Ley 6/2003, de 4 de marzo, de ganadería de la Comunidad Valenciana

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos que las Cortes Valencianas han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del Rey, promulgo la siguiente Ley.

PREÁMBULO

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La actividad productiva ganadera contribuye, tanto directa como indirectamente, al sostenimiento económico de un buen número de familias de la Comunitat Valenciana. Se asienta preferentemente en los municipios del interior, de predominio del sector primario, que vienen sufriendo en las últimas décadas un fenómeno de descenso de la población, que a su vez lleva a un constante abandono de los procesos de cría animal.

Además de generar rentas y fijar población en el medio rural, la ganadería cumple también una importante función en este entorno en relación con la preservación del medio y el mantenimiento de la biodiversidad. Los modos de producción animal extensivos tradicionales permiten estabilizar los ecosistemas bajo criterios de sostenibilidad, como lo demuestra la convivencia de los sistemas agro-silvo-pastorales hasta bien entrado el siglo XX.

Finalmente, los productos obtenidos a partir de los animales pueden contribuir al desarrollo endógeno de esas áreas en las que se asienta su cría, actuando como un elemento más en la mejora de la calidad de vida de las personas ocupadas en el sector y residentes en esas zonas.

Todas estas razones justifican el establecimiento mediante una ley propia de la Generalitat del marco normativo general de ordenación de la actividad ganadera en la Comunitat Valenciana, con el objetivo fundamental de promover su desarrollo sostenible, especialmente en las áreas de interior, fijando las condiciones y estímulos para su ejercicio. Les Corts Valencianas dan cumplimiento, en relación con la ganadería valenciana, al mandato dirigido a los poderes públicos en el artículo 130 de la Constitución, de que “atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles”.

Pero por otra parte el destino de los productos finales de la cría del ganado es la alimentación de la población, por lo que el proceso de su obtención debe realizarse de acuerdo con unas restricciones que protejan y garanticen la salud pública, siendo éste otro de los objetivos fundamentales que inspiran este texto legislativo, asimismo en la línea del cumplimiento del mandato constitucional a los poderes públicos, vinculado al reconocimiento del derecho a la protección de la salud, de “tutelar la salud pública a través de medidas preventivas” (artículo 43 de la Constitución).

Y para la protección de los intereses de los agentes que realizan la práctica de la ganadería es preciso también arbitrar una serie de controles que eviten la extensión y erradiquen las enfermedades específicas del ganado, aun de las no transmisibles a los consumidores, regulando el régimen de la actuación administrativa a estos efectos.

Finalmente se persigue una mejora de la calidad de los productos obtenidos como elemento indispensable para incrementar las rentas y potenciar el desarrollo de una industria derivada en las zonas de asentamiento, entendiendo incluido en este concepto todas las exigencias que la sociedad impone en materia de bienestar animal.

La ganadería extensiva se encuentra en franco retroceso en la Comunitat Valenciana por la dureza de la profesión de pastor y la escasa rentabilidad que se obtiene de esa actividad. Junto a ello, la sociedad valenciana ha sido afectada por pavorosos incendios forestales. Esta tendencia debe revertirse por la ya demostrada científicamente labor que realiza este tipo de ganadería en la protección del medio ambiente y la reducción de la carga de masa forestal para evitar incendios, especialmente en los entornos humanizados cuya biodiversidad está asociada a los usos del territorio, y en los que tradicionalmente el control de la abundancia de matorral y material leñoso estuvo supeditado de manera importante a la presencia de la actividad ganadera. La ausencia de esa actividad dio lugar a un aumento de la continuidad vegetal horizontal y vertical que comprometió la diversidad de esos entornos, así como la propia presencia de espacios con vegetación herbácea, esenciales para aquella actividad ganadera. Por su parte, la función social de la propiedad implica que el propietario debe hacer un uso debido de la misma, y su abandono no puede conllevar el que sea un foco de daños al medioambiente, a otras propiedades y a la sociedad. Al mismo tiempo, es necesaria la recuperación de la ganadería extensiva para proporcionar una calidad de productos de alto valor nutricional por la alimentación que conlleva los pastos, coadyuvar a la seguridad y a la soberanía alimentaria y reducción de la dependencia de insumos procedentes de terceros países para alimentación animal. Por ello, la Generalitat debe fomentar la ganadería extensiva, promocionando su recuperación y apoyando con diversas líneas de ayuda la viabilidad económica de la misma y la recuperación del milenario oficio de pastor.

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El artículo 34.1.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana atribuye a ésta la competencia exclusiva en la materia ganadería, «de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general (...) en los términos de lo dispuesto en los artículos treinta y ocho, ciento treinta y uno y en los números once y trece del apartado uno del artículo ciento cuarenta y nueve de la Constitución».

Por su parte, el artículo 31.3 asigna a la Generalitat la competencia exclusiva para regular las «normas procesales y de procedimiento administrativo que se deriven de las particularidades del derecho sustantivo valenciano o de las especialidades de la organización de la Generalitat».

Al amparo de estas habilitaciones competenciales, con respeto a sus límites constituidos por las competencias estatales concurrentes, se dicta la presente ley, que para ello parte del concepto amplio de ganadería como actividad económica sobre la que incide una acción pública con una tradicional extensión de contenidos que todavía puede reconocérsele. Ello exige que se tengan en cuenta otros títulos competenciales concretos que puedan entonces afectar a la ganadería, como los relativos a la protección del medio ambiente o a la sanidad, materias en las que comparten responsabilidades el Estado y la Generalitat.

En particular en lo relativo a la sanidad animal, en especial a las zoonosis, y a la seguridad alimentaria de los productos de origen animal, deben tenerse en cuenta las competencias estatales en las materias de comercio exterior, de sanidad exterior y de bases y coordinación general de la sanidad del artículo 149.1, reglas 10.a y 16.a de la Constitución.

En ocasiones la legislación estatal vigente reguladora de los distintos aspectos, técnicos, económicos y sanitarios, de la ganadería, no se encuentra formulada formalmente como básica (a efectos del reparto competencial con las comunidades autónomas) por ser anterior a la Constitución. Sin embargo, siendo evidente el carácter fundamental en relación con el interés general del Estado de algunas de las regulaciones de dicha legislación, como ocurre con la legislación de epizootias, se ha procedido a deducir de ella de acuerdo con la jurisprudencia constitucional aquellos contenidos que pueden considerarse básicos, demandando una regulación uniforme para todo el Estado, en orden a respetarlos en el ejercicio de la competencia normativa autonómica ejercida a través de esta ley, y que no podía demorarse condicionada al ejercicio por el estado de sus propias competencias de acuerdo con el régimen constitucional y estatutario que las distribuye entre él y las comunidades autónomas, en particular con la Comunidad Valenciana.

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La pertenencia de España a la Unión Europea condiciona cualquier estrategia a desarrollar por el propio Estado y por la Generalitat en materia de producción agraria y alimentaria. La política agrícola común, la política de seguridad alimentaria y la política medioambiental de la Unión Europea constituyen un marco obligatorio para la Generalitat en la toma de decisiones sobre el establecimiento del régimen peculiar de la actividad ganadera en el ámbito de la Comunidad Valenciana.

La política agrícola común de la Unión Europea establece las medidas que se articulan en el conjunto de mercado único para garantizar una renta estable y un nivel de vida equitativo, y limita cualquier iniciativa de los estados miembros, que puede ser de sus gobiernos regionales, sometiéndolas al previo control de su compatibilidad con el mercado único, para evitar cualquier distorsión de la competencia entre los productores de la Unión Europea. Excluye la posibilidad de intervención directa o indirecta sobre los mercados de los diferentes subsectores pecuarios, dejando a estas alturas fuera de las organizaciones comunes de mercado algunos sectores ganaderos como la cunicultura, la apicultura o el sector equino. No obstante, permite articular políticas y acciones tendentes a mejorar la competitividad de la producción ganadera a través de la incorporación de componentes de calidad de los alimentos, protección del bienestar animal y del medio ambiente.

Por otra parte, las actuaciones de las instituciones comunitarias para la prevención de la salud de los consumidores a través de la alimentación se han enmarcado en el Libro Blanco de la Seguridad Alimentaria, desde cuya publicación se han aprobado diferentes textos normativos que establecen la estrategia de actuación en esta materia. No obstante, como ya se ha comprobado en la gestión del Plan de Seguridad Alimentaria de la Comunidad Valenciana, es posible construir y diseñar en el ámbito autonómico, como por supuesto en el estatal, modelos de actuación sobre mínimos impuestos por la normativa comunitaria. Así pretende hacerlo la presente ley, que incorpora las exigencias mínimas que, con carácter general, imponen las nuevas estrategias de seguridad alimentaria en la producción ganadera.

En fin, la política medioambiental de la Unión Europea es muy amplia, abarcando en sus medidas de carácter horizontal la práctica totalidad de las actividades económicas. En la presente ley se abordan aquellos aspectos que por su especificidad deban condicionar la actividad ganadera en el ámbito de la Comunidad Valenciana.

La presente Ley plantea como una de sus finalidades el fomento de la ganadería extensiva, como instrumento de equilibrio y desarrollo rural, así como el fomento de las explotaciones ganaderas ecológicas.

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Sin perjuicio de sus finalidades esenciales de carácter sustantivo, que podrían ser cumplidas por una pluralidad de disposiciones legales, cada una de ellas reguladora de un aspecto concreto, la Ley de Ganadería de la Comunidad Valenciana pretende también ser la norma de referencia del régimen legal que ordena la actividad ganadera en su ámbito territorial, en todas sus dimensiones, técnica, económica y sanitaria.

Por una parte, esta función debe cumplirla para los propios ganaderos valencianos, y otros operadores relacionados con la ganadería, que se enfrentan a un régimen especialmente complejo, teniendo en cuenta que las disposiciones que regulan la actividad ganadera en sus distintos aspectos son innumerables, extensas, y con un origen diverso, en la Comunidad Europea, en el Estado y en la propia Generalitat. En la Ley de Ganadería de la Comunidad Valenciana se presentan, y se relacionan sistemáticamente, todas las instituciones fundamentales que conforman dicho régimen, sin perjuicio de que su completa regulación —cuando no la agote la propia ley— deba luego buscarse en las disposiciones comunitarias y en las leyes y reglamentos estatales, o en el desarrollo reglamentario adoptado, en su caso, por la administración pecuaria valenciana.

Por otra parte, también se quiere dotar a esta administración pecuaria, para el más eficaz ejercicio de sus competencias y gestión de sus servicios, de un referente unitario de las finalidades públicas concretas a las que debe servir, así como de la estructura de medios de actuación a su disposición para alcanzarlas, sin perjuicio igualmente de que la ordenación de la ganadería en la Comunidad Valenciana requiera completarse con las referidas otras normas comunitarias y estatales, en su caso de preferente aplicación. Y en relación con ello también la ley anticipa las regulaciones reglamentarias que pueden ser necesarias, favoreciendo la programación de la actividad normativa de la administración autonómica en la materia.

En efecto, esta ley, titulada de Ganadería, es una ley cuyo contenido normativo tiene por objeto los distintos aspectos y vertientes de la actividad ganadera en la Comunidad Valenciana, y las facultades de la administración de la Generalitat en relación con la misma.

Dicha globalidad de la ley se percibe también en su propia estructura. Tras el título I que establece las finalidades de la ley y su ámbito de aplicación, y determina los elementos fundamentales de la administración pecuaria de la Generalitat, los títulos II a V se ocupan fundamentalmente de los aspectos técnico-económicos de la actividad ganadera: la explotación ganadera y su titularidad (título II), y los distintos medios de producción (en general en el título IV), y entre ellos, en primer lugar, los animales (título III). Los pastos constituyen un elemento productivo de la ganadería extensiva, y a su régimen de aprovechamiento se le dedica —por su complejidad y extensión— un título específico (título V). La sanidad animal y la seguridad alimentaria en relación con los productos de origen animal son objeto de los títulos VI y VII. Y al servicio del control administrativo del cumplimiento de todo el contenido de la ley, en todos los aspectos técnicos y sanitarios de la ganadería, se regula la inspección pecuaria (título VIII) y el régimen sancionador (título IX).

En el procedimiento de elaboración del proyecto de ley se ha dado audiencia a la administración general del Estado, la Federación Valenciana de Municipios y Provincias, las cámaras agrarias provinciales, las organizaciones profesionales agrarias, las organizaciones empresariales, las asociaciones profesionales interesadas y las sociedades protectoras de animales. Ha emitido su dictamen el Comité Económico y Social de la Comunidad Valenciana y se ha oído al Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana.

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Bajo la superior dirección del Gobierno Valenciano, la administración pecuaria de la Generalitat responsable del cumplimiento de las finalidades de la ley, y para ello dotada de las potestades correspondientes, se configura en torno a una conselleria competente en la materia ganadera, tanto en los aspectos productivos como sanitarios, integrando los tradicionales servicios veterinarios oficiales, constituidos por los veterinarios de la Generalitat que tengan asignadas las funciones en relación con el control veterinario animal y zootécnico. Junto a estos servicios veterinarios oficiales la ley incorpora desde la normativa comunitaria la posibilidad de habilitar o autorizar administrativamente a los veterinarios en el ejercicio libre de su profesión para el cumplimiento de algunas funciones propias de control veterinario animal y zootécnico.

Adscrito a la conselleria competente en producción y sanidad animal se crea el Consejo Asesor de Ganadería de la Comunidad Valenciana, como órgano de participación, asesoramiento y consulta de la Generalitat en materia de ganadería, al que se dota de una composición reducida en su núcleo permanente, para un funcionamiento más eficaz, así como flexible, adecuándose la incorporación de otros intereses a la naturaleza de los asuntos a tratar.

Constatando su protagonismo creciente, la ley reconoce que las entidades locales de la Comunidad Valenciana podrán realizar actuaciones de interés ganadero en su ámbito territorial, y destaca determinados servicios y actividades que podrán particularmente prestar y realizar, recibiendo para ello la dotación de medios adicionales por parte de la administración de la Generalitat.

Aparte de ello, al amparo del artículo 45.2 del Estatuto de Autonomía, se delega en los Ayuntamientos el ejercicio de las competencias administrativas de la Generalitat en materia de ordenación y adjudicación de los aprovechamientos de pastos, hierbas y rastrojeras.

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Ante la dualidad de sentidos con que se emplea la expresión explotación ganadera en las disposiciones comunitarias, estatales y autonómicas, según la materia sobre la que versen, unas veces como empresa y otras como instalación, la Ley de Ganadería de la Comunidad Valenciana opta por el primer sentido siguiendo la línea marcada por la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias, aunque cuida de fijar también el otro concepto pero con los términos unidad de producción. A sus efectos, la presente ley considera explotación ganadera el conjunto de bienes y derechos organizados empresarialmente por su titular en el ejercicio de la actividad económica de cría y reproducción de animales para su comercialización, o la de sus productos, y que constituya en sí misma una unidad técnico-económica. Una explotación ganadera puede comprender una o varias unidades de producción, entendidas como cualquier instalación, construcción o, en el caso de cría al aire libre, cualquier lugar, o el conjunto de ellos situados en el mismo emplazamiento, en el que se tengan, críen o manejen animales o se expongan al público. Naturalmente, esta definición (a los efectos de esta ley) no impide en ningún caso que las unidades de producción se consideren explotaciones ganaderas a los efectos de la aplicación de las disposiciones comunitarias y estatales en las que así se conceptúen.

En la realidad de la ganadería valenciana existen explotaciones con varias unidades de producción, y además los animales de las mismas pueden ser o bien propiedad del titular de la explotación o bien propiedad de la que se denomina empresa integradora, que ha sido necesario definir, así como describir el contenido de su relación con el ganadero integrado, a los efectos de establecer sus responsabilidades respectivas.

Existe una abundante normativa que regula el control registral y en general la documentación administrativa de las explotaciones ganaderas y de sus unidades productivas, justificada toda dicha normativa en motivos de control del movimiento pecuario, en razones de ayudas directas e indirectas gestionadas otorgadas en el marco de la política agrícola común y en el desarrollo de programas de protección de la salud pública. Dicha normativa constituye la base ineludible de la regulación por la Ley del Registro de Explotaciones Ganaderas y del Libro de Explotación Ganadera. A través del registro la administración pecuaria de la Generalitat controla la instalación de nuevas unidades de producción ganadera, así como sus modificaciones, en todos los requerimientos técnicos y económicos legal y reglamentariamente establecidos.

La promoción de la modernización de las explotaciones ganaderas constituye una finalidad general de la Ley de Ganadería de la Comunidad Valenciana, y a ella se dirige específicamente la previsión del establecimiento y desarrollo de un programa de contenido múltiple: el apoyo a las inversiones e incorporación de nuevas tecnologías, el fomento de la ganadería extensiva, la promoción de la capacitación profesional y el desarrollo y fomento de los proyectos de investigación y desarrollo tecnológico en materia de producción ganadera.