Ley 4/2006, de 31 de marzo, Ferroviaria

EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 33.2 del Estatuto de autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente Ley 4/2006, de 31 de marzo, Ferroviaria.

PREÁMBULO

I

Con toda seguridad que un hito emblemático en la historia de Cataluña es la inauguración de la primera línea ferroviaria, entre Barcelona y Mataró, en el año 1848. Esta fecha marca el inicio del transporte ferroviario en nuestro país, una auténtica revolución desde el punto de vista de lo que hoy llamamos movilidad: nacía un nuevo modo de transporte que tenía que permitir acortar notablemente las distancias.

Por un lado, las que debían recorrer las mercancías en un contexto de intercambio cada vez más intenso, favorecido por el proceso de la revolución industrial, que tiene su manifestación más significativa en el sector textil, base de un nuevo modelo económico.

Y por otro lado, las que separaban las personas, distancias que, desde la perspectiva del mundo actual, pueden parecer fácilmente asumibles, pero que tenían que valorarse con otra dimensión si debían recorrerse con la única –e inestimable– ayuda de la tracción de sangre.

Desde entonces la historia del ferrocarril transcurre de forma paralela a la evolución de la sociedad moderna, pero también de forma discontinua. Épocas de gran esplendor dan paso a tiempos de decadencia. Grandes y pequeños proyectos ferroviarios se abandonan, en algunos casos incluso antes de ver pasar una máquina por encima de las vías. En Cataluña existen algunos ejemplos de líneas ferroviarias que con el tiempo se cerraron, señales de una decadencia que tiene un punto de inflexión en el momento actual, cuando, en algunos casos, se utilizan como vías verdes y, en otros, se reivindican bien desde la nostalgia, bien desde la necesidad de tener un medio de transporte que responda a las exigencias medioambientales y de sostenibilidad tan en boga.

El siglo XXI puede iniciar, sin duda, una nueva era del ferrocarril. El concepto de alta velocidad ha permitido al transporte ferroviario recuperar terreno respecto a otros modos de transporte e instalarse en una posición muy ventajosa, entre el transporte por carretera y el transporte aéreo, de modo que en unas determinadas distancias puede considerarse fuertemente competitivo.

Esta evolución de la técnica coincide en el tiempo con una tendencia, que se anuncia irreversible, de potenciación de los medios de transporte más sostenibles. En este campo de acción el ferrocarril también tiene una situación de partida francamente positiva respecto a su rival más fuerte: el transporte por carretera. Pese a la limitación que comporta tener que disponer de una infraestructura propia y exclusiva, la vía, parece ser que cada vez más los poderes públicos son favorables a realizar las fuertes inversiones que requiere hoy en día la implantación de una infraestructura ferroviaria, por los beneficios sociales y ambientales que se generan.

II

En este contexto nace la Ley ferroviaria, la primera iniciativa legislativa completa abordada por la Generalidad en materia ferroviaria. Puede decirse que se completa un cierto corpus jurídico catalán en materia de transportes, ya que en los últimos años se han promulgado leyes reguladoras del transporte por carretera, por cable y marítimo y de las infraestructuras del transporte aéreo (aeropuertos y helipuertos).

La Generalidad tiene competencias en materia ferroviaria en dos ámbitos. En primer lugar, competencias exclusivas sobre ferrocarriles que circulan íntegramente por el territorio de Cataluña, de acuerdo con el artículo 9.15 del Estatuto de autonomía de Cataluña. Un ejemplo de esta competencia son los ferrocarriles actualmente explotados por las empresas públicas Ferrocarriles de la Generalidad de Cataluña y Ferrocarril Metropolitano de Barcelona, SA, así como los tranvías metropolitanos.

En segundo lugar, en el marco del artículo 11.9 del Estatuto, la Generalidad tiene competencias ejecutivas sobre los ferrocarriles con origen y destinación en el territorio de Cataluña, pese a que circulen sobre infraestructuras de titularidad estatal. El ejemplo son los servicios ferroviarios que integran la llamada red de cercanías de Barcelona y los servicios regionales, a pesar de que esta competencia no ha llegado a materializarse.

En síntesis, el sistema ferroviario de Cataluña está constituido por un conjunto de líneas y redes de características técnicas y funcionales muy diversas. Por una parte existe la red de metro de Barcelona, que consta en la actualidad de seis líneas con un grado bajo de interoperabilidad entre ellas, de modo que cada una tiene asignado su propio material móvil. Características parecidas, en cuanto a capacidad e interoperabilidad, son las propias de las líneas gestionadas por la empresa Ferrocarriles de la Generalidad de Cataluña, con dos redes totalmente independientes, la del Vallès y la del Baix Llobregat, a las que deben añadirse las urbanas. Además, esta empresa gestiona los cremalleras de Montserrat y de Núria y la línea ferroviaria de Lleida a la Pobla de Segur. En ambos casos se trata de empresas públicas que gestionan líneas y redes ferroviarias de transporte metropolitano o regional bajo el régimen de servicio público y que reciben las compensaciones correspondientes para afrontar sus obligaciones.

Por otra parte, en el momento de la entrada en vigor de la presente ley, están en servicio las redes de tranvía del Baix Llobregat y del Besòs, las cuales no están conectadas. También se trata de transporte metropolitano altamente subvencionado.

En otro ámbito se sitúa la red que la Administración general del Estado ha calificado de interés general, que gestiona el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias y en la práctica totalidad de la cual opera la empresa Renfe Operadora. Se trata de toda la red de ancho ibérico de Cataluña, excepto la línea de Lleida a la Pobla de Segur, transferida a la Generalidad.

III

La Ley ferroviaria debe tener en cuenta necesariamente el referente normativo de las directivas de la Unión Europea que integran los llamados paquetes ferroviarios y que tienen como objetivo fijar las bases para un nuevo sistema de organización, basado en el principio de la separación entre infraestructura y servicio, que debería permitir la introducción de la competencia en el mercado ferroviario: en el de mercancías en un primer momento y en el de viajeros cuando culmine el proceso.

Se trata de las directivas 91/440/CEE, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios; 95/18/CE, sobre la concesión de licencias a empresas ferroviarias; 2001/14/CE, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, a la aplicación de cánones para su utilización y a la certificación de la seguridad, y 2001/16/CE, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo convencional, con sus modificaciones respectivas.

En este sentido, con la Ley ferroviaria se pretende encontrar un equilibrio entre el contexto liberalizador europeo, establecido por las normas enunciadas, y la realidad del ferrocarril en Cataluña, o sea, sin perder la perspectiva de que una buena parte de la red actual estaría excluida de la aplicación de estas directivas porque está configurada en líneas urbanas, suburbanas o regionales.

El otro referente normativo lo constituye la Ley 9/2003, de 13 de junio, de la movilidad, cuyos principios y objetivos inspiran siempre los preceptos de la Ley ferroviaria y se materializan en la misma cuando es preciso, de modo que, sin caer en repeticiones innecesarias, no puede entenderse esta segunda norma sin la existencia previa de la primera.

IV

La estructura de la presente ley es plenamente coherente con lo que se ha expuesto hasta el momento. A lo largo de los diez títulos, el texto legal aborda, de forma ordenada y sistemática, el objeto de su regulación, las infraestructuras y los servicios de transporte ferroviario de Cataluña.

El Sistema Ferroviario de Cataluña se convierte en la pieza clave de esta construcción jurídica. El Título I lo define sobre la base de las infraestructuras y los servicios que lo configuran. El Título II trata fundamentalmente de los aspectos vinculados con la planificación, sobre la base de una figura esencial, la del Plan de infraestructuras de transporte de Cataluña. Los demás títulos completan los diferentes aspectos vinculados con este sistema ferroviario.

Del Título I deben destacarse dos elementos esenciales: uno, el de las definiciones, absolutamente necesarias para comprender mejor el ámbito que es objeto de regulación, y el otro, el de las competencias, no menos importante para delimitar el campo de acción de las administraciones y los entes que pueden ejercer competencias y facultades en esta materia. Un sistema ferroviario no puede funcionar sin infraestructuras que lo sustenten. El Título III aporta luz sobre cómo se deben proyectar y construir, cómo se deben configurar con sus zonas de servicio y cómo se integran en el territorio, tanto desde el punto de vista urbanístico como de protección del dominio público que les es inherente.

Como se ha señalado en párrafos anteriores, las tendencias más avanzadas en el ámbito europeo consolidan el principio de separación de la infraestructura y el servicio ferroviarios, los cuales tradicionalmente se habían integrado de forma indisoluble en el marco de las empresas públicas estatales. En este sentido, el articulado de la presente ley, y concretamente su Título IV, recoge una parte importante del contenido de la ley que constituye su precedente en este aspecto, la Ley 19/2001, que creó el ente Infraestructuras Ferroviarias de Cataluña, cuyo papel capital en la articulación del Sistema Ferroviario de Cataluña se confirma.

La administración de las infraestructuras ferroviarias, entendida como un servicio que debe garantizar su mantenimiento, explotación y gestión, requiere una regulación muy detallada –inspirada, como no podía ser de otra forma, en las directivas europeas que son objeto de transposición– de aspectos como el acceso a la red, la adjudicación de capacidad y el uso de esta capacidad, procesos que necesariamente deben someterse al control de la Comisión de Regulación Ferroviaria, que es creada por la presente ley.

Fijadas las reglas del juego en estos términos, el Título V aborda el tratamiento del servicio de transporte ferroviario desde una doble perspectiva: la propia del sistema de separación, que hace que las empresas ferroviarias deban obtener una habilitación administrativa para poder concurrir al mercado, y la relativa a los servicios públicos de transporte ferroviario, cuyo peso específico en el ámbito de Cataluña, especialmente en el área metropolitana de Barcelona, requiere este tratamiento específico.

Uno de los aspectos más innovadores de la presente ley es la determinación, en el Título VI, de las normas específicas de los sistemas tranviarios. Si hemos señalado que el ferrocarril vive un período de renacimiento, en el caso de los tranvías puede afirmarse que es un resurgimiento lo que se está produciendo en las ciudades, de las cuales habían sido expulsados. Su integración armónica en la red viaria, la renovación espectacular de su material móvil y su capacidad para transportar personas en un ámbito de continuidad urbana lo configuran como una pieza clave en el sistema de transportes. Esta realidad y, especialmente, su potencialidad futura han merecido un tratamiento específico en la presente ley.

El título siguiente, relativo a la seguridad del transporte ferroviario, complementa los aspectos anteriores desde una perspectiva esencial para la sociedad actual: la de asegurar que los transportes funcionen en condiciones óptimas que no pongan en peligro ni a sus usuarios ni a los que circulen por otras vías, a cuyo fin es fundamental la regulación de los pasos a nivel.

Precisamente los usuarios son los protagonistas del Título VIII, que constituye un verdadero catálogo de sus derechos y deberes. No debe olvidarse nunca que la razón de ser de estas magníficas infraestructuras, de estos servicios cada vez más rápidos y eficientes, es la existencia de las personas que los usan para satisfacer sus necesidades de movilidad o las de los bienes que son imprescindibles para hacer frente a la cotidianidad. Y por ello mismo reviste tanta importancia la fijación de los derechos que tienen los ciudadanos en la utilización de estos servicios ferroviarios de los que se dota la sociedad, pero también de los deberes que la misma sociedad en conjunto señala para hacer del transporte ferroviario un ámbito de convivencia.

Reanudando los aspectos más vinculados con la estructura del sistema ferroviario, esta se completa con la regulación, en el Título IX, de su régimen económico y tributario, tanto desde la perspectiva de las tasas y los cánones que son propios de un sistema que se articula sobre la base de la separación de infraestructura y servicio como desde la perspectiva de las tarifas que se aplican en la relación entre prestador o prestadora y usuario o usuaria del servicio.

Finalmente, la parte dispositiva de la presente ley se cierra con el Título X, dedicado a la inspección y el régimen sancionador, en el cual se recogen el régimen de responsabilidad, el catálogo de infracciones y las sanciones que comportan, en los términos que son habituales en las normas de rango legal.

TÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

El objeto de la presente ley es regular las infraestructuras y los servicios de transporte ferroviario en el marco competencial vigente de la Generalidad.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Artículo 3. Definiciones.

A los efectos de lo dispuesto por la presente ley, se entiende por: