Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo

Norma derogada, con efectos de 1 de septiembre de 2017, por la disposición derogaroria única.1.a) del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio. Ref. BOE-A-2017-12907#dd

EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE NAVARRA

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, reconoce, en su artículo 44.1, a la Comunidad Foral de Navarra la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

La Comunidad Foral ha hecho uso de esa competencia exclusiva, mediante la aprobación de diversas Leyes Forales, pudiendo ponerse su inicio en la Ley Foral 12/1986, de 11 de noviembre, de Ordenación del Territorio. El momento más importante vino determinado por la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que constituyó un cuerpo normativo en el que se codificó la normativa de Navarra sobre ordenación del territorio y urbanismo con el afán de constituir un instrumento jurídico de alcance global, donde los operadores jurídicos y los agentes en esta materia pudieran encontrar una regulación completa y sistemática de la misma. No obstante la Ley Foral 10/1994 tenía como punto de basamento, con una relación de innegable dependencia, el ordenamiento urbanístico general recogido en el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, respecto del que, según se indicaba, se efectuó la acomodación a las particularidades navarras.

En el ordenamiento jurídico estatal se ha producido un acontecimiento de innegable trascendencia, cual es la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 por la que se anuló gran parte del texto refundido, con base principalmente en el argumento de que el mismo invadía competencias propias de las Comunidades Autónomas, lo que dejó al citado texto refundido en una posición de completo decaimiento, provocando incluso la necesidad de revivir el anterior texto refundido del año 1976, a los efectos de evitar un indeseado vacío normativo. Las consecuencias de la Sentencia citada no afectaron en gran manera, como ocurrió en el resto del Estado, a la Comunidad Foral, toda vez que, como se ha dicho, la misma contaba con un código completo aprobado con un afán globalizador, aunque deba resaltarse que en determinadas materias la remisión de la Ley Foral al texto refundido, declarado inconstitucional, provocaba lagunas jurídicas con los consiguientes problemas interpretativos. Esta situación llevó al Estado a la aprobación al año siguiente de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, de extensión y contenido mucho más limitados que el anterior texto refundido de 1982. La Ley 6/1998 pretende limitarse en su regulación a aquellas materias que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, permanecen dentro de la competencia del Estado, es decir, a las materias de la propiedad del suelo y de expropiación y valoraciones, dentro de las cuales incluso se permite según los casos el desarrollo por la legislación autonómica. Ello suponía indudablemente un nuevo marco de relación entre la legislación estatal y la legislación foral, de modo que el ámbito de ésta se ha ampliado notablemente, perdiendo sentido la necesidad del pie forzado derivada de la notable y extensa regulación atinente a aspectos urbanísticos del texto refundido de 1992. Frente a la Ley 6/1998 se interpusieron diversos recursos de inconstitucionalidad, entre otros, por el Parlamento de Navarra, que han sido estimados parcialmente por la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio, que ha fijado de nuevo el deslinde de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia. Se produce por tanto un nuevo marco competencial a favor de la Comunidad Foral de Navarra, que goza de plena libertad en el ámbito de la regulación de la ordenación del territorio y del urbanismo, con el respeto de los límites importantes, pero mucho más reducidos, contenidos en la Ley 6/1998 en los términos precisados por la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001 antes referida.

La aprobación de la Ley 6/1998 llevó consigo en el ámbito foral a una modificación de la Ley Foral 10/1994, que se efectuó a través de la Ley Foral 24/1998, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia de aprovechamiento urbanístico, que, como puede verse, tenía un contenido muy limitado, dado que concernía solamente a este aspecto, a fin de adecuar el ordenamiento foral a los principios básicos sobre derechos y deberes de la propiedad fijados en la legislación estatal. Asimismo, mediante la Ley Foral 21/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio de 1999, se procedió a la modificación puntual de la disposición adicional décima de la Ley Foral 10/1994 en orden a la composición del Jurado de Expropiación Forzosa. Muy recientemente la Ley Foral 22/2001, de 27 de noviembre, ha modificado el artículo 273 de la Ley Foral 10/1994.

Así también el Parlamento de Navarra ha procedido a aprobar otras Leyes Forales que tienen incidencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo, aunque se trate de leyes de carácter sectorial o de objetivo específico, es decir, sin el ánimo de introducir modificaciones de forma directa en la Ley Foral 10/1994. Tal es el caso de la Ley Foral 14/2000, de 29 de diciembre, por la que se regula el proceso de enajenación del área afectada por el planeamiento sectorial de incidencia supramunicipal de Sarriguren.

Por otra parte debe destacarse que, además de la ordenación territorial y urbanística, la Comunidad Foral se ha ocupado de forma importante de la legislación medioambiental, dando cumplimiento a las previsiones contenidas en la Ley Foral 10/1994, mediante la aprobación de la Ley Foral 9/1996, de 17 de junio, de Espacios Naturales de Navarra.

Es, así pues, en este nuevo contexto, en el que debe introducirse la presente Ley Foral, que tiene en cuenta, por un lado, el nuevo marco del ordenamiento jurídico del Estado y, por otro, el desarrollo reciente de las competencias de Navarra. Todo ello sin olvidar la experiencia de los años vividos bajo el imperio de la Ley 10/1994, que permite gozar de sus enormes virtudes y asimismo dar un paso adelante en el pleno desarrollo de las competencias de Navarra.

II

Sin perjuicio de la realidad legal antes expuesta, debe colocarse en primer término cuál es la problemática actual de la materia de ordenación del territorio y urbanismo en Navarra, dado que la finalidad de las leyes es primordialmente el servicio a la comunidad a la que se dirigen, con el único propósito de dar satisfacción a las necesidades de los ciudadanos, algunas de ellas tan imperiosas como la de la vivienda. En primer lugar, se fija como objetivo ineludible el desarrollo territorial sostenible de Navarra, dado que cualquier intervención humana sobre el territorio debe prever sus consecuencias de modo de legar un espacio físico ambientalmente adecuado hacia el futuro. Este objetivo está unido a la persecución de una calidad de vida, donde el mantenimiento de los valores medioambientales y sociales reciba protección desde el ámbito de la ordenación del territorio y el urbanismo. Navarra tiene una determinada estructura que debe ser objeto de regulación para proteger el modelo territorial que desean los ciudadanos en orden a desarrollar un modo de vida acorde con sus necesidades y también previsor de un futuro en el que las nuevas generaciones podrán exigir la entrega del territorio en condiciones no más desfavorables que las que ahora se encuentra.

Dentro de las necesidades ciudadanas ha adquirido especial relevancia la relativa a la vivienda. Por consiguiente, uno de los objetivos de esta Ley Foral es sin duda alguna coadyuvar desde el ordenamiento jurídico en la necesidad de que los ciudadanos de Navarra tengan una vivienda digna y de fácil adquisición, intentando remover los obstáculos existentes en su contra, así como incentivando a través de los mecanismos jurídicos en la mejora de la posición de los ciudadanos en el acceso al mercado de la vivienda. A tal efecto la Ley Foral contempla a través de todo su articulado, aunque principalmente se desarrolle en el Título relativo al mercado del suelo, medidas tendentes a facilitar el acceso a la vivienda, permitiendo así una agilización de los procesos constructivos de modo que el suelo pueda estar en condiciones de ser edificado y así pueda disponerse de viviendas, en especial, de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública.

De ahí que se hayan reforzado los mecanismos tendentes a la celeridad y agilización de las actuaciones públicas en orden a que los instrumentos legales constituyan caminos para la mejor resolución de los problemas sociales, pero no se articulen como obstáculos que sea obligado superar para la consecución de los objetivos previstos.

III

La tarea de perseguir los objetivos antes expuestos no es sólo de una Administración pública, ni tampoco se reduce a todas ellas. Se trata de una tarea donde todos deben estar unidos en la búsqueda de dar solución, la mejor solución, a las necesidades de los ciudadanos dentro de un marco de desarrollo sostenible del territorio y de las ciudades y pueblos. De ahí que la Ley Foral persiga como elemento destacado la colaboración entre las diversas Administraciones públicas, fundamentalmente entre la Administración de la Comunidad Foral y las entidades locales, hasta el punto de que se ha articulado un Título I dedicado a la regulación de estas relaciones. Pero, además, también los ciudadanos, en cuanto sujetos particulares, tienen también un derecho a intervenir y colaborar en la persecución de los fines generales antes reseñados, por lo que la presente Ley Foral pretende enfatizar en dicha participación.

IV

La Comunidad Foral ha contado con un instrumento privilegiado de regulación, constituido por la Ley Foral 10/1994, que no obstante precisa, por las razones ya señaladas, de ser revisado. No obstante, la revisión se efectúa con el ánimo de mejorar la anterior regulación, aceptando por tanto como buena aquella parte de su contenido que ha demostrado virtualidad, pero dejando de lado aquella otra parte que ha resultado incompatible con los nuevos principios legales, así como abriendo nuevas perspectivas en aquellas materias donde ya ha dejado de existir el constreñido marco vigente en el momento de aprobación de la Ley Foral 10/1994. Por consiguiente, la presente Ley Foral, ahora además de forma obligada, constituye un cuerpo legal de carácter global y general, en el que se recogen todas las normas aplicables a la ordenación del territorio y urbanismo, habida cuenta de la experiencia ya realizada y teniendo presente la realidad de Navarra en sus diferentes vertientes.

Desde estas premisas la presente Ley Foral se estructura en siete títulos, a los que deben adicionarse la disposición adicional, transitorias, derogatoria y finales, además de la presente Exposición de Motivos. Cabe destacar que se ha reducido de forma notoria el número de preceptos de la Ley Foral 10/1994, con el propósito de limitar el texto legal a las normas básicas, dejando abierto el complemento de desarrollo reglamentario.

V

El Título Preliminar establece el objeto y finalidades de la Ley Foral. Dentro del mismo cabe destacar la incardinación del texto legal con los principios constitucionales de derecho a la vivienda, al medio ambiente, al patrimonio histórico y a la participación en las plusvalías urbanísticas. Asimismo, se declara que la actividad de ordenación del territorio y del urbanismo constituye una función pública, sin perjuicio de contemplarse la participación de la iniciativa privada, dándose un realce singular tanto a la participación ciudadana como al acceso de todas las personas a la información territorial y urbanística.

VI

El Título I sobre las competencias de las Administraciones públicas identifica a los sujetos públicos que intervienen en la ordenación del territorio y el urbanismo de Navarra, establece sus respectivas competencias y regula las inevitables relaciones interadministrativas que se producen en este ámbito. Dado que la ordenación del territorio y el urbanismo son funciones públicas, era necesario que ya en el inicio de la Ley Foral, y no al final como hizo su antecedente, quedaran identificadas las Administraciones públicas intervinientes y sus competencias. Por ello, por primera vez en nuestra legislación foral, se delimitan las competencias de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y las competencias municipales, con pleno respeto a la autonomía municipal y garantizando el protagonismo de los municipios en materia urbanística. En este sentido, por ejemplo, cabe destacar que se han suprimido los supuestos específicos de subrogación contemplados en la Ley Foral 10/1994. Por otra parte se ha creado el Consejo Social de Política Territorial como órgano de participación. Asimismo, se recoge la organización administrativa a través de la cual la Administración correspondiente ejercerá sus competencias, habilitándose distintas fórmulas organizativas para que luego cada Administración, en uso de su potestad de autoorganización, escoja la que le parezca más conveniente para sus intereses. Se ha dado especial realce a los principios de lealtad institucional, coordinación, cooperación, asistencia e intercambio de información mutua que, siendo de aplicación general en cualquier sector de la actividad administrativa, no obstante están llamados a desempeñar un importante papel en materia de ordenación del territorio y urbanismo, donde confluyen y están interrelacionados los más diversos intereses tanto públicos como privados. Como cierre del sistema incorpora la previsión de los convenios interadministrativos de colaboración urbanística y la figura de los consorcios como fórmulas especialmente flexibles para encauzar la colaboración en esta materia entre las distintas Administraciones públicas competentes. Finalmente se regulan los convenios urbanísticos a celebrar con los particulares.

VII

El Título II sobre ordenación territorial y urbanística contempla los instrumentos de ordenación del territorio y de la planificación urbanística. En lo que respecta a la ordenación del territorio se efectúan importantes modificaciones. Por un lado se suprimen como instrumentos las Directrices de Ordenación Territorial y las Normas Urbanísticas Comarcales. Por otro, se crean nuevos instrumentos como son la Estrategia Territorial de Navarra, los Planes de Ordenación Territorial y los Planes Directores de Acción Territorial. La concepción que impera en cuanto a la Estrategia Territorial de Navarra es la de constituir un instrumento de ordenación territorial amplio, en el que prima su carácter estratégico y por tanto orientativo, de previsiones dirigidas al conjunto del territorio de Navarra. Por el contrario los Planes de Ordenación Territorial tienen como ámbito una parte del territorio de Navarra, respecto del que establecen determinaciones en orden a un desarrollo coordinado y adecuado. A su vez los Planes Directores de Acción Territorial tienen por objeto la concreción, coordinación y programación de las actuaciones sectoriales en el territorio derivadas de un Plan de Ordenación Territorial. En cuanto a los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal se ha mantenido esta figura, procediendo, no obstante, a aclarar algunos de sus preceptos sobre todo en orden a diferenciar de forma nítida ambas figuras de Planes y Proyectos. También se han introducido modificaciones muy importantes en lo relativo a la planificación urbanística. Se mantiene la división entre planeamiento general, el Plan General Municipal, y el planeamiento de desarrollo. No obstante se contemplan tres figuras de Plan General Municipal: el Plan Ordinario, el Plan para Municipios de población igual o inferior a tres mil habitantes, y el Plan Simplificado para Municipios de población inferior a quinientos habitantes, en orden a ofrecer mecanismos más adecuados y ágiles en razón del nivel de población de los Municipios, habida cuenta de la situación municipal existente en Navarra. No obstante, las modificaciones principales han ido dirigidas a la nueva configuración del Plan General Municipal. Por un lado, se ha introducido como una de sus partes la Estrategia y el Modelo de Ocupación del Territorio. Por otro, se ha establecido la distinción, básica en la Ley Foral, entre determinaciones de ordenación estructurante y de ordenación pormenorizada, de modo de exigir el establecimiento de las primeras en todo caso por el Plan Urbanístico Municipal, pudiendo las segundas diferirse a un planeamiento de desarrollo, que puede incluso justificadamente proceder a su modificación. También merece destacarse la nueva regulación de las determinaciones sobre vivienda y sobre los espacios dotacionales y de servicios, donde se establecen, por un lado, que el 50 por 100 de la nueva capacidad residencial se destinará a viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, de las cuales la mitad será de protección oficial, y, por otro, se introducen nuevos estándares que contribuirán a una mejora de la calidad urbanística de los Municipios. Dentro del planeamiento de desarrollo del Plan General Municipal se introduce, asimismo, una nueva categoría, el Plan de Sectorización, en orden a constituir el instrumento de planeamiento pertinente para que el suelo urbanizable no sectorizado adquiera la condición de suelo urbanizable sectorizado, a fin de ser desarrollado, simultánea o posteriormente, a través de Planes Parciales. Estas dos modificaciones han obligado a una revisión completa de este Capítulo II respecto del texto contenido en la Ley 10/1994. Por otra parte, en lo relativo a la elaboración, aprobación y efectos de los Planes Urbanísticos se han introducido reformas destinadas a la agilización de los Planes, determinándose en caso de inactividad municipal respecto del planeamiento de desarrollo la entrada del propio promotor a fin de solventar la paralización que pudiera derivarse de dicha inactividad. Por último, se introduce la figura de las Instrucciones Técnicas de Planeamiento en razón de la necesidad de aunar criterios técnicos en su elaboración, de modo de facilitar un lenguaje urbanístico común.

VIII