LegalizeLey Foral 21/2005, de 29 de diciembre, de evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios públicos
EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE NAVARRA
Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente Ley Foral de evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios públicos.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Las Administraciones Públicas se conciben en el siglo XXI de forma diferente al modo en que se hacía en los siglos XIX y XX. Si en el primero de estos la Administración Pública respondía a las características propias del Estado liberal, en el que la Administración fundamentalmente intentaba preservar el orden público y jurídico, en el siglo XX la Administración obedecía en Europa occidental a las concepciones intervencionistas propias de un Estado social que buscaba satisfacer todas y cada una de las necesidades básicas del colectivo social y de los individuos que lo integraban. Sin embargo, en el siglo XXI la Administración se manifiesta de manera sustancialmente distinta, como un instrumento primordial para desarrollar la democracia, garantizar la participación de todos los interesados en los procesos de toma de decisiones públicas y asegurar el progreso de la sociedad en su conjunto y de los ciudadanos en particular.
Hoy la Administración presta concretos servicios públicos en el marco de amplias políticas generales, persiguiendo que la prestación se adapte a cada necesidad particular y que, en determinados casos, potencie, incluso con medidas discriminatorias positivas, la igualdad efectiva de oportunidades de las personas para que todas ellas alcancen con plenitud el goce de los derechos y libertades fundamentales que la Constitución, los tratados internacionales y las leyes les reconocen.
En su nueva concepción ideológica como organizaciones cercanas a sus ciudadanos y prestadoras de servicios, las Administraciones ajustan sus funciones a principios y criterios generales y comúnmente aceptados, tales como los de transparencia, eficacia, eficiencia, calidad, participación, economía, celeridad, prevención, responsabilidad, universalidad…
Las principales Administraciones Públicas europeas y españolas, en sus diversos niveles institucionales comunitario, estatal, autonómico y local, han realizado un considerable esfuerzo en los últimos años para modernizar sus estructuras, ordenar y actualizar sus funciones y adoptar este modelo de prestadoras de servicios de auténtica calidad a sus ciudadanos. En este auge de una nueva Administración moderna, no limitada sólo a la introducción de nuevas tecnologías, adquieren especial relevancia, por un lado, la reorganización de las Administraciones, tarea ya impulsada en la Administración Foral a través de las Leyes Forales 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente, y 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, así como por el Plan de Modernización y Reforma aprobado por el Gobierno de Navarra en noviembre de 2002, y por los Decretos Forales de estructura y funcionamiento de los Departamentos de Economía y Hacienda y de Administración Local, y del Instituto Navarro de Administración Pública, en donde se refleja la voluntad explícita del Gobierno de Navarra de promover la calidad y la modernización de los servicios públicos, y en el ámbito local, por la Ley Foral 11/2004, de 29 de octubre, para la actualización del Régimen Local de Navarra; por otro, la formación permanente de sus recursos humanos, promovida en Navarra, entre otros, por el Instituto Navarro de Administración Pública, la Federación Navarra de Municipios y Concejos y las organizaciones sindicales; y, por último, la introducción de criterios de evaluación de la calidad de los servicios que se prestan y de las políticas públicas que se diseñan, incorporando en muchos casos técnicas experimentadas con éxito tanto en el sector público como en las empresas privadas prestadoras de servicios.
La Comunidad Foral de Navarra no podía quedar al margen de estas corrientes de modernización y mejora de la calidad de sus servicios. Consciente de este nuevo reto, se hacía necesaria la articulación de un nuevo marco jurídico en el que se englobaran coherentemente las principales metodologías y técnicas para la evaluación, especialmente la autoevaluación por las propias unidades administrativas y, en su caso, la evaluación externa por organismos independientes, de las políticas públicas en las que es competente la Comunidad Foral de Navarra y de la calidad de los servicios públicos que prestan las Administraciones Públicas de Navarra. Todo ello dirigido no sólo a la obtención de evaluaciones consideradas como un fin en sí mismas, sino como un medio para introducir luego las mejoras que se considere menester.
Este nuevo marco jurídico que se instaura debe recogerse en una Ley Foral, dada la importancia del cometido, pero también por cuanto el ámbito de aplicación no se circunscribe sólo a los órganos y organismos de la Administración de la Comunidad Foral, sino que, con una mayor ambición, se extiende al conjunto de las Administraciones Públicas de Navarra, en especial a las entidades locales de Navarra.
La evaluación, sea en sus modalidades de autoevaluación y evaluación externa, tiene la consideración de instrumento adjetivo de las políticas sustantivas que desarrollen las Administraciones Públicas de Navarra. En definitiva, forma parte de éstas, y si la Comunidad Foral de Navarra tiene competencias en un amplio abanico de materias en virtud de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, la competencia para establecer ese marco general de evaluación consiguiente en el que queden definidas las metodologías y, en su caso, las organizaciones evaluadoras, corresponderá también a la Comunidad Foral de Navarra.
El nuevo marco legal diseña un sistema público de evaluación tanto de las políticas públicas como de la calidad de los servicios públicos que se presten, pues si públicos son los servicios y las políticas, pública deberá ser también su evaluación.
En este sistema se integran medidas de distinta índole. Por un lado, la evaluación de las políticas y, por otro, la evaluación de la calidad de los servicios públicos, en sus distintas modalidades, ya comentadas, de autoevaluación, incluidas las conocidas como cartas de servicios, o de evaluación externa. Un elemento es común a todas las evaluaciones: su voluntariedad. La evaluación no se impone; es el reflejo de una cultura que se adquiere por cada Administración o unidad competente y que se desarrolla conforme a sus propias previsiones temporales. Cada actor público debe entender cuándo es el mejor momento para llevarla a cabo, sobre qué concreta área material y conforme al método o técnica, comúnmente aceptados, que considere más adecuado a su realidad organizativa, sin que en este punto existan métodos imperativos o cerrados.
Así, la evaluación de las políticas públicas podrá realizarse acudiendo a la propia evaluación o a la evaluación externa por un órgano de naturaleza pública. La evaluación de la calidad de los servicios públicos admite, en su modalidad más elemental de autoevaluación, la aplicación de las cartas de servicio, cuya utilización se ha extendido entre las Administraciones españolas y que se entienden como el documento administrativo a través del cual la Administración informa a los ciudadanos de sus servicios e incorpora voluntariamente compromisos que aseguren su prestación e indicadores de seguimiento; y también admite, según se quiera optar por una mayor complejidad, modelos instaurados en el ámbito europeo, como el modelo EFQM (siglas que corresponden a European Foundation for Quality Management, Fundación Europea para la Gestión de la Calidad) o el Marco Común de Evaluación (CAF, Common Assessment Framework), e incluso cualquier otro método homologable que recoja suficientemente la opinión de los usuarios, su grado de satisfacción y programas de mejora.
El sistema incorpora también la promoción de premios de calidad como medio de reconocimiento social a los órganos y entidades dependientes de las Administraciones navarras que se distingan en la mejora del servicio ofrecido a los ciudadanos. La Ley Foral prevé en este punto la posibilidad de que el otorgamiento se efectúe por fundaciones o entidades sin ánimo de lucro que ya realicen actividades similares de premio a la aplicación de modelos europeos de excelencia, con lo que se busca no crear nuevas categorías o instituciones, sino aprovechar las existentes.
Finalmente, y como en cualquier sistema público de evaluación, la Ley Foral define el órgano responsable de la evaluación. Para ello se concibe la creación de un órgano colegiado de composición interadministrativa, con representación de las unidades e instituciones de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra competentes o relacionadas con la calidad de los servicios públicos y también de las entidades locales de Navarra, así como de la fundación o fundaciones públicas dedicadas a esta actividad. Se evita así la creación de nuevos organismos o entidades, con lo que supone de economía en el gasto público y eficiencia en la organización del sector público, y, al mismo tiempo, se potencia la deseable coordinación y participación de los principales agentes hoy volcados en la mejora de la calidad de las Administraciones y del sector público.
CAPÍTULO I. Disposiciones generales
Artículo 1. Objeto.
Es objeto de esta Ley Foral establecer las medidas necesarias para la constitución y desarrollo de un sistema público de evaluación tanto de las políticas públicas que diseñen y realicen las Administraciones Públicas de Navarra, como de la calidad de los servicios que éstas presten a la ciudadanía navarra en el ámbito de sus respectivas competencias.
Las medidas a que se refiere esta Ley Foral consisten en las siguientes:
La evaluación de las políticas públicas de las Administraciones Públicas de Navarra.
La evaluación de la calidad de los servicios públicos que prestan las distintas unidades y organismos de las Administraciones Públicas de Navarra.
La implantación de Cartas de Servicios en las que se informe a la ciudadanía acerca de las cualidades con que se prestan los servicios públicos, y los compromisos adquiridos en su prestación.
La promoción de premios a la calidad del servicio público y a las mejores prácticas en las Administraciones Públicas de Navarra.
El ejercicio por el órgano colegiado al que se refiere el Capítulo VI, de las funciones que esta Ley Foral le asigna en relación con la evaluación de las políticas públicas y la calidad de los servicios públicos.
Cuantas otras medidas sean complementarias de las anteriores o persigan la mejora de la calidad de los servicios públicos y la evaluación de las políticas públicas.
Artículo 2. Ámbito de aplicación.
Las previsiones de esta Ley Foral se extienden a las Administraciones Públicas de Navarra, entendiéndose como tales las siguientes, a los efectos de lo previsto en la misma:
La Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
Los organismos públicos dependientes de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
Las Entidades Locales de Navarra.
Los organismos autónomos dependientes de las entidades locales de Navarra.
Otras instituciones públicas creadas o reguladas por las leyes forales de la Comunidad Foral de Navarra en la medida en que presten servicios a los ciudadanos.
Podrán acogerse a la evaluación de la calidad de sus servicios las sociedades públicas incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y en la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, y las fundaciones públicas que éstas constituyan conforme a dichas Leyes Forales, siempre que gestionen servicios públicos o presten servicios de interés general para la ciudadanía navarra.
Artículo 3. Evaluación y calidad.
La evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios públicos supondrá la adopción y aplicación de modelos comúnmente aceptados, que permitan la comparación de sus resultados entre las distintas unidades administrativas o Administraciones Públicas y el intercambio de experiencias.
La evaluación será integral y objetiva, se basará en evidencias, y sus resultados, conclusiones y áreas de mejora serán públicos.
La calidad de los servicios públicos estará determinada por la relación existente entre los resultados que se desean obtener, los que efectivamente se consiguen, los que esperan los ciudadanos usuarios de los servicios públicos de que se trate y lo que define la legislación vigente en cada materia.
La medición de la calidad requerirá la previa fijación de compromisos y de sus correspondientes indicadores.
Artículo 4. Principios generales.
En la evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios públicos se comprobará la aplicación, entre otros, de los siguientes principios y criterios por la Administración Pública evaluada:
Principio de legitimidad democrática, entendido como aquella gestión de lo público que concibe la ciudadanía como la razón de ser de la existencia de las Administraciones Públicas y dirige las políticas y los servicios públicos a la satisfacción de las necesidades reales de los ciudadanos.
Principio de legalidad, que supone la gestión de las políticas públicas y la prestación de los servicios públicos mediante la aplicación de procedimientos legal y reglamentariamente establecidos y con el cumplimiento de las normas sustantivas que rijan la actividad de que se trate.
Principio de eficacia, entendido como la consecución real de los objetivos públicos que se persiguen.
Principio de eficiencia, entendido como la ejecución de políticas y la prestación de servicios públicos mediante una óptima utilización de medios que posibilita la consecución directa de los fines públicos perseguidos.
Principio de economía, entendido como la consecución de los objetivos pretendidos con el coste económico más racional para la Hacienda Pública.
Principio de transparencia, entendido como el deber de la Administración de realizar su actividad facilitando la información necesaria a la ciudadanía, tanto colectiva como individualmente, sobre su organización y la forma de prestar los servicios públicos, y como el deber de los responsables públicos de actuar con probidad en el desempeño de las tareas públicas.
Principio de prevención, entendido como la forma de diseñar políticas y de gestionar y prestar servicios que se anticipa a los problemas y demandas que puedan suscitarse.
Principio de celeridad, entendido como la consecución de los objetivos pretendidos en el menor tiempo posible.
Principio de universalidad, entendido como la prestación de servicios públicos de forma equitativa, dando a cada destinatario el servicio que realmente necesita.
Principio de responsabilidad, entendido como la forma de gestionar que asume de forma expresa sus obligaciones ante la ciudadanía y, en caso de mal funcionamiento de los servicios públicos, adopta medidas adecuadas para su corrección en el menor tiempo posible e indemniza a los perjudicados en los términos previstos en las leyes.
Principio de participación ciudadana, entendido como la elaboración y gestión de políticas públicas y la prestación de servicios con aplicación de sistemas y métodos que permiten a los ciudadanos, tanto individual como asociadamente, intervenir y formular sugerencias, observaciones o alegaciones, o presentar reclamaciones y quejas por el deficiente funcionamiento de los servicios públicos, y el grado de aceptación por la Administración de las propuestas ciudadanas o de resolución eficaz de sus reclamaciones.
Principio de colaboración y coordinación con otras Administraciones Públicas, entendido como la aplicación de mecanismos que permiten a una Administración responsable de una política pública o de la prestación de un servicio público relacionarse con otras competentes para la consecución de objetivos e intereses públicos comunes y la mejor satisfacción de las demandas de los ciudadanos en la forma más eficaz.
Principio de coherencia, entendido como la prestación de servicios de forma continua, cierta y estable, sin introducir rupturas o sobresaltos innecesarios respecto a situaciones que la ciudadanía conoce y acepta.
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