Ley 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA

Conózcase que el Parlamento de Cantabria ha aprobado y yo, en nombre de Su Majestad el Rey, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.2.º del Estatuto de Autonomía para Cantabria, promulgo la siguiente Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral.

PREÁMBULO

I

La Carta Europea de Ordenación del Territorio, adoptada en Torremolinos en 1983 por la Conferencia Europea de Ministros responsables de la Ordenación del Territorio (CEMAT), define la ordenación del territorio como la «expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad» y la considera una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como enfoque interdisciplinar y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector.

Como objetivos fundamentales de la ordenación del territorio, la Carta Europea establece los siguientes: el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente. Lógicamente el logro de los precitados fines únicamente es posible alcanzarlo con base en una coordinación y articulación no sólo a nivel nacional, sino europeo.

El Plan de Ordenación del Litoral (POL) tiene como marco de referencia el documento de la Estrategia Territorial Europea (ETE), suscrito en Postdam en mayo de 1999, en el cual se establece que los instrumentos de ordenación del territorio de la Unión Europea deben promover entre sus objetivos el fomento de la cohesión económica y social, el desarrollo sostenible y el equilibrio entre las zonas urbanas y rurales para así obtener un territorio más competitivo a escala europea.

Cantabria se encuentra entre las regiones con estructura urbana policéntrica, con una elevada densidad de población rural y debe, conforme a la ETE, establecer un modelo territorial basado en una malla de poblaciones de distinto carácter en el que el territorio rural colabore de forma activa.

El modelo territorial del POL se apoya también en los distintos documentos de Gestión Integrada de las Zonas Costeras en los que se manifiesta la importancia de preservar los ecosistemas y territorios litorales y mantenerlos libres de las presiones urbanísticas que han venido padeciendo en épocas precedentes.

Como señaló el Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991, de 4 de julio, por la que se resolvieron los recursos de inconstitucionalidad promovidos frente a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, el concepto de territorio incluye al litoral y, por tanto, la ordenación del litoral forma parte del contenido de la competencia de ordenación del territorio.

Tal y como se ha señalado, la ordenación del territorio se puede definir como la expresión espacial de la política económica, social y ambiental de toda sociedad, suponiendo a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio. La Sentencia del Tribunal Constitucional 77/1984, de 3 de julio, señala que la ordenación del territorio: «tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial».

Los objetivos específicos de la Ordenación del Territorio son fundamentales y pretenden alcanzar la articulación territorial de la Comunidad Autónoma y la distribución geográfica de las actividades y de los usos del suelo, armonizada con el desarrollo económico, las potencialidades existentes en el territorio y la protección de la naturaleza; todo ello con el fin de conseguir la plena cohesión e integración de la Comunidad Autónoma, su desarrollo equilibrado y, en definitiva, la mejora de las condiciones de bienestar y calidad de vida de sus habitantes.

A modo de conclusión se puede señalar que la ordenación del territorio como título competencial constituye fundamentalmente una competencia de coordinación, que corresponde a las Comunidades Autónomas, si bien tiene como límite el respeto a las competencias estatales y a la autonomía local constitucionalmente garantizada. La coordinación que pretende se proyecta sobre una cuádruple vertiente: las diferentes políticas sectoriales de la propia Comunidad Autónoma, las políticas del Estado con incidencia territorial y los objetivos autonómicos de ordenación del territorio, la ordenación del territorio de la propia Comunidad y la correspondiente a otras limítrofes y entre la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico municipal.

La Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo, como su propio nombre indica, optó por regular conjuntamente y en un único texto las materias de ordenación del territorio y urbanismo, al tratarse de políticas y regímenes del suelo íntimamente conectados entre sí.

La Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, contempla el planeamiento territorial con un carácter muy flexible en cuanto al ámbito considerado —autonómico o comarcal— y en cuanto a los contenidos —sin apenas exigencias formales o determinaciones precisas—, pero incidiendo, por el contrario, en el procedimiento de elaboración, en el que se da expresamente entrada a la participación de otras Administraciones, como expresión de la doctrina constitucional acerca de la coordinación y colaboración competencial. Así, lo más importante de la ordenación territorial no es tanto el resultado del Plan correspondiente sino, como se ha dicho con acierto, el procedimiento de su elaboración para aunar en él y coordinar las políticas territoriales de las distintas Administraciones Públicas presentes en el territorio.

De conformidad con la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, la ordenación del territorio se plasmará fundamentalmente en tres instrumentos denominados Plan Regional de Ordenación Territorial, Normas Urbanísticas Regionales y Proyectos Singulares de Interés Regional. A ellos se debe añadir los Planes Especiales de desarrollo de los dos primeros y el Plan de Ordenación del Litoral previsto en la Disposición Adicional Cuarta equiparado al Plan Regional de Ordenación Territorial. Este último tiene como función identificar las pautas generales del desarrollo de la Comunidad Autónoma, fijar las directrices para la ordenación del territorio, establecer las prioridades de la acción económica gubernamental en el ámbito de las infraestructuras y definir el modelo territorial deseable a proporcionar a las demás Administraciones públicas para el ejercicio de sus competencias. Su ámbito puede ser el de todo el territorio de la Comunidad Autónoma, no obstante, se podrán aprobar con la misma finalidad y procedimiento de elaboración planes comarcales de ordenación territorial.

El segundo instrumento de planificación territorial lo constituyen las Normas Urbanísticas Regionales (NUR), las cuales tienen por objeto fijar pautas normativas en relación al uso del suelo y la edificación, estableciendo tipologías constructivas, volúmenes, alturas, distancias, revestidos, materiales y demás circunstancias de diseño, así como medidas de conservación del medio ambiente.

El tercer instrumento de ordenación territorial viene configurado por los Proyectos Singulares de Interés Regional que tienen por objeto regular la implantación de instalaciones industriales, grandes equipamientos y servicios de especial importancia que hayan de ubicarse en más de un término municipal o que asentándose en uno solo trasciendan de dicho ámbito por su incidencia económica, su magnitud o sus especiales características.

En desarrollo del PROT o de las NUR el Gobierno puede aprobar Planes Especiales con la finalidad de concretar: el desarrollo de las infraestructuras básicas, la protección de zonas del litoral y de montaña, el abastecimiento y saneamiento de aguas, la ordenación de residuos, el suministro de energía y comunicaciones por cable, la protección del subsuelo, del paisaje, la riqueza etnográfica, los recursos naturales y el medio rural.

El último instrumento de ordenación territorial es el denominado Plan de Ordenación del Litoral que tiene por objeto la ordenación de la zona costera de la Comunidad de Cantabria con la finalidad principal de establecer y fijar los criterios y normas concretas para la protección de los elementos naturales, de las playas y del paisaje litoral. El citado instrumento no aparece en el Título I de la Ley, sino en la Disposición Adicional Cuarta, lo que es plenamente coherente, dado que se pretendió destacar un régimen jurídico especial en un determinado ámbito territorial.

La Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, equipara el Plan de Ordenación del Litoral a todos los efectos al Plan de Ordenación Territorial que puede aprobarse en ausencia de éste y que, por tanto, puede ser también desarrollado por Planes especiales. Se concreta en la Disposición Adicional Cuarta el ámbito del citado Plan, que será el de los municipios costeros, excluyendo del mismo los suelos clasificados como urbanos o urbanizables con Plan Parcial aprobado definitivamente y aquellos otros que gocen ya de algún instrumento especial de protección, precisándose también los fines y contenidos de dicho Plan, que, en general, coinciden con los del Plan Regional de Ordenación Territorial al que, como se dice, suplen en una zona que por sus especiales características y problemas comunes debe ser contemplada de inmediato con criterios homogéneos y singulares.

Por todo lo anterior, el Gobierno de Cantabria en cumplimiento del mandato previsto en la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, ha decidido acometer la elaboración del Plan de Ordenación del Litoral con la finalidad primordial de garantizar una protección efectiva e integral de la costa, pero junto a la citada protección y, dado el carácter coordinador de la materia de ordenación territorial, la presente Ley contempla una serie de disposiciones en ámbitos sectoriales de marcada incidencia supramunicipal esencialmente en las materias de política industrial y de política de vivienda sometida a algún régimen de protección pública.

De este modo, el presente Plan contempla, en primer lugar, la protección efectiva e integral de la costa de Cantabria, previendo para ello una denominada Área de Protección conformada por distintas categorías de protección: costera, de riberas, intermareal, ecológica, de interés paisajístico y litoral. En la citada Área, el POL se comporta con todo su rigor normativo como norma imperativa, señalando el estricto régimen jurídico de usos en cada categoría, los cuales se superponen al planeamiento urbanístico municipal desde el primer momento. Todo ello, sin perjuicio de otras limitaciones impuestas desde la legislación sectorial o el planeamiento urbanístico municipal.

Junto a lo anterior, el presente Plan prevé una serie de criterios o directrices en la denominada Área de Ordenación formada por las categorías de periurbana, modelo tradicional, ordenación ecológico forestal y área no litoral. Ahora bien, el Plan exige en esta Área la intermediación del correspondiente Plan General de Ordenación Urbana de cada municipio, que será el instrumento que fije, de forma específica, la ordenación integral del territorio correspondiente a cada término municipal contribuyendo a resolver las necesidades de suelo residencial, dotacional e industrial, regulando, delimitando u orientando, según los casos, las zonas de crecimiento, la utilización del suelo y clasificando el suelo de todo su ámbito de aplicación para, en definitiva, establecer el régimen jurídico correspondiente y definir los elementos fundamentales de la estructura general del territorio municipal.

De esta forma, el presente Plan es plenamente respetuoso con la garantía institucional de la autonomía local, entendida como el derecho de la comunidad local a participar en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales.

El POL en el Área de Ordenación, respetando sus criterios genéricos, deja plena libertad a los Ayuntamientos para que sean éstos, a través del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico, los que establezcan de forma definitiva el concreto régimen de desarrollo de los asentamientos humanos que en un futuro pretendan contemplar. De esta forma, el presente Plan plasma de forma genérica un modelo de litoral que refleja la visión supramunicipal del territorio costero y que es fiel reflejo del objeto en que consiste el contenido planificador de la ordenación del territorio, tal y como lo ha consagrado la jurisprudencia constitucional, es decir, la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio. Basándose para ello en dos aspectos esenciales: uno, el de sostenibilidad del territorio y, en segundo lugar, la denominada por esta Ley «capacidad de carga», entendida como la aptitud de un territorio para soportar un nivel de intensidad de usos sin que, en ningún caso, se produzca un proceso de deterioro ambiental, social o cultural. Efectivamente, la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que principalmente corresponde a los municipios y la intervención de la Administración Autonómica se justifica en el supuesto en que concurran intereses de carácter supramunicipal. En el presente Plan concurren intereses de carácter supramunicipal sobre los que la Comunidad Autónoma de Cantabria ha asumido competencias en materia medioambiental, de protección de la naturaleza, de carácter industrial o productivo, de planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo y de vivienda, lo que supone la fijación de un modelo territorial litoral a suministrar a los treinta y siete municipios costeros, respetando, en todo caso, su plena autonomía local.

Específicamente en el ámbito de la vivienda se contemplan una serie de reglas con el fin de garantizar el cumplimiento del principio rector de la política social y económica, consistente en el derecho de todos los ciudadanos de acceder a una vivienda digna y adecuada consagrado en el artículo 47 de la Constitución Española, incumbiendo a los poderes públicos promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para su efectividad. El mencionado principio, de conformidad con el artículo 53 de la Constitución, debe informar la legislación positiva. Igualmente, políticas activas en el ámbito productivo y de la economía, a través de la figura de las denominadas Actuaciones Estratégicas Integrales, delimitando reservas de suelo estratégico aptas para un futuro desarrollo industrial, dado su emplazamiento y su fácil adecuación a la citada finalidad y con base en una visión supramunicipal del territorio de la Comunidad Autónoma. Actuaciones contempladas a lo largo del territorio de la Comunidad Autónoma y que indudablemente mejorarán el tejido productivo de la misma.

II

La sistemática general de la Ley es convencional y se articula en torno a la cuestión fundamental como es el establecimiento de un modelo territorial en el que se contemplan normas de protección, criterios de ordenación, actuaciones estratégicas y propuestas de actuación concretas.

Así, la Ley se divide en nueve Títulos, parte final y tres Anexos. Un Título Preliminar, dedicado al objeto, ámbito de aplicación y funciones, y otros ocho Títulos en los que se aborda, respectivamente, el modelo territorial, las normas de protección, los criterios de ordenación, las actuaciones integrales estratégicas, los sistemas generales territoriales, el patrimonio público litoral, el régimen jurídico sancionador y las propuestas de actuación.

En cuanto al Título Preliminar, además de precisar el objeto de la Ley, delimita el ámbito de aplicación del Plan, en línea con lo que ya establecía el apartado 5.o de la Disposición Adicional Cuarta de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, si bien, teniendo en cuenta que dicho ámbito de aplicación depende de las previsiones de instrumentos ajenos de planificación medioambiental o urbanística, ha sido necesario introducir previsiones referidas a supuestos en los que, como consecuencia de la aprobación de aquellos instrumentos, el ámbito de aplicación del Plan puede variar. Al mismo tiempo se articula un procedimiento para la actualización del ámbito.

Del mismo modo, se especifican las funciones del Plan de Ordenación del Litoral, de modo tributario a lo ordenado en la mencionada Disposición Adicional Cuarta, si bien que, dada la equiparación de este instrumento con el Plan Regional de Ordenación del Territorio, se ha estimado oportuno introducir una serie de previsiones que cumplen funciones propias de este instrumento de ordenación territorial.

Asimismo, se recuerda que las limitaciones de uso impuestas en el presente Plan se dirigen a la protección y ordenación del litoral, dejando a salvo las que pudieran venir impuestas por la legislación sectorial para la protección del dominio público o el planeamiento municipal.

Por último, y teniendo en cuenta que en el territorio costero confluyen distintos títulos competenciales correspondientes a diversas administraciones, y dada la íntima relación entre el urbanismo —competencia sustancialmente municipal— y la ordenación del territorio —competencia estrictamente autonómica—, se articulan instrumentos de coordinación administrativa.

El Título I recoge el modelo territorial que se promueve desde el presente Plan. Con él se pretende una adecuada ordenación de los usos sobre el territorio a fin de alcanzar el necesario equilibrio entre la localización de las poblaciones y actividades en el territorio y su efectiva protección, con el fin de lograr un desarrollo sostenible. Tres son los pilares sobre los que, de manera primordial, se asienta el modelo territorial propuesto: el primer pilar lo constituye el Área de Protección, que comprende los espacios que, en atención a sus singularidades o características físicas y ambientales, relacionadas con los procesos y paisajes litorales, se consideran merecedores de una especial protección. En la citada Área se impone una regulación restrictiva, en la que los usos y actuaciones autorizables tienen carácter excepcional y tasado, sin que puedan transformar la naturaleza y vocación del suelo, ni lesionar de manera importante o sustancial el valor que fundamentó su inclusión dentro del Área de Protección. Constituye el núcleo duro de la Ley a través del cual la Comunidad Autónoma pretende preservar las bellezas naturales de los espacios de gran valor ambiental.

Dentro del Área de Protección se distingue a su vez entre la Protección Ambiental, que recoge aquellos espacios cuyos valores intrínsecos exigen una adecuada protección y que a su vez comprende las categorías de Protección Costera (PC), Protección Intermareal (PI), Protección de Riberas (PR), Protección Ecológica (PE) y las Áreas de Interés Paisajístico (AIP). Junto a la Protección Ambiental, la categoría de Protección Litoral engloba las rasas marinas y el espacio rural más directamente asociado con la presencia del mar y que también exige una limitación de usos para garantizar la integridad del borde costero.