Ley 10/2006, de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes

JUAN CARLOS I

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

En el año 2003, las Cortes Generales aprobaron una nueva normativa en materia de montes, la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, a través de la cual se procedía a actualizar el régimen jurídico regulador de los espacios forestales de acuerdo con la nueva concepción del medio ambiente consagrada por la Constitución Española y con los principios de gestión forestal sostenibles que deben informar la ordenación y conservación de los montes españoles.

A pesar del poco tiempo transcurrido desde la promulgación de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, se han podido detectar en ella ciertas deficiencias e insuficiencias concernientes tanto a la correcta definición de las atribuciones que, de acuerdo con determinados preceptos de la ley, corresponden a las diferentes Administraciones públicas, como en la propia ordenación de los mecanismos de protección y conservación de los montes, señaladamente, aquellos que tienen que ver con la lucha contra los incendios forestales y con la protección que deparan los sistemas administrativos de registro y catalogo de los distintos tipos de montes. Estas circunstancias aconsejan acometer una modificación parcial y muy definida de la ley, en un momento todavía inicial del proceso social de adaptación de los sistemas de ordenación de los montes a las prescripciones recogidas en el nuevo modelo de gestión forestal sostenible.

II

Como novedad de la ley ha de destacarse la regulación introducida en relación con el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, el cual ha constituido históricamente un instrumento útil para la defensa y protección jurídica de los montes públicos. Para extender esta protección a toda la masa forestal y aplicar la lógica derivada del artículo 45 de la Constitución Española, según la cual la protección debe tomar como referencia las cualidades objetivas del recurso que se ha de conservar y restaurar, se añade a la ley un nuevo capítulo sobre las figuras de los montes protectores y con otras figuras de especial protección. La especial importancia de estos montes, ya sean públicos o privados, derivada de los especiales valores que incorporan, les hacen acreedores de una singularidad que justifica la adopción de una regulación y un registro propios, a través de los cuales las Administraciones puedan velar por su especial protección y salvaguarda.

La certificación forestal se reconoce como un instrumento voluntario, transparente y no discriminatorio para la gestión forestal sostenible que pretende, en último extremo, vincular el comercio de los productos forestales con la gestión sostenible de los montes de los que proceden y conseguir que el usuario final se decante por productos procedentes de montes ordenados y gestionados con criterios sostenibles. En la modificación introducida, se establece el compromiso de las Administraciones públicas de promover el consumo responsable de productos forestales en los procedimientos de contratación pública, favoreciendo la adquisición de madera y productos derivados procedentes de bosques certificados y evitando aquellos procedentes de talas ilegales de terceros países. Se atienden así las recomendaciones de organismos internacionales en esta materia. Asimismo, se prevé que las Administraciones públicas fomenten el consumo responsable de estos productos por parte de los ciudadanos.

III

Aspecto capital de las modificaciones que se introducen en la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, es el referido al tratamiento jurídico de la lucha contra los incendios desde el punto de vista de la regulación del régimen sustantivo de la protección frente a este tipo de siniestros.

Bien es sabido que el cambio de uso de los terrenos forestales incendiados para transformarlos en otros de carácter agrícola, pascícola, industrial o urbanizable se ha tratado de justificar en la pérdida de valor de dichos terrenos, al carecer de vegetación arbórea como consecuencia del desastre ecológico ocasionado por el incendio. En muchas ocasiones, el cambio de uso no se promovía de forma inmediata tras el siniestro, sino sólo tras repetidos incendios de ese terreno forestal, que quedaba, de esta manera, en una situación de casi total degradación vegetal que dificultaba la posibilidad de rechazar justificada y motivadamente las peticiones de cambio de uso forestal. Y ello en la medida en que estos terrenos, en un corto plazo, ya no podrían alcanzar el potencial forestal arbolado que poseían antes del incendio.

Los incendios forestales tienen como causa, en una pequeña parte de casos, los fenómenos naturales y, desgraciadamente, en una inmensa mayoría de supuestos, acciones humanas, ya sean negligentes o dolosas. En este sentido, en un país avanzado como España no puede permitirse una actitud de tolerancia hacia ningún delito ecológico ni, en particular, hacia los incendios forestales, que conllevan gravísimas consecuencias sociales y económicas, incluyendo la pérdida de vidas humanas.

En el área mediterránea, países como Italia y Portugal, que padecen de manera similar a España las consecuencias nefastas derivadas de los incendios forestales, han optado por incorporar a su derecho, tanto a través del código penal, como por medio de la legislación sectorial, la imposibilidad de cambiar de uso los terrenos forestales que han sufrido incendios. En la misma línea, varias comunidades autónomas han implantado medidas legislativas de acuerdo con las cuales en ningún caso se podrán tramitar expedientes de cambio de uso de montes o terrenos forestales incendiados. En este contexto, resulta necesario y oportuno que el legislador nacional dé pasos en la misma dirección y adopte medidas análogas de protección, y complemente así en el ámbito administrativo las ya previstas por nuestra legislación penal. La opción que incorpora esta ley es la de prohibir el cambio de uso forestal de los terrenos forestales incendiados durante al menos 30 años, así como la realización de toda actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal. Se opta, pues, por el plazo de 30 años, lapso de tiempo mínimo que en la mayoría de los casos puede permitir la regeneración de la vegetación forestal y, por extensión, evitar expectativas de recalificación futura de suelos no urbanizables, en particular la de los terrenos forestales, contrarias a los propósitos de regeneración del monte que demandan los principios de la gestión forestal sostenible.

No obstante, se prevé con carácter singular, que las comunidades autónomas puedan acordar excepciones a las citadas prohibiciones cuando existan circunstancias objetivas que acrediten que el cambio de uso del terreno forestal afectado estaba previsto con anterioridad al incendio.

IV

Asimismo, se reconoce la condición de agente de la autoridad de los funcionarios que desempeñen funciones de policía administrativa forestal (agentes forestales), cualquiera que sea su denominación corporativa específica, como se indica en el artículo 6,q) de este texto; y que estos funcionarios constituyen Policía Judicial en sentido genérico, de acuerdo con lo dispuesto por el apartado 6.º del artículo 283 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, considerando que la referencia que hace este precepto a guardas de montes, campos y sembrados, debe entenderse hecha actualmente a los citados funcionarios.

Otra innovación de gran importancia en esta ley es la creación del Fondo para el patrimonio natural, cuya materialización garantizará la estabilidad y continuidad de los recursos económicos en apoyo de los espacios forestales.

El Fondo para el patrimonio natural se concibe como un instrumento de cofinanciación destinado a asegurar la cohesión territorial mediante el apoyo a la gestión forestal sostenible con el objetivo de valorizar las funciones ecológicas, sociales y culturales de los espacios forestales y hacer viables los modelos sostenibles de silvicultura.

V

Además, con el propósito de garantizar la correcta adecuación al orden constitucional de distribución de competencias, se procede a modificar diversos artículos. En este sentido, se modifica el artículo 7, para mejorar la delimitación de las funciones de competencia estatal.

Se modifica también el artículo 32, de modo que corresponderá al Gobierno la aprobación de las directrices básicas comunes de ordenación y aprovechamiento de montes, mientras que serán las comunidades autónomas las competentes para aprobar las instrucciones de ordenación y aprovechamiento de los montes. Asimismo, la regulación de incentivos y subvenciones se circunscribe a los supuestos en que estén financiados por los Presupuestos Generales del Estado.

VI

Por último, la necesidad de protección penal del medio ambiente contenida en el apartado 3 del artículo 45 de la Constitución Española se ha reforzado desde la Unión Europea, cuyo Consejo ha adoptado, el 27 de enero de 2003, la Decisión Marco relativa a la protección del medio ambiente a través del derecho penal. En este sentido, España ha introducido en el Código Penal, a través de la reforma operada por la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, las modificaciones necesarias para cumplir con las obligaciones comunitarias.

Podría augurarse que la lucha contra las infracciones medioambientales desde el punto de vista penal experimentará un incremento que exigirá contar dentro de la Administración de justicia con profesionales especialmente preparados para hacer frente a este tipo de delincuencia.

La Constitución Española, al enumerar en el artículo 124 las funciones que corresponden al Ministerio Fiscal, señala que éste, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene por misión, entre otras, promover la acción de la Justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley.

Es bien sabido que el legislador ha hecho, hasta el presente momento, un esfuerzo importante para garantizar el derecho-deber al medio ambiente. Sin embargo, el carácter de interés colectivo que se predica del medio ambiente y sus limitados sistemas de protección, ciertamente lejos de los sistemas de protección que poseen los intereses jurídicos individuales, implica una especial dificultad a la hora de defenderlo o bien de exigir su respeto. A ello obedece, en esencia, el que se atribuya al Ministerio Fiscal la defensa de ese interés colectivo que es el medio ambiente y también que esta institución preste una atención específica a la defensa de este bien jurídico.

En lógica coherencia con el precepto constitucional y para facilitar el ejercicio del derecho-deber al medio ambiente y la calidad de vida que reconoce el artículo 45 de la Constitución, se hace necesario pergeñar una serie de cambios en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, con la creación de una estructura más eficaz para la lucha contra la delincuencia medioambiental que permita contar con Secciones de Medio Ambiente coordinadas desde la cúpula de la institución por un fiscal de la categoría primera.

Conviene destacar también que desde las distintas organizaciones internacionales se viene reclamando la existencia de figuras especializadas en delincuencia medioambiental. Basta recordar la Resolución (77) 28 del Consejo de Europa, sobre la contribución del derecho penal en la protección ambiente, en la que se pide la creación de secciones especiales en las Audiencias y en las Fiscalías para tratar las cuestiones relacionadas con el medio ambiente.

Para ello, la ley incorpora las modificaciones en el artículo 18.1 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal con la creación de Secciones de Medio Ambiente específicamente encargadas de la investigación y persecución de delitos relativos a la ordenación del territorio, la protección del patrimonio histórico, el medio ambiente e incendios forestales, e incorpora el artículo 18 quinquies, con la creación de la figura del Fiscal de Sala de Medio Ambiente.

Artículo único. Modificación de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.

La Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, queda modificada en los siguientes términos:

Uno. El artículo 1 queda redactado de la siguiente forma:

«Artículo 1. Objeto.

Esta ley tiene por objeto garantizar la conservación y protección de los montes españoles, promoviendo su restauración, mejora, sostenibilidad y aprovechamiento racional, apoyándose en la solidaridad colectiva y la cohesión territorial.»

Dos. Se añaden dos nuevas letras j) y k) al artículo 3, que quedan redactadas de la siguiente forma:

«j) Principio o enfoque de precaución, en virtud de la cual cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza.

Tres. Se añade una nueva letra e) al apartado 1 del artículo 5, que queda redactada de la siguiente forma:

«e) Los enclaves forestales en terrenos agrícolas con la superficie mínima determinada por la Comunidad Autónoma.»

Cuatro. Se modifica el párrafo q) del artículo 6 del siguiente modo:

«q) Agente forestal: Funcionario que ostenta la condición de agente de la autoridad perteneciente a las Administraciones Públicas que, de acuerdo con su propia normativa y con independencia de la denominación corporativa específica, tiene encomendadas, entre otras funciones, las de policía y custodia de los bienes jurídicos de naturaleza forestal y la de policía judicial en sentido genérico tal como establece el apartado 6.º del artículo 283 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.»

Cinco. Los párrafos c) y g) del apartado 2 del artícu­lo 7 quedan redactados en los siguientes términos:

«El establecimiento de las directrices comunes para la normalización de los medios materiales y de los equipamientos de personal de extinción de incendios forestales en todo el territorio español, así como el despliegue de medios estatales de apoyo a las comunidades autónomas, para la cobertura de los montes contra incendios.»

«g) La elaboración de directrices básicas comunes de ordenación y aprovechamiento de montes.»

Seis. El apartado 3 del artículo 7 queda redactado en los siguientes términos:

«3. Corresponde, asimismo, a la Administración General del Estado el ejercicio de aquellas otras competencias que le confiere la legislación y, en particular:

Siete. Se adiciona un apartado 3 al artículo 10, con la siguiente redacción:

«3. Tanto el Comité Forestal como el Consejo Nacional del Bosque deberán mantener reuniones con carácter semestral.»

Ocho. Se añade un artículo 12 bis, con la siguiente redacción:

«Artículo 12 bis. Montes protectores y montes con otras figuras de especial protección.

Por razón de sus especiales características, los montes podrán clasificarse en protectores y montes con otras figuras de especial protección, de conformidad con lo establecido en el capítulo IV bis de esta ley.»

Nueve. El artículo 13 queda redactado en los siguientes términos:

«Artículo 13. Montes catalogados de utilidad pública.

A partir de la entrada en vigor de esta ley, las comunidades autónomas podrán incluir en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública los montes públicos comprendidos en alguno de los siguientes supuestos:

Diez. El apartado 1 del artículo 18 queda redactado en los siguientes términos:

«1. La titularidad que en el catálogo se asigne a un monte sólo puede impugnarse en juicio declarativo ordinario de propiedad ante los tribunales civiles, no permitiéndose el ejercicio de las acciones reales del artículo 250.1.7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.»

Once. El apartado 4 del artículo 18 queda redactado en los siguientes términos:

«4. Cuando un monte catalogado se halle afectado por un expediente del cual pueda derivarse otra declaración de demanialidad distinta de la forestal, y sin perjuicio de lo que, en su caso, disponga la declaración de impacto ambiental, las Administraciones competentes buscarán cauces de cooperación al objeto de determinar cuál de tales declaraciones debe prevalecer.

En el supuesto de discrepancia entre las Administraciones, resolverá, según la Administración que haya tramitado el expediente, el Consejo de Ministros o el órgano que la comunidad autónoma determine. En el caso de que ambas fueran compatibles, la Administración que haya gestionado el expediente tramitará, en pieza separada, un expediente de concurrencia, para armonizar el doble carácter demanial.

Cuando se trate de montes afectados por obras o actuaciones de interés general del Estado, resolverá el Consejo de Ministros, oída la comunidad autónoma afectada.»

Doce. El apartado 1 del artículo 20 queda modificado en los siguientes términos:

«1. Los titulares de los montes demaniales, junto con la Administración gestora en los montes catalogados, investigarán la situación de terrenos que se presuman pertenecientes al dominio público forestal, a cuyo efecto podrán recabar todos los datos e informes que se consideren necesarios.»

Trece. El apartado 7 del artículo 21 queda redactado como sigue:

«7. La resolución será recurrible tanto por los interesados como por los colindantes ante la jurisdicción contencioso-administrativa, una vez agotada la vía administrativa, por razones de competencia o procedimiento, y ante la jurisdicción civil si lo que se discute es el dominio, la posesión o cualquier otro derecho real.»

Catorce. Se añade un capítulo IV bis al título II, con la siguiente redacción:

«CAPÍTULO IV BIS. Régimen de los montes protectores y montes con otras figuras de especial protección