la ley para la emisión de informe favorable conjunto de los Ministerios de Hacienda y de Administraciones Públicas entre otras actuaciones que suponen determinación o modificación de condiciones retributivas del personal no funcionario, el otorgamiento de cualquier clase de mejoras salariales de tipo unilateral, con carácter individual o colectivo, aunque se deriven de la aplicación extensiva del régimen retributivo de los funcionarios públicos.

V

Reproduciendo la estructura mantenida en ejercicios anteriores, el título IV de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, bajo la rúbrica «de las pensiones públicas», se divide en cinco capítulos. El capítulo I está dedicado a regular la determinación inicial de las pensiones del Régimen de Clases Pasivas del Estado, especiales de guerra y no contributivas de la Seguridad Social, y cuya modificación respecto de ejercicios anteriores es la derivada de la actualización de las cuantías reflejadas en él.

El capítulo II contiene las limitaciones del señalamiento inicial de las pensiones públicas, instrumentando un sistema de limitación máxima o «tope» a las mismas. Esta limitación es ya tradicional en nuestro sistema de pensiones, alterándose, exclusivamente, el importe del «tope».

En el capítulo III de este título IV, el relativo a la revalorización y modificación de los valores de las pensiones públicas, se establece un incremento de las mismas para el año 2004 de un 2 por ciento, lo que garantiza el poder adquisitivo de las pensiones, asegurando de esta manera los niveles de cobertura y protección del gasto social. Esta regulación se completa con el establecimiento de limitaciones a la revalorización de pensiones, coherente con el sistema de limitación de la cuantía máxima de las mismas, así como la determinación de las pensiones no revalorizables en 2004.

El capítulo IV recoge el sistema de complementos para mínimos, regulado en dos artículos, relativos, respectivamente, a pensiones de Clases Pasivas y pensiones del sistema de la Seguridad Social.

El capítulo V, como en años anteriores, recoge en un único artículo la fijación de la cuantía de las pensiones no concurrentes del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez.

Respecto de estos capítulos, lo que principalmente cabe reseñar es que se realiza la pertinente actualización de las cuantías en ellos consignadas.