Ley 7/2003, de 9 de diciembre, de ordenación sanitaria de Galicia

Norma derogada, con efectos de 24 de septiembre de 2008, por la disposición derogatoria única de la Ley 8/2008, de 10 de julio . Ref. BOE-A-2008-14134#ddunica.

La Constitución española reconoce, en su artículo 43, el derecho de los ciudadanos a la protección de la salud, responsabilizando a los poderes públicos de la organización y tutela de la salud pública a través de medidas preventivas y de prestaciones y servicios necesarios, estableciendo en el mismo precepto que la ley determinará los derechos y deberes de todos al respecto. En desarrollo de dichas previsiones, las Cortes Generales dictaron la Ley orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública; la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad; la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento, y la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del sistema nacional de salud, que junto con la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, constituyen el marco legal básico al que debe ajustarse el sistema sanitario en el ámbito del Estado español.

Por su parte, el Estatuto de autonomía de Galicia, dentro del marco que contempla la Constitución en los artículos 148 y 149 en lo relativo a la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, confiere a esta Comunidad plena capacidad para el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior.

En el ejercicio de estas competencias, se promulga la presente ley, cuyo objeto es la ordenación del sistema sanitario de Galicia –configurado por el conjunto de los recursos, actividades, servicios y prestaciones que tienen por finalidad la promoción de la salud, la prevención de la enfermedad, la asistencia sanitaria y la rehabilitación, todo ello en un marco integral–, así como la regulación de cuantas actuaciones permitan hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a la protección de la salud en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia.

A estos efectos, la ley vertebra el sistema sanitario de Galicia –que se sitúa bajo la dirección de la Consellería de Sanidad de la Xunta– al amparo de los principios de orientación a los ciudadanos y participación social, concepción integral de la salud, universalidad del derecho a las prestaciones de cobertura pública, promoción de la equidad y equilibrio territorial en el acceso a las prestaciones y servicios sanitarios, calidad de los servicios –tanto en la vertiente clínica y organizativa como en la atención a los ciudadanos–, cooperación entre todos los agentes que integran el sistema y seguridad, efectividad y eficiencia en el desarrollo de sus actuaciones, entre otros.

En esa vertebración se reconoce la importancia de la actividad sanitaria privada para la universalidad del ejercicio de los derechos a la prestación de los servicios de salud, la promoción y el ejercicio de la equidad y su necesario equilibrio territorial.

Se configura así el sistema como mixto, de tal forma que la ley establece y regula la red gallega de atención sanitaria de utilización pública, configurada por los recursos, actividades, servicios y prestaciones, de naturaleza pública o privada, financiados públicamente, como instrumento ordenado para hacer efectivo el derecho constitucional a la protección de la salud y a la atención sanitaria en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Igualmente, la ley determina las competencias sanitarias de las diferentes administraciones públicas de Galicia, así como las actuaciones de la Xunta en relación con la Comunidad Europea, las relaciones de cooperación con el Estado y otras comunidades autónomas y con las comunidades gallegas en el exterior, todo ello en materia sanitaria.

Del mismo modo, esta ley establece la ordenación y regulación del Servicio Gallego de Salud, la planificación sanitaria y las actuaciones en materia de salud pública y salud laboral, la ordenación de las prestaciones y servicios sanitarios que configuran el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria en el ámbito territorial de Galicia, la participación comunitaria en las actividades sanitarias, la fijación de los derechos y obligaciones de los ciudadanos respecto a los servicios sanitarios –que incluye el establecimiento y la regulación de la figura del Veedor del Paciente– y las infracciones y sanciones, así como la formación e investigación sanitarias.

En este contexto, el título I de la ley, relativo a las disposiciones preliminares, define su objeto y alcance, así como el papel institucional atribuido a la Xunta de Galicia y, más en concreto, a la Consellería de Sanidad, dentro del marco de las obligaciones que corresponden a los poderes públicos en materia sanitaria, y en su necesaria cooperación con las instituciones responsables en materia de servicios sociales para dar adecuada cobertura a las crecientes necesidades sociosanitarias de la población.

El título II define el sistema sanitario de Galicia, que engloba, conforme se dijo, toda la sanidad gallega, pública y privada; enumera las funciones que en este ámbito general competen a la Xunta de Galicia, y establece los principios que inspiran el sistema sanitario de la Comunidad –a los cuales se hizo referencia genérica con anterioridad– y cuya fijación responde a una clara voluntad de situar a los ciudadanos en el epicentro del sistema, enfatizando en la cooperación de todos los agentes que lo integran –frente a la idea de competencia entre los mismos, cada vez más denostada– y promoviendo la garantía de calidad de los servicios, todo ello en un esfuerzo decidido de evitar que se produzcan desigualdades en salud y asegurar un sistema sanitario eficaz, equitativo y solidario. En este contexto, un elemento esencial para la configuración del sistema sanitario de Galicia lo constituye, como no puede ser de otro modo, su ordenación territorial, que también se aborda en este título.

La ordenación territorial de la sanidad, organizada en áreas sanitarias y, dentro de su ámbito, en distritos hospitalarios y zonas de atención primaria, es coherente con la realidad sanitaria de Galicia, y permite desarrollos flexibles para la adecuada atención sanitaria de la población en términos de equidad en el acceso y equilibrio territorial con arreglo a las necesidades de los ciudadanos de la Comunidad, tanto en el ámbito de la atención primaria como en el ámbito de la atención especializada y restantes modalidades de la atención sanitaria. Además, en este título II se introduce el concepto de red gallega de atención sanitaria de utilización pública como instrumento, en el marco del sistema sanitario de Galicia, para garantizar los servicios y prestaciones que configuran el derecho constitucional a la protección de la salud y a la atención sanitaria de los ciudadanos, con arreglo a las premisas de financiación pública y aseguramiento único y público, con especial referencia a los hospitales integrados en la red para una óptima ordenación de la atención especializada de cobertura pública.

El título III establece las competencias sanitarias de las distintas administraciones públicas, tanto por lo que se refiere a la Xunta de Galicia –y dentro de la misma, en concreto, al Consello de la Xunta y a la Consellería de Sanidad– como a las entidades locales, respetando al efecto el ámbito funcional que les confieren respectivamente el bloque de la constitucionalidad y la legislación básica a que se hizo referencia con anterioridad. Además, este título regula, según se ha dicho, las actuaciones de la Xunta en relación con la Unión Europea, las relaciones de cooperación con el Estado y otras comunidades autónomas y con las comunidades gallegas en el exterior en materia sanitaria, todo ello con estricta sujeción a lo prevenido en la Constitución y el Estatuto de autonomía de Galicia y en la interpretación que de los preceptos constitucionales y estatutarios relativos a los ámbitos de referencia dictó el Tribunal Constitucional. Se pretende con ello articular un sistema sanitario en el marco de la Comunidad Autónoma de Galicia ajustado a las directrices establecidas por los poderes públicos supracomunitarios a las que este sistema debe ceñirse por imperativo de las leyes y las convenciones internacionales, y de cooperar estrechamente con el Estado y las otras comunidades autónomas en la configuración de un sistema nacional de salud auténticamente coherente, armónico y solidario, todo ello sin abandonar ni un ápice el ejercicio de las responsabilidades institucionales que el ordenamiento jurídico confiere a nuestra Comunidad. Es necesario señalar, por lo demás, que esta regulación no tiene precedente en la legislación sanitaria autonómica dictada hasta ahora y constituye, por ello, una de las principales novedades y aportaciones de la presente ley a la construcción del nuevo escenario en que se inscribe el sistema nacional de salud una vez transferidos los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social a todas las comunidades autónomas.

Para el adecuado desarrollo de las competencias que en el ámbito sanitario corresponden a la Comunidad Autónoma de Galicia, se establece el Servicio Gallego de Salud, a cuya regulación se ordena el título IV de la presente ley. El Servicio Gallego de Salud –siguiendo la positiva experiencia alcanzada en Galicia en los últimos años bajo tal fórmula y de acuerdo con el modelo organizativo más generalizado entre las comunidades autónomas– se configura como un organismo autónomo de naturaleza administrativa, dotado de personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, adscrito a la Consellería de Sanidad –que ejerce sobre el mismo las funciones de dirección, vigilancia y tutela e integrado por todos los centros, servicios y establecimientos sanitarios de titularidad de la Administración autonómica gallega, al que corresponde la doble función de compra y provisión de servicios sanitarios, que se ejercerán de forma separada. Además, las previsiones de este título se completan con la regulación del régimen patrimonial, financiero, presupuestario, contable y de recursos humanos aplicable al servicio, con la regulación básica de los órganos de dirección técnicos y colegiados de los centros asistenciales y de las distintas formas de gestión de servicios sanitarios con personalidad jurídica propia –fundaciones públicas sanitarias y otras– que recogen la positiva experiencia que al respecto se ha producido en Galicia en los últimos años, así como los avances que en esta materia han introducido tanto la Ley estatal 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del sistema nacional de salud, como diversas leyes autonómicas con resultados satisfactorios, todo ello con el objetivo de conseguir una gestión más eficiente de los recursos públicos y un mayor grado de eficacia y calidad en la prestación de los servicios sanitarios de titularidad pública.

La convicción de que no puede haber gestión adecuada de los recursos sanitarios públicos sin que previamente se hayan identificado las principales necesidades sanitarias de la población ha llevado a dedicar un capítulo completo dentro del título V al Plan de salud de Galicia, que se configura como el instrumento superior de planificación y dirección del sistema sanitario de Galicia en el que se integran las actuaciones intersectoriales que tienen relación con los factores determinantes de la salud de la población. Por primera vez se fijan los contenidos mínimos que ha de tener el Plan de salud, que culmina con la determinación de objetivos de salud programados en el tiempo. Este instrumento, con una vigencia ordinaria de cuatro años, será aprobado por el Consello de la Xunta, estableciéndose además los mecanismos adecuados para su evaluación y seguimiento. En este mismo título se abordan las actuaciones en materia de salud que llevan a cabo las administraciones sanitarias de Galicia, ordenándose la coordinación de los programas intersectoriales en materia de salud pública que puedan desarrollarse y fijándose una serie de actividades en el campo de la salud pública que van desde la identificación de los principales problemas de salud hasta el establecimiento de programas y actuaciones específicos para minimizarlos o eliminarlos. Por lo que se refiere a la salud laboral, se contempla el marco legal que es de aplicación y las funciones que específicamente corresponden a la Xunta de Galicia en esta materia. Finalmente, se regulan las medidas de intervención administrativa en materia de protección de la salud y prevención de la enfermedad, que adquieren en la presente ley una relevancia muy especial, así como el ejercicio de las funciones de autoridad sanitaria e inspección.

Los objetivos de garantía y seguridad jurídica que inspiran la presente ley exigen que se determinen las prestaciones sanitarias financiadas por la Xunta de Galicia en sus modalidades asistenciales, ámbito al que se dedica el título VI de la presente ley. Dentro de este ámbito se incluyen la atención primaria, la atención especializada y las prestaciones farmacéuticas y complementarias, así como los servicios de información y documentación sanitaria, respecto a los que se resalta especialmente la necesidad de preservar la confidencialidad de los datos de salud de los ciudadanos. La atención pediátrica, la fisioterapia y la atención a la salud bucodental aparecen específicamente contempladas como modalidades prestacionales de la atención primaria. En otro orden de cosas, se regulan también en este título la atención sociosanitaria, la atención en materia de drogodependencias y la atención continuada y de emergencias.

No se puede orillar la exigencia constitucional que entraña la participación del ciudadano en el sistema sanitario, por lo cual se hace necesario dar cauce para esa participación a través de los distintos mecanismos que se establecen en el título VII, que prevé la existencia del Consejo Gallego de Salud y las comisiones de participación ciudadana en el ámbito de las áreas sanitarias, cuyas normas de organización y funcionamiento se establecerán reglamentariamente, sin perjuicio de que también puedan establecerse órganos de participación comunitaria a otros niveles territoriales o funcionales del sistema sanitario de Galicia. Respecto a la participación de los profesionales, se crea el Consejo Asesor del Sistema Sanitario de Galicia, que se verá complementado, en su caso, mediante la designación de asesores sectoriales en materias específicas relacionadas con la asistencia y organización sanitarias, la salud pública, la docencia e investigación y las ciencias de la salud y, en general, en cualquier otra materia de interés sanitario, a criterio del conselleiro de Sanidad.

El título VIII está dedicado en toda su extensión al establecimiento y regulación de los derechos y deberes de los ciudadanos en el ámbito del sistema sanitario de Galicia. Se trata de una exhaustiva relación de derechos que afectan tanto al ámbito de la promoción de la salud y la protección de la enfermedad como al ámbito de las prestaciones asistenciales. Algunos de ellos, enunciados en la legislación básica a que nos hemos referido con anterioridad, son ahora objeto de desarrollo, mientras que otros son reconocidos ex novo por esta disposición legal, como es el caso de los derechos a la educación sanitaria y a la información adecuada que propicien la adopción de hábitos y estilos de vida saludables, o el derecho a la protección de la salud frente a riesgos ambientales y laborales, generales y específicos, o a medidas de prevención de la enfermedad de probada eficacia y seguridad, así como el derecho a una segunda opinión médica –en los términos que se establezcan reglamentariamente– y el derecho a que determinadas prestaciones sanitarias sean dispensadas a los ciudadanos en unos plazos previamente definidos y conocidos, también establecidos reglamentariamente, derechos todos ellos de un indudable interés, cuyo reconocimiento supone un hito importante en la línea de la profundización y mejora de la calidad de la atención sanitaria. Además, esta relación de derechos predicables de todos los ciudadanos en general se completa con algunos derechos específicamente reconocidos a determinados colectivos dignos de especial protección como son los enfermos mentales o los pacientes drogodependientes, entre otros. Como contrapunto a los derechos que se establecen en la presente ley, que sitúan el sistema sanitario de Galicia entre los sistemas sanitarios más garantistas de nuestro entorno socioeconómico, se fijan también las obligaciones de los ciudadanos en relación con las instituciones y los servicios sanitarios. Finalmente, se crea la figura del Veedor del Paciente, encargada de velar por el cumplimiento de los derechos reconocidos a los ciudadanos en la presente ley y mediar activamente en los conflictos que en relación con el ejercicio efectivo de los mismos puedan plantearse.

Además, el título IX regula de forma exhaustiva las infracciones y sanciones, su tipificación, calificación y gradación, la competencia para la imposición de las mismas y las medidas cautelares para asegurar el cumplimiento de las sanciones, así como su prescripción y caducidad.

Finalmente, el título X, dedicado a la docencia, formación e investigación sanitarias, precisa el papel de los distintos agentes que intervienen en estos ámbitos y regula la colaboración entre los centros sanitarios y las universidades como eje central y premisa indispensable para el desarrollo de estas actividades, que son inseparables de las estrictamente asistenciales para el adecuado funcionamiento del sistema sanitario. Dentro de este título se regula la Escuela Gallega de Administración Sanitaria, fundación pública adscrita a la Consellería de Sanidad de la Xunta de Galicia, a la que competen cometidos tan importantes como la docencia y la investigación en administración y gestión sanitaria, sociosanitaria y de salud pública.

En definitiva, la implantación del modelo que la presente ley configura –que recoge en buena medida las líneas directrices de la política sanitaria de la Xunta de Galicia desde su establecimiento nos ayudará a avanzar en la adecuada distribución de los recursos sanitarios, en la optimización de los medios económicos que se destinan a su sostenimiento, en la coordinación de todos los dispositivos sanitarios, cualquiera que sea su titularidad, en el acercamiento y la participación de los ciudadanos –que se constituyen en el eje central del sistema sanitario– y en la mejora de la calidad de los servicios, con el objetivo último de proteger y mejorar la salud de todos en el ámbito de nuestra Comunidad.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2.º del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su presidente, promulgo en nombre del Rey, la Ley de ordenación sanitaria de Galicia.

TÍTULO I

Disposiciones preliminares

Artículo 1. Objeto.

La presente ley tiene por objeto la ordenación sanitaria en la Comunidad Autónoma de Galicia, a través de la delimitación general de las actuaciones que permitan hacer efectivo en su ámbito territorial el derecho de los ciudadanos a la protección de la salud previsto en el artículo 43 y concordantes de la Constitución española, en el marco de las competencias que le atribuye el Estatuto de autonomía.

Artículo 2. Alcance de la ley.

La presente ley comprende los ámbitos siguientes: