Resolución de 28 de octubre de 2005, de la Secretaría de Estado de Justicia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2005, por el que se aprueba el Plan de Transparencia Judicial

El Consejo de Ministros, en su reunión del día 21 de octubre de 2005, a propuesta del Ministro de Justicia, aprobó mediante Acuerdo el Plan de Transparencia Judicial, conforme a lo previsto por el artículo 14 de la Ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del régimen retributivo de las carreras judicial y fiscal.

Para general conocimiento, se dispone la publicación de dicho Acuerdo como anexo a la presente resolución.

Madrid, 28 de octubre de 2005.–El Secretario de Estado, Luis López Guerra.

ANEXO. Acuerdo por el que se aprueba el Plan de Transparencia Judicial

El Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia suscrito el 28 de mayo de 2001 contempló en su apartado 13 la preparación de una Carta de Derechos de los Ciudadanos ante la Justicia, que debía atender a los principios de transparencia, información y atención adecuada y establecer los derechos de los usuarios de la Justicia.

La Comisión de Seguimiento del Pacto de Estado redactó por acuerdo unánime de todos sus integrantes dicha Carta de Derechos de los Ciudadanos ante la Justicia, que fue aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión del día 22 de abril de 2002 como Proposición no de Ley. Señaló el preámbulo de la Carta que en los umbrales del siglo XXI la sociedad española demanda con urgencia una Justicia más abierta que sea capaz de dar servicio a los ciudadanos con mayor agilidad, calidad y eficacia, incorporando para ello métodos de organización e instrumentos procesales más modernos y avanzados.

Se trata, según allí se exponía y se mantiene ahora, de conseguir una Justicia moderna y abierta a los ciudadanos a la par que responsable ante ellos, dejando claro que los ciudadanos podrán formular sus quejas y sugerencias sobre el funcionamiento de la Justicia y exigir, en caso necesario, las reparaciones a que hubiera lugar. Se concebía y defiende para ello una Justicia transparente, comprensible, atenta con el ciudadano, responsable ante él, ágil y tecnológicamente avanzada y, por fin, protectora de los más débiles –víctimas del delito, menores, discapacitados, extranjeros que se hallen en situación de vulnerabilidad o riesgo de exclusión social.

El título I de la Carta de Derechos proclamaba que el ciudadano tiene derecho a recibir información general y actualizada sobre el funcionamiento de los juzgados y tribunales y sobre las características y requisitos genéricos de los distintos procedimientos judiciales, y a tal fin declara que se impulsará la creación y dotación material de Oficinas de Atención al Ciudadano, asegurando su implantación en todo el territorio nacional.

El apartado 2 de la Carta de Derechos señaló el que tienen los ciudadanos a recibir información transparente sobre el estado, la actividad y los asuntos tramitados y pendientes de todos los órganos jurisdiccionales de España, añadiendo que el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas con competencias en la materia, así como el Consejo General del Poder Judicial, canalizarían esta información para facilitar su consulta en el marco de un plan de transparencia. Se enumeraban además, dentro de tal objetivo de transparencia y de modo concreto, el derecho de los ciudadanos a conocer el contenido actualizado de las leyes españolas y de la Unión Europea mediante un sistema electrónico de datos fácilmente accesible; el derecho a conocer el contenido y estado de los procesos en los que tengan interés legítimo de acuerdo con lo dispuesto en las leyes procesales; el acceso por los interesados a los documentos, libros, archivos y registros judiciales que no tengan carácter reservado; y la necesaria motivación por las autoridades y funcionarios de la denegación de acceso a una información de carácter procesal.

Al objetivo de conseguir una Justicia transparente se sumaba además la necesidad de obtener una Justicia comprensible para los ciudadanos, exponiéndose de modo concreto el catálogo de derechos relativos a los términos de las notificaciones, citaciones, emplazamientos y requerimientos, al lenguaje a utilizar en las vistas y comparecencias, a la sintaxis e inteligibilidad de las sentencias y demás resoluciones judiciales y a la disposición gratuita de los formularios necesarios para el ejercicio de los derechos ante los tribunales cuando no sea preceptiva la intervención de Abogado y Procurador.

La Ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del régimen retributivo de las carreras judicial y fiscal, vino a consagrar el objetivo general de transparencia proclamado en la Carta de Derechos de los Ciudadanos ante la Justicia, articulándolo a través de un instrumento técnico destacadamente novedoso en nuestro ordenamiento jurídico y obediente al firme propósito de desterrar definitivamente la opacidad informativa que dificulta el seguimiento de la actividad jurisdiccional. Tal instrumento no era otro que el Plan de Transparencia Judicial, a través del cual las Cortes Generales, el Gobierno, las Comunidades Autónomas, el Consejo General del Poder Judicial y los propios ciudadanos deberían tener a su disposición una herramienta de información continua, rigurosa y contrastada acerca de la actividad y la carga de trabajo de todos los órganos jurisdiccionales del Estado, lo que a su vez permitiría el tratamiento estadístico y su aplicación en todo tipo de procesos de planificación y modernización de la Administración de Justicia, enlazando así con uno de los grandes ejes programáticos del Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia.

De modo concreto establecía el apartado 1 del artículo 14 de la Ley 15/2003 que el Plan de Transparencia Judicial constituye una herramienta básica de las Administraciones públicas y del Consejo General del Poder Judicial para la planificación, desarrollo y ejecución de las políticas públicas relativas a la Administración de Justicia y, en particular, para las siguientes finalidades:

Disponía el artículo 14 de la Ley 15/2003 en su apartado 4 que el Plan de Transparencia Judicial sería aprobado por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Justicia, previo informe del Consejo General del Poder Judicial, del Fiscal General del Estado y de las Comunidades Autónomas que hubieran asumido el traspaso de funciones y servicios para la provisión de medios personales y materiales en materia de justicia.

A su vez, el Pleno del Consejo General del Poder Judicial había establecido en su reunión de 19 de junio de 2002 las líneas de actuación para el desarrollo del Proyecto de Estadística Judicial relacionado con el Plan de Transparencia ya aludido por la Comisión de Seguimiento del Pacto de Estado, todo lo que dio lugar después a la aprobación por el Consejo del Reglamento 1/2003, de 9 de julio, de la Estadística Judicial.

Así las cosas, se aprueba la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial, en cuyo artículo 461 se define a la Estadística Judicial como un instrumento básico al servicio de las Administraciones públicas y del Consejo General del Poder Judicial para la planificación, desarrollo y ejecución de las políticas públicas relativas a la Administración de Justicia y, en particular, para atender las finalidades atinentes al ejercicio de la política legislativa del Estado en materia de justicia, a la modernización de la organización judicial, a la planificación y gestión de los recursos humanos y medios materiales al servicio de la Administración de Justicia y al ejercicio de la función de inspección sobre los juzgados y tribunales. Finalidades todas ellas que ya habían sido enumeradas en el artículo 14 de la Ley 15/2003, como antes se ha visto.

Se evidencia ahora, pues, la articulación de un nuevo sistema que sitúa en pie de igualdad a las distintas Administraciones públicas y al Consejo General del Poder Judicial en esta materia, atribuyendo al Gobierno la potestad para la elaboración de un Real Decreto por el que se establezca la estructura, composición y funciones de la ahora llamada Comisión Nacional de Estadística Judicial, previo informe del propio Consejo General del Poder Judicial, del Fiscal General del Estado, de la Agencia Española de Protección de Datos y de las Comunidades Autónomas con competencias en la materia.

Tal Comisión Nacional de Estadística Judicial, que estará integrada por el Ministerio de Justicia, una representación de las Comunidades Autónomas con competencias en la materia, el Consejo General del Poder Judicial y la Fiscalía General del Estado, deberá aprobar los planes estadísticos, generales y especiales, de la Administración de Justicia y establecer criterios uniformes y de obligado cumplimiento para todos sobre la obtención, tratamiento informático, transmisión y explotación de los datos estadísticos del sistema judicial español, sin perjuicio de que las Administraciones públicas con competencias en materia de Administración de Justicia puedan llevar a cabo las explotaciones de otros datos estadísticos que puedan ser recabados a través de los sistemas informáticos, siempre que las consideren necesarias o útiles para su gestión.

Sin perjuicio de todo ello, la propia reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial prevé que la Estadística Judicial asegure, en el marco de un Plan de Transparencia, la disponibilidad permanente y en condiciones de igualdad por las Cortes Generales, el Gobierno, las Comunidades Autónomas, el Consejo General del Poder Judicial y la Fiscalía General del Estado, de una información actualizada, rigurosa y debidamente contrastada sobre la actividad y carga de trabajo de todos los órganos, servicios y oficinas judiciales de España y también sobre las características estadísticas de los asuntos sometidos al conocimiento de la Justicia.

El presente Acuerdo contiene, así, el Plan de Transparencia Judicial, que ha de servir efectivamente de marco a la nueva Estadística Judicial uniforme, pertinente, fiable, eficaz y transparente, objetivo imprescindible no sólo para que el Consejo General del Poder Judicial pueda llevar a cabo las funciones que le son propias, sino también, y esencialmente, para el ejercicio de la política legislativa del Estado en materia de justicia, para el correcto desempeño de sus competencias por las Administraciones Públicas intervinientes y para respetar el derecho de los ciudadanos a recibir información veraz y comprensible sobre todo ello.

En su virtud, a propuesta del Ministro de Justicia, previo informe del Consejo General del Poder Judicial, del Fiscal General del Estado y de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de justicia, el Consejo de Ministros en su reunión del día 21 de octubre de 2005, acuerda:

Se aprueba el Plan de Transparencia Judicial, que se incluye a continuación del presente acuerdo.

Plan de Transparencia Judicial

I. Razones del Plan de Transparencia

Las encuestas especializadas revelan sistemáticamente que la valoración de la población en general sobre la Administración de Justicia es más negativa que la que realizan quienes alguna vez han tenido que acudir a los tribunales. Entre estos últimos, usuarios de la Justicia, prevalece el número de ciudadanos que cree que la Administración de Justicia funciona razonablemente frente a quienes consideran que funciona mal o muy mal.

Dicha disfunción acredita con claridad que el conocimiento de la población en general sobre la Administración de Justicia no se corresponde adecuadamente con la realidad, contribuyendo de manera injustificada a la deslegitimación de un poder del Estado que presta un servicio público esencial para el funcionamiento de la democracia social y avanzada que predica nuestra Constitución.

Ahora bien, la valoración relativamente positiva de los usuarios del servicio público de la Administración de Justicia no debe provocar confusión, ya que supera mínimamente a los usuarios que lo valoran negativamente, acreditando, por tanto, que dicho servicio está lejos del nivel de excelencia reclamado por los ciudadanos, lo que erosiona su credibilidad y se agrega a la valoración negativa de la ciudadanía en general, perjudicando al papel institucional de la Administración de Justicia, cuya legitimidad será tanto más firme cuanto mejor cumpla con su función social, lo que permitirá conformar, de esta manera, una opinión pública que se reconozca en la misma, igual que sucede con otras instituciones públicas mejor valoradas.

Dicho reconocimiento no es posible si la inmensa mayoría de los españoles piensa que la Administración de Justicia es tan lenta que, siempre que se pueda, vale más evitar acudir a ella, dibujando una imagen catastrófica de este servicio público, mientras la mayoría de sus usuarios reales afirman, después de terminar el proceso, que volverían a litigar si concurriera el mismo conflicto, constatándose, de este modo, que la opinión pública en general penaliza gravemente a la Administración de Justicia por la excesiva duración de los procesos, mientras que los usuarios del servicio público tienen una opinión mucho menos negativa, considerando que la corrección jurídica en la resolución de los litigios es más importante que la agilidad en su conclusión.

Esta contradicción sólo podrá resolverse adecuadamente cuando se conozcan con rigor datos definitivos, oficiales y fiables sobre las duraciones reales de la tramitación en los procedimientos judiciales en nuestro país, identificándose pormenorizadamente cuáles son las disfunciones que provocan dichos retrasos, sus causas reales y los responsables de las mismas, porque de no alcanzarse ese objetivo, la valoración del servicio público de la Administración de Justicia dependerá de informaciones sesgadas, rumores, realidades obsoletas y casos insólitos que la realimentan, como subrayó recientemente la Encuesta de usuarios de la Administración de Justicia, publicada por el Consejo General del Poder Judicial.

Procede destacar, por otra parte, que el desconocimiento efectivo de datos definitivos, oficiales y fiables sobre las duraciones reales en los procedimientos judiciales y sus causas no sólo confunde a la opinión pública, provocando una imagen distorsionada de la Administración de Justicia, cuya opacidad es motivo de quejas reiteradas por sus usuarios, sino que además impide a las distintas Administraciones responsables contar con los elementos de juicio necesarios para acometer reformas profundas que permitan agilizar estos procedimientos, cuyo retraso estructural perjudica gravemente el desarrollo económico de nuestro país, haciéndolo menos competitivo que otros países de nuestro entorno cuya Administración de Justicia es más eficiente, y además provoca serias desigualdades entre los justiciables con menores recursos económicos, a quienes la resolución tardía de sus conflictos jurisdiccionales perjudica de un modo más directo que a sus oponentes con mayores recursos económicos.

Es exigible, por tanto, que los poderes públicos y los ciudadanos en general conozcan mediante instrumentos informáticos y en tiempo real la duración de los procesos en todas las jurisdicciones, así como los motivos concretos de los retrasos, ya que dicho conocimiento permitirá identificar las causas estructurales, organizativas, personales, materiales o procedimentales que provocan tales retrasos, así como las responsabilidades de las dilaciones, sentando, por otra parte, las bases para las reformas necesarias y garantizando, de este modo, que el estado de cosas existente no se reproduzca indefinidamente.

Debe despejarse, así mismo, qué causas motivan las impuntualidades en los procesos, así como dar a conocer las quejas de los usuarios sobre el trato recibido por cada uno de los intervinientes en el pleito, ya que la impuntualidad y el mal trato constituyen una piedra de toque para los usuarios sobre la calidad del servicio público de la Administración de Justicia, siendo exigible concretar también las pautas necesarias para medir tanto el volumen de trabajo de cada órgano jurisdiccional, cuanto la calidad de las actuaciones de todos quienes intervienen en el proceso. Se garantizará, de este modo, la planificación presupuestaria en materia de retribuciones y la correcta gestión de los Cuerpos al servicio de la Administración de Justicia, contribuyendo finalmente a clarificar los costes reales de los procesos, lo que constituye un arcano denunciado reiteradamente por los investigadores especializados en la Administración de Justicia, quienes reclaman la identificación efectiva de sus costes generales y particulares para permitir, de este modo, valorar racionalmente si las inversiones, realizadas sostenidamente en este servicio público por las diversas Administraciones competentes, han logrado los objetivos perseguidos o, por el contrario, han podido ser inútiles o desproporcionadas para los resultados obtenidos, siendo exigible conocer también los costes que los usuarios satisfacen a los diferentes profesionales que intervienen en el proceso. Debe conocerse finalmente si los servicios de justicia gratuita, cuyo coste aumenta geométricamente año tras año, atienden adecuadamente las demandas sociales de justicia, lo que obligará a identificar costes y resultados en todos los ámbitos del Estado.

Es necesario mejorar también el lenguaje jurídico utilizado por los distintos intervinientes en el proceso, cuya finalidad última es pacificar los conflictos entre las partes, siendo exigible, por consiguiente, para lograr dicho objetivo, que los justiciables comprendan efectivamente cada paso que se da en el proceso. Se contribuirá, de este modo, al conocimiento transparente del funcionamiento de este servicio público, debiendo publicarse, con el mismo fin, la ubicación de los puntos de información para los ciudadanos, desplegados por las Administraciones Públicas con competencias en materia de Justicia así como por los Colegios profesionales, ya que los ciudadanos en general y los usuarios en particular se quejan reiteradamente de una información deficiente antes y durante el proceso, y son especialmente críticos con un lenguaje jurídico que se muestra ininteligible en múltiples ocasiones.

Será pertinente identificar, así mismo, todas las instalaciones y equipos de trabajo de la Administración de Justicia en el Estado, las Comunidades Autónomas, Provincias y Partidos Judiciales, así como sus características, siendo especialmente necesario precisar si están en condiciones de permitir eficientemente el despliegue de la nueva Oficina judicial, que deberá asegurar infraestructuras adecuadas, tanto para los profesionales intervinientes cuanto para los ciudadanos usuarios del servicio, lo que permitirá, de este modo, que las Administraciones afectadas puedan conocer perfectamente las necesidades de instalaciones y equipos y planificar adecuadamente los recursos presupuestarios que posibiliten desplegar equilibradamente en todos los ámbitos necesarios un servicio público de calidad.