Resolución-circular de 31 de octubre de 2005, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en materia de adopciones internacionales

I

La adopción da lugar en el Registro Civil español a una inscripción marginal en el asiento de nacimiento del adoptado (cfr. artículo 46 de la Ley del Registro Civil). Ello supone que en el mismo folio registral aparece reflejada la filiación anterior, o la ausencia de filiación, del adoptado, carente ya de relevancia jurídica, y la nueva filiación adoptiva dotada legalmente de plenitud de efectos jurídicos. Ciertamente esta superposición de filiaciones, como puso de manifiesto la Instrucción de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 15 de febrero de 1999, puede dar origen a molestas confusiones y a que irregularmente se dé publicidad a través de una certificación literal a datos que afectan a la intimidad familiar.

II

Con la finalidad de eliminar estos inconvenientes la citada Instrucción, en aplicación del mecanismo previsto por el artículo 307 del Reglamento del Registro Civil, autorizó con carácter general que la filiación adoptiva fuera objeto de una inscripción principal de nacimiento que reflejara sólo los datos sobrevenidos por la adopción, con referencia a la inscripción previa de nacimiento y adopción en la que se comprende todo el historial jurídico del adoptado.

Dicha Instrucción, que supuso un avance importante en la protección de la intimidad personal y familiar del adoptado, encontraba su fundamento en el artículo 21 del Reglamento del Registro Civil que no permite, sin autorización especial, la publicidad de la filiación adoptiva o de las circunstancias que puedan descubrir este carácter. Se trata de preservar, en interés del menor, que se conozca dicha filiación o cualquier otra circunstancia de la que ésta pueda deducirse.

III

Una de las circunstancias reveladora de una filiación adoptiva puede ser la relativa al lugar del nacimiento, especialmente cuando éste ha acaecido en un país remoto. Por ello, es conveniente que la publicidad de este dato quede limitada y sujeta a la autorización especial que el citado artículo 21 del Reglamento establece. A tal fin, y complementariamente a lo anterior, la Instrucción de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 1 de julio de 2004, guiada de la misma finalidad de evitar la posibilidad de la publicidad irregular de las adopciones, y especialmente respecto de las adopciones internacionales que tan notable incremento han experimentado en los últimos años, autorizó que en la nueva inscripción de nacimiento y adopción que, a solicitud de los adoptantes, se practique –con inclusión exclusivamente de los datos del nacimiento y del nacido y de las circunstancias de los padres adoptivos– conste como lugar de nacimiento del adoptado el del domicilio de los adoptantes, y no el lugar real de su nacimiento, reconociendo así en tales casos una facultad similar a la que el artículo 16 párrafo segundo de la Ley del Registro Civil otorga a los padres biológicos. Con ello se hace efectivo, también en este ámbito, el principio constitucional de equiparación entre los hijos con independencia del origen de su filiación (cfr. arts. 14 y 39 de la Constitución).

IV

Ahora bien, la necesidad de dotar a esta materia de la mayor seguridad jurídica posible y de reforzar los citados principios constitucionales de protección de la intimidad personal y familiar y de igualdad jurídica y equiparación entre los hijos con independencia de su filiación, dotando a la regulación de la materia del adecuado rango normativo legal, así como la conveniencia de extender las finalidades antes expresadas a otros supuestos anteriormente no cubiertos por las Instrucciones citadas, han determinado la reciente reforma del artículo 20 n.º 1 de la Ley del Registro Civil, introducida por la Disposición final segunda de la Ley 15/2005, de 8 de julio, por la que se modifican el Código civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de separación y divorcio.

La reforma ha consistido en añadir un nuevo párrafo al número 1.º del artículo 20, relativo al traslado de las inscripciones principales de nacimiento al Registro del domicilio del nacido o sus representantes legales, adición del siguiente tenor literal: «En caso de adopción internacional, el adoptante o adoptantes de común acuerdo podrán solicitar que en la nueva inscripción conste su domicilio en España como lugar de nacimiento del adoptado. A las inscripciones así practicadas les será de aplicación lo dispuesto en el párrafo final del artículo 16».

V

La introducción de esta modificación en la Ley del Registro Civil tiende sin duda a satisfacer la finalidad a que responde el párrafo segundo de la regla 1.ª añadido a la Instrucción de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 15 de enero de 1999 por la más reciente de 1 de julio de 2004, dotando a la materia, como antes se dijo, de una adecuada cobertura legal en atención a la necesidad de garantizar la seguridad jurídica de las situaciones y asientos registrales practicados al amparo de aquellas Instrucciones.

El precepto modificado incluye una remisión al párrafo final del artículo 16 de la Ley que tiene la virtualidad de aclarar que el domicilio de los padres será considerado como lugar de nacimiento del adoptado a todos los efectos legales, evitando que este dato quede en situación de indeterminación jurídica. Se trata de una ficción legal idéntica a la que ya introdujo respecto de los supuestos de filiación natural la Ley 4/1991, de 10 de enero, al reformar el artículo 16 de la Ley.

En cuanto a los legitimados para pedir el traslado, se diferencian dos supuestos: a) la petición de traslado sin alteración de lugar de nacimiento: para este caso se amplía el círculo de las personas que podrían hacerlo con arreglo a la Instrucción de 1 de julio de 2004, ya que el artículo 20 de la Ley, en el que se inserta la reforma, habla genéricamente de «las personas que tengan interés cualificado en ello», precepto desarrollado por el artículo 76 del Reglamento que atribuye tal cualidad «al nacido o sus representantes legales». Ello permite hacer uso de esta posibilidad a los adoptados mayores de edad y al adoptante o adoptantes, con independencia de que formen o no matrimonio o de que se trate de persona soltera, divorciada, viuda o en situación de pareja de hecho, con pleno respeto de la legislación civil sustantiva que rige la adopción, en la que no se interfiere; b) traslado con alteración del lugar de nacimiento: se circunscribe esta última posibilidad a los casos de adoptados menores de edad y a petición del adoptante o adoptantes de común acuerdo. Esta limitación no es arbitraria, antes bien responde a la idea de que excepcionar la fe pública registral respecto del lugar del nacimiento (cfr. art. 41 L.R.C.) puede estar justificado en atención a la superior protección de los intereses del menor de edad, pero dados los inconvenientes que puede llevar aparejado de producir confusión en la identificación de la persona, cuando ésta, por razón de su edad, es ya sujeto activo y pasivo de una pluralidad de relaciones jurídicas, acudir a tal ficción legal no resulta justificado en relación a los mayores de edad.

La referencia a que el domicilio del adoptante o adoptantes esté ubicado en España, tiende a evitar situaciones confusas en las que en supuestos de adopción internacionales en que los adoptantes tengan fijada su residencia en el extranjero, sea en el país en que se constituye la adopción o en un tercer país, pueda acudirse a la norma interpretada para propiciar un traslado del folio registral del adoptado intra-consular, esto es, del Registro Civil consular de constitución de la adopción al Registro Civil consular del país de residencia del adoptante o adoptantes, lo que no parece razonable (adviértase la idea de permanencia y fijeza del traslado, que no puede ser reiterado en un plazo de veinticinco años: cfr. art. 76 R.R.C.).

VI

La citada reforma legal fue objeto de rápido desarrollo reglamentario a través del Real Decreto 820/2005, de 8 de julio, por el que se modifica el Reglamento del Registro Civil, aprobado por Decreto de 14 de noviembre de 1958, que, entre otros extremos, da nueva redacción a los artículos 77 y 307 del citado Reglamento. En cuanto al primero se añade un nuevo párrafo que permite omitir los datos de la filiación originaria en la nueva inscripción de nacimiento practicada como consecuencia del traslado en los casos de adopción. En concreto se establece que «En caso de adopción, si los solicitantes del traslado así lo piden, en la nueva inscripción de nacimiento constarán solamente, además de los datos del nacimiento y del nacido, las circunstancias personales de los padres adoptivos y, en su caso, la oportuna referencia al matrimonio de estos». Se trata de una norma complementaria del artículo 20 n.º 1 de la Ley del Registro Civil que, de forma conjunta con éste, vienen a sustituir en su finalidad a la Instrucción de 15 de febrero de 1999, en su redacción modificada por la de 1 de julio de 2004. En consecuencia estas últimas Instrucciones se ha de entender derogadas a partir de la entrada en vigor de la citada reforma legal y reglamentaria. La posibilidad de modificar el lugar del nacimiento del nacido queda circunscrita, como ya lo estaba, a las adopciones internacionales y en todo caso a través del mecanismo registral del traslado del folio al Registro Civil del domicilio de los promotores.

Pero la regulación hubiese quedado incompleta si no se hubiese atendido también, a efectos de evitar la acumulación en un único folio registral de la doble filiación originaria o biológica y adoptiva, a los supuestos de las adopciones nacionales, en cuyo caso no siempre será posible ni deseable el traslado del folio registral en que conste inscrito el nacimiento, pues éste puede coincidir con el propio Registro Civil del domicilio de los padres adoptivos. Para atender a tal supuesto se ha procedido a dar nueva redacción al primer párrafo del artículo 307 del Reglamento del Registro Civil, que ahora se produce en los siguientes términos:

«En la resolución puede ordenarse, para mayor claridad del asiento y mayor seguridad de los correspondientes datos reservados, la cancelación del antiguo asiento con referencia a otro nuevo que, con las circunstancias a que se refiere el artículo anterior, lo comprenda y sustituya; tratándose de inscripciones principales, se trasladará todo el folio registral. Igual traslado total se realizará, a petición del interesado mayor de edad o de quien tenga la representación legal del menor, en los casos de rectificación o modificación de sexo o de filiación. En el caso de adopción, el traslado no requerirá expediente, y se estará, en cuanto a los datos de la nueva inscripción de nacimiento, a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 77. De la nueva inscripción se podrán expedir certificaciones literales a favor de cualquier persona con interés en conocer el asiento.»

Este precepto viene a cubrir, como se ha dicho, los supuestos de traslado sin alteración del Registro Civil competente (esto es, las nuevas inscripciones se practicarían en el folio registral que corresponda en el momento de extenderse en el propio Registro Civil en que constaban las iniciales que están llamadas a cancelarse) –supuesto de la Instrucción de 9 de enero de 1999–; la novedad estriba en eliminar algunas de las limitaciones que la Instrucción contenía como la de circunscribir las facultades que regula a los casos de matrimonios de adoptantes o respecto de los adoptados menores de edad (limitación esta última ya suprimida por vía de interpretación oficial de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en atención al espíritu y finalidad de la Instrucción, pero en contra de su literalidad: vid. Resoluciones de 20-1.ª de enero, 14 de febrero y 24-2.ª de julio de 2003). Por su parte, la reforma del artículo 77 del Reglamento del Registro Civil prevé la misma finalidad pero para los casos en que, además de responder el traslado a la evitación de la superposición de filiaciones en un único folio registral, responda igualmente al deseo de contar con la proximidad del Registro Civil en que consta el historial jurídico del estado civil de la persona respecto del domicilio de la misma o de sus representantes legales. De esta forma se aplican criterios de economía procedimental, ya que para lograr esta última finalidad, posible en términos legales antes de la reciente reforme, resultaba preciso acudir a un doble traslado del folio registral, primero en ejercicio de las facultades reconocidas por la Instrucción de 9 de enero de 1999 y, después, al amparo de lo dispuesto en el artículo 20 n.º 1 de la Ley del Registro Civil, por este orden o en orden inverso.

VII

Explicado el alcance de las reformas legal y reglamentaria recientemente operadas en este campo, las dificultades interpretativas se centran, según resulta de las diversas consultas elevadas a este Centro Directivo en la materia, en el periodo de vigencia de la Instrucción de 1 de julio de 2004 (publicada en el BOE del 5 de julio de 2004) anterior a la entrada en vigor de la Ley 15/2005, de 8 de julio (publicada en el BOE del 9 de julio de 2005 y que entró en vigor el día 10 del mismo mes, conforme a su disposición final cuarta), y se refieren a dos cuestiones de distinta naturaleza: a) en primer lugar, se ha de dilucidar si la aplicación de la citada Instrucción es compatible con los criterios legales de competencia para la inscripción de las adopciones internacionales que, en virtud del criterio de la territorialidad, corresponde, atendido al lugar del nacimiento, al Registro Civil Central o a los Registros Consulares o si, por el contrario, la aplicación de la Instrucción exige un previo traslado de la inscripción al Registro Civil municipal competente; b) en segundo lugar, si cabe estimar procedente una aplicación retroactiva de la reiterada Instrucción de 4 de julio de 2004 por parte de los Registros municipales, en relación con los supuestos en que ya exista una nueva inscripción practicada al amparo de la Instrucción de 15 de febrero de 1999, en la que tan sólo figuren los datos de los padres adoptivos, sin haberse modificado el dato del lugar de nacimiento.

VIII

En cuanto a la primera de las cuestiones apuntadas, hay que comenzar indicando que se trata de un tema que ha dado lugar a una importante controversia jurídica ya residenciada en este Centro Directivo en vía de recurso de los entablados contra diversas resoluciones del Registro Civil Central que viene declinando su competencia en casos de adopciones internacionales para practicar nuevas inscripciones, una vez extendida la principal de nacimiento y la marginal de adopción, modificando el lugar de nacimiento del inscrito por el correspondiente al domicilio de los padres. Tales denegaciones se fundamentan en el principio de territorialidad, en razón del lugar de acaecimiento de los hechos inscribibles del nacimiento –igual regla rige también para el matrimonio y la defunción–, con arreglo al que ordena la competencia de los Registros Civiles municipales y consulares el artículo 16 de la Ley del Registro Civil. Este precepto aparece, a su vez, desarrollado por el artículo 68 del Reglamento del Registro Civil que establece, como excepción o regla especial, la atribución de la competencia al Registro Civil Central en aquellos casos en que siendo competente conforme a la norma general un Registro Civil Consular, el promotor de la inscripción esté domiciliado en España. El silogismo jurídico que subyace en tal fundamentación denegatoria consiste en que si la competencia del Registro Civil Central, que es concurrente, requiere la existencia de un Registro Consular competente por razón del lugar del acaecimiento del nacimiento en el extranjero, siendo así que dicha competencia no existe cuando el lugar en que se produce el alumbramiento forma parte del territorio español (cfr. arts. 15 y 16 L.R.C.), ello supone que por definición el Registro Civil Central en ningún caso puede ser competente para practicar la inscripción de nacimientos cuyo lugar de nacimiento sea un municipio español, lugar de nacimiento que, real o ficticio, sería el que vendría a proclamar la inscripción resultante de la aplicación de la Instrucción de 1 de julio de 2004. Se refuerza este silogismo observando que el Preámbulo de la citada Instrucción alude a la atribución a los adoptantes de una facultad similar a la que el apartado 2 del artículo 16 de la Ley otorga a los padres biológicos al permitirles solicitar la inscripción del nacimiento del hijo en el Registro Civil municipal correspondiente a su domicilio, toda vez que para tales hipótesis el párrafo final del citado precepto dispone que en las inscripciones de nacimiento extendidas en su virtud «se considerará a todos los efectos legales que el lugar del nacimiento del inscrito es el municipio en el que se haya practicado el asiento», entre cuyos efectos legales se debe incluir el de determinar la competencia del Registro Civil.

Frente a tal argumentación se puede oponer de contrario que la ficción creada por la Instrucción de 1 de julio de 2004 en cuanto al lugar de nacimiento del inscrito responde a una finalidad protectora y tiende a evitar la publicidad de la filiación adoptiva y de aquellas circunstancias que pudieran revelarla con el fin de proteger la intimidad personal, familiar y el interés del menor, siendo así que uno de tales datos reveladores puede ser el lugar real del nacimiento, pero que tal ficción legal no altera en nada la competencia del Registro Civil Central para extender la nueva inscripción haciendo constar como lugar de nacimiento el del domicilio de los padres adoptantes en lugar del real. Tal competencia, desde esta perspectiva, seguiría recayendo en el Registro Civil Central ya que la nueva inscripción tiene su origen en un asiento principal y en una marginal de adopción, que atraen por conexidad la competencia para practicar el asiento subsiguiente conforme al artículo 46 de la Ley del Registro Civil. Pero esta posición de contrario no puede sostenerse ya una atenta observación de tal hipótesis revela que sería precisamente la citada finalidad de la Instrucción de 15 de febrero de 1999, en su redacción modificada de 1 de julio de 2004, la que se vería no sólo frustrada, sino flagrantemente violentada toda vez de que practicarse las pretendidas inscripciones en el Registro Civil Central haciendo constar como lugar de nacimiento el del domicilio de los padres en España (siendo así que el único supuesto legal en que cabría tal circunstancia sería la amparada por la misma Instrucción), resultaría que la propia inscripción estaría proclamando el carácter adoptivo de la filiación inscrita. Por lo tanto, no es que el mecanismo previsto por la Instrucción resultase inútil para el logro de la finalidad perseguida, sino que de forma contraproducente se produciría el efecto inverso. Y repárese que el dato del lugar de nacimiento en España no tendría la categoría de potencialmente revelador de la adopción, sino que resultaría determinante y concluyente, sin ambigüedad ni anfibología alguna, en tal sentido. En consecuencia es obvio que, al margen del silencio de la Instrucción sobre el tema de la competencia y sobre los efectos que de negarla al Registro Civil Central se siguen, la interpretación finalista de la misma no permite otra opción conclusiva que la apuntada.