Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de la comunicación audiovisual de Cataluña

EL PRESIDENT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 33.2 del Estatuto de autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de la comunicación audiovisual de Cataluña.

PREÁMBULO

I

La Ley 10/1983, de 30 de mayo, de creación del ente público Corporación Catalana de Radio y Televisión y de regulación de los servicios de radiodifusión y televisión de la Generalidad de Cataluña, es la primera ley promulgada en Cataluña relacionada con el sector audiovisual. Conllevó la creación del servicio público de radiodifusión de la Generalidad de Cataluña, que tuvo una importancia caudal en la promoción, el conocimiento y la difusión de la lengua y la cultura catalanas, y en la conformación de un sistema audiovisual propio de Cataluña.

Después de veintidós años de este hecho, el sector audiovisual ha experimentado profundas transformaciones. Algunas muestras ello son: la irrupción de las televisiones privadas, en el año 1988, que rompen el monopolio de las televisiones públicas (la estatal y las autonómicas); los cambios tecnológicos que hacen posible la difusión por satélite y por cable; la aparición de las televisiones de ámbito local y las de acceso condicionado; la liberalización de las redes de telecomunicaciones; la liberalización de la televisión por cable y la aparición de la televisión digital terrestre, que abre nuevas posibilidades de difusión, y el acceso a servicios relacionados con la sociedad de la información.

Todas estas transformaciones se han producido a partir de las distintas normativas estatales promulgadas durante estos años y de la regulación contenida en la Directiva 89/552/CEE, conocida como Directiva de televisión sin fronteras. Dada la necesidad de adecuar la regulación del sector a las nuevas tecnologías, de prever nuevas formas de gestión y de disponer de una regulación global de esta materia, es preciso aprobar una ley que regule el sector audiovisual de Cataluña.

En efecto, la Resolución 3/VI del Parlamento de Cataluña, sobre los medios audiovisuales de Cataluña, ya acordaba la necesidad de modificar el marco legal del sistema de comunicación audiovisual de Cataluña, porque lo consideraba insuficiente e inadecuado a la realidad actual. Este acuerdo comporta el reconocimiento de la importancia estratégica, económica y política del sector audiovisual y de la necesidad de contar con una normativa propia sobre esta materia. Establece también la necesidad de que el Consejo del Audiovisual de Cataluña se convierta en una verdadera autoridad reguladora independiente que cumpla las funciones de vigilancia y control sobre el sector, con la garantía de que dicho control no esté influido por consideraciones políticas a corto plazo. En la misma línea de profundización democrática, se acordó actualizar la organización de la Corporación Catalana de Radio y Televisión para dotarla de una mayor independencia, profesionalidad y viabilidad económica, dotar al Consejo de Administración de más atribuciones y adecuar el organismo a las exigencias de cambios tecnológicos y nuevas demandas.

Como consecuencia del mismo mandato, se promulgó la Ley 2/2000, de 4 de mayo, del Consejo del Audiovisual de Cataluña, que crea la primera autoridad reguladora independiente en el Estado español, la cual es un referente para las que se crean posteriormente en otras comunidades autónomas. Las sucesivas modificaciones de dicha ley han ido ampliando las competencias del Consejo del Audiovisual de Cataluña, especialmente en lo que concierne a la intervención en la concesión de licencias y la capacidad sancionadora.

La Ley de la comunicación audiovisual de Cataluña es fruto también de este mandato parlamentario, y ha de ser un instrumento esencial para la ordenación de las normas que regulan este sector, con el establecimiento de un modelo coherente que se adapte a las nuevas realidades, las nuevas tecnologías y los nuevos modelos de gestión. Esta ley debe servir también como marco de referencia para impulsar el sector audiovisual, y hacerlo más competitivo en el actual contexto económico.

El texto de la presente ley recoge las aportaciones del Informe del Consejo del Audiovisual de Cataluña sobre la futura ley del audiovisual de Cataluña, que el propio Parlamento encargó a dicho organismo.

II

La presente ley se fundamenta en el derecho de los ciudadanos de Cataluña a disponer de un sistema audiovisual que refleje su realidad inmediata a partir de formas expresivas vinculadas a su abanico de tradiciones, es decir, el entorno simbólico, y debe otorgar a la Generalidad, en defensa de los derechos y los intereses de los ciudadanos, la capacidad de intervenir en la regulación de los operadores y los contenidos. Es por este motivo que Cataluña, como comunidad con un patrimonio cultural específico, no puede ser considerada solo una parte de los grandes mercados de consumo audiovisual provistos desde fuera de la propia comunidad mediante operadores y contenidos surgidos de otras tradiciones.

Cabe destacar que con la presente ley el sistema audiovisual propio de Cataluña, que se sobrepone en su propio territorio con los espacios de recepción audiovisual estatal e internacional, se organiza en dos niveles: el nivel nacional, estructurado en torno a medios y servicios que abarcan todo el territorio de Cataluña y que tienen la posibilidad preferente de vincularse, en las condiciones que la normativa establezca, al tejido de medios de los demás territorios de lengua y cultura catalanas, y el nivel local o de proximidad, que comprende los ámbitos municipal y supramunicipal, en el marco de las demarcaciones que la normativa establezca. La actividad audiovisual sin ánimo de lucro debe tener también presencia en el espacio público de comunicación.

El sistema audiovisual catalán, en los dos niveles que se han diferenciado, se estructura a partir de un sector público que garantiza la prestación del servicio público y de un sector privado competitivo, viable, plural y diverso.

III

En el documento «La definición del modelo de servicio público», elaborado por el Consejo del Audiovisual de Cataluña en cumplimiento de la Resolución 342/VI del Parlamento, el Consejo realizaba varias reflexiones sobre la precariedad del marco competencial del que dispone la Generalidad en el ámbito audiovisual. Sin embargo, actualmente resulta difícil sostener la coherencia y la vigencia de este marco regulador, debido a varias circunstancias sobrevenidas que lo hacen anacrónico.

Efectivamente, hoy no puede realizarse una ley reguladora de la comunicación audiovisual a partir del mantenimiento a ultranza del principio del servicio público entendido como monopolio de la actividad de comunicación audiovisual, y menos aún como monopolio de un único poder público. Cabe recordar que el Tribunal Constitucional hasta ahora ha respetado el esquema actual, pero al mismo tiempo ha advertido que es necesario hacer efectiva la libertad de comunicación que garantiza el artículo 20 de la Constitución española. Esta adaptación resulta aún más necesaria cuando uno de los fundamentos del monopolio, la escasez del espacio radioeléctrico, se ha debilitado debido a la emergencia de tecnologías que no lo utilizan o que lo flexibilizan notablemente, como es el caso, por ejemplo, de la digitalización.

Por otra parte, la experiencia de estos últimos años pone de manifiesto una situación de pluralismo en los servicios públicos que está indisociablemente ligada al papel institucional que tienen las comunidades autónomas y los municipios. En un sistema constitucional basado en la pluralidad de poderes públicos y en el principio de autonomía, difícilmente puede seguir teniendo vigencia un modelo de «concesión» de los medios públicos dependientes de las comunidades autónomas y de los municipios con respecto del Estado.

Estas consideraciones permiten deducir que el nuevo marco jurídico audiovisual debe fundamentarse en la reconsideración de la noción de servicio público, en su doble vertiente de monopolio y de titularidad, en el reconocimiento de la libertad de comunicación con la consiguiente modificación del actual régimen de concesión por uno de autorización o licencia y, finalmente, en el reconocimiento de un mayor protagonismo de la Generalidad en la regulación del sector audiovisual, tanto en el ámbito de los medios públicos autonómicos y locales como en el de los operadores privados. Estos son los cambios conceptuales básicos que aparecen en la presente ley.

Es importante destacar que la competencia que la Constitución española reserva al Estado en materia de comunicación audiovisual se circunscribe al establecimiento de las normas básicas, lo cual permite reconocer a la Generalidad un espacio de actuación mucho más amplio que el que ha tenido hasta ahora y en el que encaja plenamente una ley que regula de forma sistemática todos los sectores que forman parte de la materia audiovisual en Cataluña.

Finalmente, desde una perspectiva distinta, pero no menos importante, la iniciativa para elaborar una ley reguladora del sector audiovisual también se justifica por la necesidad de ordenar un sector normativo que no dispone de un marco legal claramente definido y que integre sistemáticamente todos los elementos que han de configurarlo. En estos últimos años el sector audiovisual ha estado sometido a una actuación legislativa fragmentada, dictada muy a menudo por la necesidad de dar respuesta a problemas concretos y falta, por tanto, de coherencia interna y también de seguridad jurídica para los operadores y los poderes públicos que han de aplicarla. La reconducción del sistema a un marco general de referencia también es, pues, un objetivo que cabe valorar.

La Ley de la comunicación audiovisual de Cataluña cumple una función de marco regulador general, salvo solamente todo lo que afecta a la organización de los medios públicos de la Generalidad y la regulación del Consejo del Audiovisual de Cataluña, que tienen sus propias leyes específicas.

La presente ley consta de ciento cuarenta artículos, estructurados en nueve títulos, cuatro disposiciones adicionales, seis disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una disposición final.

IV

El título I incorpora los principios y los valores esenciales implicados en el ejercicio de la actividad vinculada a la comunicación audiovisual. Cabe decir que la comunicación audiovisual se caracteriza por la implicación de varias perspectivas, como la libertad de comunicación, la protección de los derechos de la audiencia y la garantía del servicio público, lo cual hace que los principios reguladores tengan que establecerse atendiendo también a la multiplicidad y la diversidad de valores que hay en juego.

Dicho título incorpora la definición de los conceptos que aparecen en la Ley y de los contenidos esenciales que se desprenden de la libertad de comunicación, el principio de libre elección de los mensajes audiovisuales, la función de servicio público, la veracidad informativa, la protección de derechos fundamentales y otros derechos esenciales: el derecho de rectificación, el valor y los efectos del pluralismo, la libertad de recepción y el principio de neutralidad tecnológica.

V

El título II trata del espacio radioeléctrico. La Ley parte de la consideración del espacio radioeléctrico como un elemento instrumental de la actividad de comunicación audiovisual, lo cual permite diferenciar las competencias sobre telecomunicaciones y sobre medios de comunicación y hace coherente que la Generalidad pueda ejercer potestades con relación al uso del espacio radioeléctrico.

A pesar de la consideración de las telecomunicaciones como competencia exclusiva del Estado –artículo 149.1.21 de la Constitución española–, es necesario hacer compatible esta competencia con las de la Generalidad de Cataluña en materia audiovisual, teniendo en cuenta el actual marco tecnológico. Efectivamente, el espacio radioeléctrico era un bien escaso, pero hoy el avance de la técnica permite hacer un uso de él bastante más amplio y eficiente, y, en la medida en que la Generalidad tiene las competencias en materia audiovisual en el ámbito de todo o parte del territorio de Cataluña, es razonable que también pueda gestionar el medio por el que se prestan estos servicios. Así, la Generalidad dispone de una capacidad gestora sobre todos los elementos que intervienen en la comunicación audiovisual, sin excluir los técnicos, y puede cumplir una intervención integral a los efectos del ejercicio de todas las funciones administrativas que pueden tener lugar en cuanto al sector.

Por otra parte, la gestión del espacio radioeléctrico en el ámbito estatal tiene efectos directos sobre el sector audiovisual en Cataluña.

Por esta razón y con el objetivo de asegurar la coherencia de modelos, así como el pluralismo cultural y lingüístico, la presente ley establece mecanismos de participación de la Generalidad en la planificación de ámbito estatal, sin perjuicio de la coordinación y la cooperación necesarias entre ambas administraciones.

VI

El título III regula el servicio público audiovisual de Cataluña. La necesidad de una apropiada ordenación del conjunto del sector audiovisual de Cataluña exige otorgar una particular importancia a la garantía, y a la correcta definición y delimitación del alcance de la prestación de servicios públicos audiovisuales, tanto en el ámbito autonómico como en el ámbito local.

La radiotelevisión pública constituye un factor clave en el mantenimiento de un espacio de comunicación en el que exista una distribución equilibrada y democrática de las expresiones y las informaciones que se generan en los sistemas político, económico, social y cultural

Debe entenderse el servicio público de radiodifusión como una actividad de suministro o prestación de servicios audiovisuales orientada a la creación de las condiciones necesarias que permitan la plena vigencia de las libertades de expresión y comunicación, la plenitud del funcionamiento democrático del sistema y la adecuada y efectiva satisfacción de toda una serie de derechos y principios de origen constitucional y estatutario, como el derecho a la educación y al acceso a la cultura, el impulso del conocimiento y el uso de la lengua catalana, y la protección de la cohesión y el pluralismo sociales.

La presente ley define las misiones del servicio público audiovisual de la Generalidad, sin perjuicio de que el contrato-programa especifique sus objetivos concretos. De este modo se cumple el requerimiento constitucional, que es el fundamento, en definitiva, de la legitimidad de la prestación del servicio público, y también se cumplen las exigencias que la normativa y las instituciones comunitarias han formulado de forma clara en este sentido. Por otra parte, esta ley también se refiere a los principios generales sobre cuya base han de definirse las misiones del servicio público audiovisual de ámbito local que, a partir de la aplicación del principio de autonomía local, los entes locales o los consorcios deben concretar en el reglamento de organización y funcionamiento del servicio.

Merece la pena enfatizar que la radiodifusión de servicio público ha de utilizar y, si procede, establecer todos los canales o las vías de comunicación y todos los formatos o los lenguajes más apropiados. El servicio público de radiodifusión, ya sea en el ámbito local o en el autonómico, tiene que ocupar un lugar central en el espacio catalán de comunicación audiovisual, porque constituye un elemento principal en la garantía de su desarrollo plural, diverso y democrático.

Cabe poner también en relieve que la presente ley garantiza la universalidad absoluta en el acceso a las correspondientes prestaciones del servicio público audiovisual. En este sentido, establece que los servicios públicos audiovisuales son de acceso libre y universal para todos los ciudadanos y, por tanto, no pueden establecer ninguna clase de acceso condicional. Además, esta ley impone a los distribuidores de servicios de comunicación audiovisual que exploten redes públicas para la prestación de servicios de radiodifusión la obligación de suministrar a sus abonados las programaciones de servicio público tanto en cuanto al ámbito autonómico como al local, sin que esto pueda comportar ningún coste añadido para los abonados. La razón de tal disposición es clara: como en los sistemas de prestación de servicios audiovisuales estos operadores tienen una capacidad muy intensa para determinar las clases de servicios a las que pueden acceder los usuarios, la ley debe evitar el uso de dicha capacidad, de acuerdo con la habilitación del artículo 31 de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento y el Consejo europeos –conocida como Directiva del servicio universal–, que podría perjudicar la visibilidad de los operadores públicos.

En cuanto al servicio público audiovisual que es competencia de la Generalidad, esta ley atribuye la responsabilidad de la gestión directa a la Corporación Catalana de Medios Audiovisuales. Sin perjuicio de lo que establezca la futura ley reguladora de la Corporación Catalana de Medios Audiovisuales, la presente ley recoge los principios básicos del funcionamiento y la organización de la Corporación, porque son dos factores principales para garantizar que ejerce sus competencias de una forma efectiva y adecuada. En este sentido, criterios como la autonomía de gestión efectiva ante la dirección política del Gobierno –sobre la base principal del contrato-programa–, la participación del Parlamento y del Consejo del Audiovisual de Cataluña en la provisión de los principales órganos de dirección, la garantía de la auténtica gestión directa del servicio mediante la preservación de un núcleo específico de profesionales en el ente gestor –sin perjuicio del posible recurso al sector privado si el cumplimiento de la misión de servicio público de apoyo a la industria nacional lo requiere–, o el cumplimiento de lo que establece el artículo 20.3 de la Constitución española en materia de acceso por parte de grupos políticos y sociales representativos, son objeto de una formulación explícita.

En cuanto al servicio público audiovisual de ámbito local, esta ley, consciente de los retos que plantea la introducción de la tecnología digital y la necesidad, en algunos casos, de la creación de economías de escala que faciliten la viabilidad de determinados proyectos de ámbito más reducido que el autonómico, adopta una fórmula bastante amplia en cuanto a las clases de entes públicos que pueden asumir la competencia de la prestación de dicho servicio. Así, no solo los entes locales, sino también las correspondientes fórmulas asociativas, e incluso consorciadas, pueden ser responsables de la prestación. El principio de autonomía local conlleva, a su vez, que sean dichos entes y organismos los que, mediante el correspondiente reglamento, definan, sobre la base de los principios básicos de la ley, el modelo concreto de organización y funcionamiento del servicio.