LegalizeResolución-Circular de 15 de julio de 2006, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre reconocimiento e inscripción en el Registro Civil español de las adopciones internacionales
I. Introducción y marco jurídico español
Vistos la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño hecha en Nueva York el 20 de noviembre de 1989, el Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 sobre Protección del Niño y Cooperación en materia de Adopción Internacional, los artículos 14 y 39 de la Constitución, 3, 4, 25 y disposición adicional 2.ª de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 22 n 3.º de La Ley Orgánica del Poder Judicial, 9 n.º 4 y 5, modificado por la Ley 18/1999, de 18 de mayo, 10, 12, 20, 108, 154, 162, 176, 178 y 180 del Código Civil; 1, 15, 16, modificado por la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad.
La adopción da lugar en el Registro Civil español a una inscripción marginal en la inscripción de nacimiento del adoptado –o la anotación soporte del artículo 154-1.º del Reglamento cuando la institución extranjera no se pueda calificar como de adopción, pero sí de prohijamiento o acogimiento familiar– (cfr. artículo 46 de la Ley del Registro Civil). Cuando falten las correspondientes certificaciones de nacimiento del Registro Civil local extranjero, cuya presentación permitiría la inscripción sin necesidad de expediente (cfr. arts. 23 L.R.C. y 85 R.R.C.), cabe tramitar, para suplir la falta de tal documentación, un expediente de inscripción fuera de plazo del nacimiento, de acuerdo con los trámites al efecto previstos (cfr. arts. 95 L.R.C. y 311 a 316 R.R.C. y Resolución de 28 de abril de 1994).
Cuando la adopción se ha constituido ante una autoridad extranjera, o presenta otros elementos de extranjería, la inscripción registral mencionada presenta una serie de dificultades prácticas y teóricas que al ser objeto de frecuentes consultas ante este Centro Directivo resulta conveniente aclarar con carácter general.
Ya la Instrucción de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 15 de febrero de 1999, y la más reciente Resolución-Circular de este Centro directivo de fecha 31 de octubre de 2005 (BOE núm. 308 de 26 diciembre 2005), han resuelto algunos de estos problemas suscitados por la inscripción de las adopciones internacionales, tales como la restricción a la publicidad de la filiación adoptiva, y la determinación registral del lugar de nacimiento del adoptado en estos casos. Sin embargo, parece oportuno arrojar más luz en torno al régimen jurídico general, cada vez más complejo, de las inscripciones en el Registro Civil español, de adopciones constituidas ante autoridades extranjeras.
En primer lugar, resulta preciso señalar que para lograr que una adopción constituida ante autoridad extranjera surta efectos legales en España, –ya deba o no acceder al Registro Civil español–, no puede acudirse al procedimiento de exequátur regulado en los todavía vigentes artículos 952 a 954 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881. La razón de tal imposibilidad radica en la circunstancia de que las adopciones son «actos de jurisdicción voluntaria» y el procedimiento de «exequatur» no es aplicable a los actos de jurisdicción voluntaria, como ha señalado reiteradamente la Dirección General de los Registros y del Notariado (vid. Resoluciones de 28 junio 1996, 16-1.ª de septiembre 2000, 23-1.ª febrero 2001, entre otras). De esta regla general hay que dejar a salvo lo que puedan disponer los Convenios internacionales al respecto, que en algunos casos requieren la superación de un procedimiento de «exequatur» para el reconocimiento extraterritorial de resoluciones de jurisdicción voluntaria y, entre ellas, las resoluciones relativas a la constitución de adopciones internacionales, como sucede, por ejemplo, en el caso del Tratado entre el Reino de España y la República Popular China sobre asistencia judicial en materia civil y mercantil hecho en Pekín el 2 de mayo de 1992, o el Convenio de asistencia judicial en materia civil entre el Reino de España y la República de Bulgaria hecho en Sofía el 23 de mayo de 1993.
En defecto de exequátur la adopción constituida ante autoridad extranjera podrá surtir efectos legales en España mediante tres vías jurídicas: bien a través de los Convenios bilaterales firmados por España con otros países; bien a través del régimen legal específico contenido en el Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 sobre Protección del Niño y Cooperación en materia de Adopción Internacional; o bien a través de las normas de producción interna contenidas en los artículos 9 n.º 4 y 9 n.º 5 del Código Civil.
II. Inscripción en el Registro Civil español con arreglo al artículo 9 n.º 5 del Código Civil
Eficacia en España de las adopciones internacionales. Determinación del Registro Civil competente.
1.1 En defecto de todo instrumento internacional aplicable, las adopciones constituidas ante autoridades extranjeras surten efectos legales en España en la forma prevista por el párrafo cuarto del artículo 9 n.º 5 del Código Civil, conforme al cual «En la adopción constituida por la competente autoridad extranjera, la Ley del adoptando regirá en cuanto a capacidad y consentimientos necesarios. Los consentimientos exigidos por tal Ley podrán prestarse ante una autoridad del país en que se inició la constitución o, posteriormente, ante cualquier otra autoridad competente. En su caso, para la adopción de un español será necesario el consentimiento de la entidad pública correspondiente a la última residencia del adoptando en España».
Se trata de una norma que fija los requisitos necesarios para que una adopción constituida por una autoridad extranjera surta efectos legales en España, incluyendo la determinación de la ley aplicable a la capacidad y consentimientos necesarios. Es, por tanto, una norma relativa a la «validez extraterritorial de resoluciones extranjeras», que regula, en consecuencia, la eficacia en España de las adopciones constituidas por autoridad extranjera, y sólo parcialmente una norma relativa a la determinación de la ley aplicable a algunos de tales requisitos. Por tanto, la autoridad pública española ante la que se suscite la cuestión de la validez de una adopción constituida ante autoridad extranjera controlará, incidentalmente, la validez de dicha adopción en España a través del artículo 9 n.º 5-IV del Código Civil, como ha sido señalado.
Esto es precisamente lo que ha de hacer el Encargado del Registro Civil español al que se le solicita la inscripción de una adopción internacional, que al calificar positivamente la documentación que se le presenta con la solicitud de inscripción realiza un reconocimiento incidental de la adopción internacional (vid. Consulta de la D.G.R.N. de 22 de diciembre de 2004), denegando la inscripción en caso de falta de la concurrencia de tales requisitos en aplicación de la Disposición Adicional Segunda de la Ley Orgánica 1/1996 de 15 enero, de protección jurídica del menor, conforme a la cual «para la inscripción en el Registro español de las adopciones constituidas en el extranjero, el Encargado del Registro apreciará la concurrencia de los requisitos del artículo 9 n.º 5 del Código Civil».
1.2 Por lo que se refiere a la determinación del Registro Civil español competente para llevar a cabo la calificación y, en su caso, inscripción de las adopciones constituidas ante autoridad extranjera conviene clarificar ciertas dudas que han surgido en torno a esta cuestión, particularmente en relación con la competencia de los Registros Civiles Consulares, en aras de garantizar la máxima seguridad jurídica posible en la materia:
La Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad, ha modificado mediante sus Disposiciones adicionales séptima y octava los artículos 16 y 18 de la Ley de 8 de junio de 1957, reguladora del Registro Civil. En cuanto al primero, la reforma ha consistido en la adición de tres nuevos párrafos, conforme a los cuales en los casos de adopción internacional, el adoptante o adoptantes, podrán de común acuerdo solicitar directamente en el Registro Civil de su domicilio que se extienda la inscripción principal de nacimiento y la marginal de adopción, así como la extensión en el folio que entonces corresponda, de una nueva inscripción de nacimiento en la que constarán solamente, además de los datos del nacimiento y del nacido, las circunstancias personales de los padres adoptivos, la oportuna referencia al matrimonio de estos y la constancia de su domicilio como lugar de nacimiento del adoptado. La interpretación y determinación del alcance práctico de esta reforma ha sido objeto de la reciente Instrucción de 28 de febrero de 2006, de esta Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre competencia de los Registros Civiles Municipales en materia de adquisición de nacionalidad española y adopciones internacionales.
Las adopciones internacionales constituyen actos jurídicos relativos al estado civil de las personas afectadas que, siempre que afecten a españoles, deben ser inscritos en el Registro Civil español, correspondiendo la competencia para su calificación e inscripción, conforme a las reglas hasta ahora vigentes en la materia (cfr. arts. 15 L.R.C. y 68 R.R.C.) al Registro Civil Central o a los Registros Civiles Consulares, según los casos. La regla general de competencia en materia registral civil se contiene en el artículo 16, apartado primero, de la Ley del Registro Civil al disponer que «la inscripción de nacimientos, matrimonios y defunciones se inscribirán en el Registro Municipal o Consular del lugar en que acaecen». En el supuesto de tratarse de hechos ocurridos en España no se plantea problema alguno. Aplicándose el principio de competencia territorial que se desprende del trascrito precepto, el hecho deberá inscribirse en el Registro Municipal, principal o delegado, en cuya circunscripción territorial acaece.
Para el supuesto de hechos ocurridos en el extranjero, inscribibles por afectar a un español, el artículo 12 de la Ley dispone que «Los Cónsules extenderán por duplicado las inscripciones que abren folio en el Registro de su cargo, uno de cuyos ejemplares será remitido al Registro Central para su debida incorporación. En uno y otro Registro se extenderán en virtud de parte, todas las inscripciones marginales que se practiquen en cualquiera de ellos». En la Ley del Registro Civil no existe ningún otro precepto que determine o aclare la competencia concreta del Registro Central para practicar las inscripciones que abren folio.
Existe un tercer grupo de hechos, los ocurridos fuera de España cuyos asientos deban servir de base a inscripciones marginales exigidas por el Derecho español, en los supuestos de adquisición de la nacionalidad española por vía de adopción o de adquisición sobrevenida de la misma, respecto de los cuales tampoco está definido en la Ley registral el papel que juega el Registro Civil Central. De las normas hasta ahora mencionadas se desprende que tales hechos de estado civil deberían ser objeto de inscripción principal por los Registros Consulares de los correspondientes lugares de nacimiento, y sólo habría constancia en el Registro Central de las mismas a través de los duplicados recibidos.
El planteamiento anterior no varía por el hecho de que el artículo 18 de la Ley atribuya al Registro Civil Central una competencia residual para los supuestos en que el lugar de acaecimiento del hecho inscribible no corresponda a la demarcación de ningún Registro Municipal ni Consular, o cuando el Registro competente por razones extraordinarias no pueda funcionar.
En definitiva, las dos finalidades a que tiende el Registro Central son la de servir de Registro supletorio para ciertos supuestos de excepcionalidad y, en segundo lugar, permitir agrupar o concentrar en un único Registro los hechos inscritos en los Registros Consulares y dar publicidad a las situaciones jurídicas que de los mismos se deriven.
Es preciso acudir a las normas de competencia contenidas en el Reglamento del Registro Civil, para encontrar una determinación más concreta y específica de la competencia del Registro Civil Central en los supuestos antes indicados. En efecto, en el apartado segundo del artículo 68, tras reiterar en el apartado primero la regla general de competencia, se dice que «Cuando sea competente un Registro Consular, si el promotor estuviere domiciliado en España, deberá practicar antes la inscripción en el Registro Central y después, por traslado, en el Consular correspondiente». Por tanto, el Registro Central surge inicialmente como un Registro supletorio y de centralización de los asientos de los Registros Consulares, pero tal caracterización queda en parte modificada en el sentido de configurarse simultáneamente como un Registro Civil ordinario en virtud de lo dispuesto en el artículo 68 del Reglamento, con la particularidad, por otro lado, de que a partir de la reforma de este precepto por el Real Decreto 3455/1977, de 1 de diciembre, se rompe además, el criterio general de competencia del artículo 16 de la Ley para la práctica de la inscripción respecto de los hechos ocurridos en el extranjero, criterio que ya no va a ser el lugar de acaecimiento del hecho, sino la circunstancia de que el promotor esté domiciliado en España.
En los casos de adopciones internacionales constituidas por adoptante/s español/es a favor de menores extranjeros y ante autoridades extranjeras, cuando el adoptante/s tenga su domicilio fijado en España al tiempo de la adopción podría dudarse del fundamento de la eventual competencia del Registro Civil Consular en cuya demarcación se haya producido la constitución de la adopción o el nacimiento del adoptado, en el caso de que no coincidan (no ha de olvidarse que las adopciones dan lugar a inscripciones marginales cuya competencia viene determinada por el criterio de «conexión» del art. 46 L.R.C., de forma que han de extenderse al margen de la inscripción principal de nacimiento, siendo pues Registro competente para extender aquella el que lo sea para practicar ésta). La duda surge del hecho de que generalmente se entiende que el promotor de la inscripción no es el adoptado sino los padres adoptantes, los cuales en el supuesto mencionado están domiciliados en España, lo que en aplicación del párrafo segundo del artículo 68 del Reglamento del Registro Civil debería determinar la fijación de la competencia en el Registro Civil Central, y no en el Consular. Así parece desprenderse a sensu contrario, por ejemplo, de la Resolución de este Centro Directivo de 30 de marzo de 1999 en cuyo Fundamento Jurídico VIII se afirma que «No es cierta la afirmación del Cónsul Encargado en el sentido de que carece de competencia para la práctica de la inscripción solicitada, correspondiendo ésta al Registro Civil Central, ya que eso sería así en el supuesto de que la adoptante tuviera su domicilio en España, por lo que acreditado en las actuaciones que ésta reside en Bruselas desde 1986, la competencia para la práctica de la inscripción solicitada es del Registro Civil Consular».
Frente a ello, la extendida práctica registral de inscribirse las adopciones internacionales en los Registros Civiles Consulares ha sido avalada por este mismo Centro Directivo en base al amplio y flexible concepto de «promotor» que acoge el artículo 24 de la Ley del Registro Civil, y que incluye en el mismo no sólo a las personas especialmente designados por la Ley en cada caso como obligados a promover la inscripción (en el caso del nacimiento todos los mencionados en el art. 43 L.R.C.), sino también a «aquellos a quienes se refiere el hecho inscribible» (n.º 2), esto es, en el caso del nacimiento y de la adopción, el nacido y el adoptado. En base a esta amplitud, la Consulta de este Centro Directivo de 29 de abril de 1999 afirmó que «2.º En el supuesto contemplado, en el que el adoptante o adoptantes están domiciliados en España, no debe olvidarse que el adoptado está domiciliado en el extranjero, de modo que el promotor, al solicitar las inscripciones de nacimiento y de adopción actúa no tanto en su nombre propio, sino como representante legal del adoptado. 3.º Siendo esto así, no deja de ser promotor de las inscripciones el adoptado, por más que por su menor edad no pueda actuar por sí mismo. 4.º En consecuencia, no se infringe el párrafo 2.º del artículo 68 del Reglamento del Registro Civil cuando estando el adoptado domiciliado en el extranjero se practican las inscripciones de nacimiento y de adopción en el Registro Consular correspondiente».
Este criterio lo hemos de ratificar ahora. No debe olvidarse que el rango reglamentario de la norma interpretada no permite ninguna interpretación que se traduzca en un mandato contrario a lo dispuesto por el precepto desarrollado, esto es, el artículo 16 de la ley registral civil conforme al cual los nacimientos se inscribirán en el Registro Municipal o Consular del lugar en que acaecen. De hecho una parte de nuestra doctrina científica ya alertó acerca de la posible ilegalidad del párrafo 2.º del artículo 68 del Reglamento del Registro Civil entendiendo que contenía un desarrollo incompatible con el expresado mandato legal, por más que la práctica registral y la propia doctrina de esta Dirección General hayan admitido la validez del precepto reglamentario. Pero por ello mismo se ha de entender que, aunque la literalidad del artículo 68 parece dar carácter imperativo a la inversión del orden de intervención de los órganos registrales consular y central para los casos a que se refiere cuando el interesado tiene su domicilio en España, ninguna objeción cabe oponer cuando aquél inste la inscripción directamente en el Registro Civil Consular por concurrir un interés particular en ello. Se puede afirmar en este sentido que existe en estos casos una suerte de fuero registral electivo que ha venido permitiendo al particular solicitar la inscripción de la adopción bien en el Registro Civil Central, bien, concurriendo cualquier interés legítimo para ello, en el Registro Civil Consular del lugar de constitución de la adopción o de nacimiento del adoptado. Por tanto, ninguna duda debe caber respecto de la base legal en que se asienta la competencia de los Registros Civiles Consulares en esta materia, tal y como ha venido siendo ejercitada en la práctica a lo largo de estos últimos años.
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