Ley 24/2003, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de política de vivienda protegida

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno se publique en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20.1 del Estatuto de Autonomía.

PREÁMBULO

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En la presente Ley, cuya urgencia viene justificada por la actual situación del mercado inmobiliario y la necesidad de establecer las medidas precisas para agilizar las actuaciones públicas en ejecución en materia de vivienda, se afronta la regulación de la política pública de vivienda clarificando la distribución de competencias en la materia y asignando un relevante papel a los municipios en el desarrollo de las políticas públicas de vivienda y suelo, la definición del concepto de vivienda protegida, el alcance de la participación privada en la promoción de viviendas protegidas, los procedimientos de adjudicación o los regímenes de uso, disposición y extinción del régimen de protección. Estas regulaciones, unidas a las que contiene la legislación urbanística, que no se ve sustancialmente afectada en sus contenidos sino para perfeccionar el régimen de reservas de terrenos destinadas a viviendas protegidas y los derechos de adquisición preferente, cuestiones ambas que ya se regularon en dicha norma, proporcionan a las Administraciones aragonesas el marco jurídico indispensable para afrontar con garantías de éxito la gestión de la política de vivienda. Se garantiza, además y muy especialmente, la agilidad y transparencia de los procedimientos, la participación de los afectados, la implicación y estrecha colaboración del sector privado de la promoción inmobiliaria y el cooperativismo y, conforme a los más elevados postulados constitucionales, la igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos en el acceso a la vivienda protegida, con especial referencia a las familias numerosas, familias monoparentales, jóvenes y personas discapacitadas.

Esta normativa aspira, de este modo, a garantizar la efectividad de las políticas públicas de intervención en el mercado del suelo y la vivienda. Y es que, ciertamente, el problema de la vivienda, presente desde hace largo tiempo en nuestra sociedad, ha cambiado sustancialmente en las últimas décadas, pues de la preocupación por el mantenimiento de umbrales adecuados de calidad se ha pasado a la dificultad de las familias para acceder a la vivienda, ya sea en propiedad o en régimen de alquiler.

En la Comunidad Autónoma de Aragón, en los últimos años y como resultado de un inadecuado sistema de financiación de las haciendas locales que ha convertido la actividad urbanística, esencialmente fundada en la iniciativa privada, en medio de financiación de infraestructuras y equipamientos precisos para la comunidad local, entre otros factores concurrentes como el evidente retraimiento de la promoción de vivienda protegida, acaso debido a la incertidumbre competencial en la materia en los primeros años de puesta en marcha del Estado autonómico, venimos asistiendo a un espectacular repunte de los precios del suelo y la vivienda, tremendamente acentuado en la ciudad de Zaragoza, pero también acusado en otras como Huesca o Teruel. No puede imputarse la exclusiva responsabilidad, como hicieron en su momento sucesivas normas urbanísticas estatales, a los agentes privados o públicos. La actuación de unos y otros, la mayor parte de las veces tratando de alcanzar objetivos legítimos, contribuyó a la situación actual. Es más, no sólo los operadores urbanísticos y del sector vivienda son los responsables. Circunstancias sociológicas, económicas o derivadas del proceso de integración europea, entre otras transcendentes del ámbito territorial y de intereses de Aragón, están muy probablemente en la base del actual repunte de los precios del suelo y la vivienda.

En los meses y años venideros, en el mercado de la vivienda de Aragón, va a inyectarse un importante número de viviendas sujetas a los diversos regímenes de protección pública ya existentes, u otros que podrá establecer el Gobierno de conformidad con esta Ley, a las que será posible acceder además, en la mayoría de ocasiones, con financiación cualificada procedente de los fondos estatales que nutren el Plan de Vivienda en curso, que podrán ser suplementados con fondos autonómicos en el marco del Plan Aragonés de Vivienda.

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La presente Ley se estructura en tres títulos y diversas disposiciones adicionales, transitorias y finales. El primer título de la Ley incorpora las bases fundamentales de la nueva política de vivienda protegida que se propone desarrollar la Comunidad Autónoma de Aragón con la colaboración de las entidades locales y los agentes privados. Así, se regula la programación pública de vivienda protegida, que corresponde establecer y desarrollar a las Administraciones públicas competentes, y se refuerza la afección de los terrenos protegidos a la construcción de viviendas protegidas, ampliando, además, las reservas establecidas con tal fin en la legislación urbanística. Constituye esta ampliación una de las claves de la nueva política de vivienda que, en combinación con el establecimiento de nuevos regímenes de protección, basados en la tasación del precio o rentas máximos de las viviendas sin los condicionantes de la actual normativa estatal sobre financiación de actuaciones protegibles, puede contribuir decisivamente a potenciar, desbloquear y agilizar actuaciones urbanísticas a gran escala, con implicación de la iniciativa privada sobre suelo privado, al limitar la carga financiera que provocan los actuales regímenes de protección. En todo caso, la exigencia de reservas se gradúa en función de la entidad de los municipios, distinguiendo, a tal efecto, las tres capitales de provincia, los municipios con población superior a cinco mil habitantes y los restantes.

También en este primer título de la Ley se regula la tipología de viviendas protegidas de Aragón en función de la entidad promotora, distinguiéndose la promoción pública, impulsada por entes de tal naturaleza, de la promoción privada, realizada por entidades privadas de cualquier índole. Dentro de la promoción privada de vivienda protegida, a su vez, se distingue la promoción concertada o la sujeta a convenio de la restante, en función de la implicación de los fondos o terrenos públicos en las diferentes actuaciones, que tendrá como consecuencia fundamental un mayor y decisivo papel de la Administración en los procedimientos de adjudicación.

Por otra parte, se establece el régimen básico de los diferentes tipos de viviendas protegidas en aspectos tales como las diferentes modalidades de cesión, el régimen de uso, la extinción del régimen de protección y la autorización de transmisión de viviendas protegidas y, muy especialmente, los procedimientos de adjudicación. En relación con esta cuestión, se distinguen aquellos supuestos en los que la adjudicación corresponde a la Administración autonómica o a las entidades locales, según los casos, de los restantes. Así, adjudicarán la Administración autonómica o la entidad local correspondiente sus respectivas promociones públicas así como las privadas promovidas por empresas públicas, las privadas que concierten o, en el caso de la Administración autonómica, las privadas no concertadas afectadas por convenios en los que así se establezca, salvo las de cooperativas de viviendas u otras entidades análogas que se sujetan a otro procedimiento de control. Los procedimientos de adjudicación serán semejantes en cuanto a su desarrollo temporal e hitos fundamentales, pero la decisión acerca de los cupos de posibles adjudicatarios, instrumento decisivo a la hora de orientar en uno u otro sentido las políticas de vivienda, las adoptará la Administración competente para adjudicar. En los restantes supuestos, esto es, en las promociones privadas no concertadas ni sujetas a convenio o, en todo caso, en las realizadas por cooperativas y entidades análogas, la adjudicación corresponderá a la entidad promotora, si bien se establece un procedimiento de fiscalización administrativa a través del Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida de Aragón con objeto de verificar la corrección de la adjudicación.

También en el título primero y como soporte físico para la actuación administrativa en el nuevo contexto que inaugura esta Ley, se regula el Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida de Aragón, que permitirá centralizar toda la información en la materia para proporcionar a la Administración autonómica y a las entidades locales un soporte real sobre el cual diseñar sus políticas de vivienda protegida y articular los procedimientos de adjudicación, cuando conforme a esta norma les corresponda realizarla.

El Registro está concebido, en primer lugar, como una fuente permanentemente actualizada de información sobre la demanda de vivienda protegida, base fundamental para la programación pública de vivienda, de la que hoy desgraciadamente carece la Administración. Pero, además, el Registro es también el fundamental instrumento de gestión para hacer posible el nuevo sistema de adjudicación, ya que, cuando la adjudicación corresponda a la Administración autonómica o a las entidades locales, será el propio Registro el que facilite los datos precisos para realizar el procedimiento de adjudicación conforme a lo requerido por la Administración competente, mientras que en los supuestos de adjudicación privada, el Registro será el contraste que permitirá fiscalizar tales adjudicaciones.

En cualquier caso, toda persona que aspire a resultar adjudicataria de una vivienda protegida, ya sea por acuerdo de la Administración autonómica, de una entidad local o de una entidad privada, deberá estar inscrita en el Registro. La llevanza del Registro corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma, que asume, de este modo, la fundamental carga de gestión en la materia, dejando a las entidades locales la adopción de las decisiones sustantivas sobre criterios de adjudicación y la adjudicación efectiva de las viviendas protegidas que promuevan conforme a su programación. Se establece así un marco de colaboración administrativa en el que la Comunidad Autónoma asume la gestión más gravosa, sin merma alguna de la autonomía que corresponde a las entidades locales.

Por otra parte, como plasmación directa de la transparencia que la Comunidad Autónoma de Aragón desea introducir en los procedimientos y política de vivienda está la sustitución del recurso de alzada en relación con las viviendas protegidas de Aragón en el ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma, que permite hacer copartícipes de cualquier decisión adoptada en vía de recurso, en los ámbitos en los que se realiza la sustitución, gestión del Registro y adjudicación, a los agentes interesados a través de la Federación Aragonesa de Municipios y Provincias, las asociaciones de consumidores y los representantes de los promotores y cooperativistas.

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En el título segundo se establecen diversas limitaciones al poder de disposición y derechos de adquisición preferente a favor de la Administración autonómica y de las entidades locales sobre viviendas protegidas. En realidad no se trata de una normativa nueva en nuestra Comunidad Autónoma, pues la cuestión ya se regula, de manera imperfecta, en el artículo 93 bis de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística, introducido por la Ley 15/1999, de 29 de diciembre. Se trata únicamente de perfeccionar dicha regulación, trayéndola al marco de la legislación de vivienda e introduciendo al efecto los retoques oportunos en la Ley Urbanística.

Por lo demás, con esta Ley se renueva totalmente también el régimen sancionador en la materia, superando los indeseables efectos que la difícil aplicación de una normativa sancionadora, que, en gran medida, no estaba concebida para la realidad actual, venía generando. Además, se regula la inspección de vivienda, a la que se atribuyen relevantes facultades en relación con la materia objeto de la Ley. Con ello se trata de garantizar la posible exigencia de responsabilidad de todos los agentes implicados en la producción de la vivienda protegida, sin excepción alguna, de manera que la Administración no se encuentre inerme frente a prácticas ilegales, ocasionales pero innegables, cuya existencia perjudica al conjunto de la política pública de vivienda protegida y siembra la duda acerca de la actuación de unos operadores privados que, habitualmente, ajustan su actuación estrictamente al marco normativo vigente. Es más, lejos de cualquier hipotético afán recaudador, el régimen sancionador que establece la Ley prevé cauces que, a través de la reducción de la gravedad de la sanción e incluso de la aplicación de bonificaciones, permiten estimular a hipotéticos infractores a que corrijan su actuación, ajustándola a la legalidad, mediante el cumplimiento de las medidas de restauración acordadas por la Administración.

La Ley se completa con una serie de disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales sobre cuestiones diversas. En cualquier caso, el carácter inaplazable de esta Ley, consecuencia de la urgencia en la adopción de las medidas que en ella se establecen, impone un estudio detenido de la situación y, a tal efecto, se encarga al Gobierno de Aragón la redacción de un Proyecto de Ley de Vivienda de Aragón que realice una regulación integral de la materia y, con carácter previo, la redacción de un Libro Blanco de la Vivienda que sirva de base a la formulación de la futura Ley.

TÍTULO PRIMERO

Régimen de la vivienda protegida en Aragón

CAPÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto de la programación pública de vivienda protegida.

La programación pública de vivienda tendrá por objeto ampliar y diversificar el parque público de vivienda, alcanzar las condiciones necesarias para que todos los ciudadanos puedan disfrutar una vivienda digna y adecuada tanto en el medio urbano como en el medio rural, especialmente aquellos que tengan dificultades especiales para ello, contribuir a diversificar la oferta de viviendas corrigiendo los desequilibrios existentes en el mercado inmobiliario y ampliando la oferta de viviendas destinadas al alquiler, y quebrar situaciones especulativas en coyunturas de gran demanda e insuficiente oferta de viviendas. Las Administraciones públicas competentes en materia de vivienda ejercerán sus potestades discrecionales de la manera más adecuada para lograr la consecución de tales finalidades.

Artículo 2. Competencias en la programación pública de vivienda protegida

Corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma, las entidades locales y sus respectivas entidades instrumentales, conjunta o separadamente, la programación pública de vivienda bajo cualesquiera modalidades de protección de las reguladas por el Gobierno de Aragón conforme a esta Ley, directamente, mediante concierto o convenio con la iniciativa privada o por ésta libremente, en régimen de propiedad, arrendamiento, precario u otras modalidades de ocupación que permitan el acceso diferido a la propiedad.

Artículo 3. Medidas sobre los terrenos integrantes de los patrimonios públicos de suelo.

Los pliegos de los concursos podrán prever la participación tanto de entidades con ánimo de lucro como de cooperativas de viviendas u otras entidades o personas jurídicas cuya naturaleza determine que sus socios o partícipes resulten adjudicatarios de las viviendas promovidas, siempre que no tengan ánimo de lucro, así como de sus entidades gestoras, o limitar los posibles participantes a unas u otras entidades. En todo caso, las cooperativas de viviendas u otras entidades o personas jurídicas cuya naturaleza determine que sus socios o partícipes resulten adjudicatarios de las viviendas promovidas deberán aportar el listado provisional de adjudicatarios de las viviendas, conforme a lo que señalen el pliego y el acuerdo de adjudicación de la promoción concertada.

Si el concurso quedare desierto, la Administración podrá enajenar los terrenos directamente, dentro del plazo máximo de tres meses, con arreglo al pliego de condiciones que rigió el concurso.

Artículo 4. Adjudicación directa.

Las Administraciones competentes podrán adjudicar directamente, conforme a lo establecido en la legislación reguladora de su patrimonio, la promoción concertada, la constitución del derecho de superficie sobre terrenos de su propiedad o la concesión de ayudas o beneficios a sus respectivas entidades instrumentales o a otras entidades en las que la participación pública sea mayoritaria o que se encuentren bajo control público. La adjudicación directa se formalizará en convenios de colaboración o contratos-programa cuyos objetivos y contenido se establecerán reglamentariamente, indicando en todo caso las condiciones económicas, el número de viviendas que han de promover conforme al artículo anterior y su régimen de protección y uso.

Artículo 5. Reserva de terrenos para la construcción de viviendas protegidas.