Instrucción de 26 de julio de 2007, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre tramitación de las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española por residencia

El Código Civil establece, en su artículo 22, los plazos y requisitos para adquirir la nacionalidad española por residencia, girando en torno a los conceptos de residencia que «habrá de ser legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición», de buena conducta cívica y de suficiente grado de integración en la sociedad española. Es, fundamentalmente, el Reglamento del Registro Civil en sus artículos 220 a 224 el que regula el procedimiento.

Uno de los cambios más significativos de los últimos años de la sociedad española lo constituye sin duda el muy notable incremento del número de ciudadanos extranjeros residentes en nuestro país, lo que ha traído consigo un aumento de las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española por residencia.

Este fenómeno se ha producido a un ritmo acelerado, incrementándose en pocos años de forma extraordinaria la carga de trabajo tanto de los Registros Civiles, como de esta Dirección General de los Registros y del Notariado. La Administración ha de responder adoptando las medidas necesarias para afrontar de manera eficaz a esta nueva situación de aumento de los procedimientos relativos al estado civil de las personas, como es el caso de la adquisición de la nacionalidad por residencia. Respuesta eficaz que debe prestarse velando por los derechos de todos de los ciudadanos y de forma destacada de los de los más débiles, como es el caso de los menores.

La presente Instrucción tiene por finalidad mejorar y unificar la conformación del expediente de adquisición de la nacionalidad por residencia, agilizar su tramitación, facilitarlo a los ciudadanos y velar por los derechos de los menores cuando sean los interesados en el procedimiento. Pretende, asimismo, recordar la importancia que la inmediación del Encargado del Registro Civil tiene en el examen del grado de integración de extranjero en la sociedad española.

Para conseguir estos fines este Centro Directivo ha considerado oportuno, en uso de las facultades que tiene atribuidas (cfr. arts. 9 de la Ley del Registro Civil y 41 del Reglamento del Registro Civil) dictar ciertas reglas sobre documentación, estableciendo la innecesaria aportación por el interesado de ciertos documentos que obran en poder de la Administración, ordenación y foliación del expediente, control de la autenticidad de los documentos aportados, y especialidades en la instrucción de los expedientes en que intervengan menores o incapacitados, e, intervención del Ministerio Fiscal.

1.1 Ordenación y foliación del expediente.–Al no existir en nuestro vigente Ordenamiento jurídico registral normas sobre cómo ha de ordenarse la documentación que conforma los expedientes, a los que esta Instrucción se refiere, este Centro Directivo viene observando en la práctica de los distintos Registros Civiles importantes diferencias en el orden de los documentos que integran los expedientes de adquisición de la nacionalidad por residencia según el Registro Civil del que procedan, lo cual resulta contrario a la deseable uniformidad que, tanto por razones de agilidad como de seguridad jurídica, debe presidir esta materia.

Por ello, este Centro Directivo entiende que ha de fijar criterios generales en la materia de forma que el contenido de los expedientes registrales de adquisición de la nacionalidad española por residencia se estructuren con arreglo a un criterio lógico-procedimental basado en la secuencia de identificación del solicitante, competencia del órgano registral, legitimación del promotor, prueba, informes y propuesta de resolución, lo que aconseja adoptar la estructura del expediente que se contiene en la Regla Primera.

Por lo demás, en atención de las exigibles garantías de seguridad jurídica que obligan a asegurar la integridad de los expedientes instruidos en los Registros civiles y sobre los que ha de resolver este Centro Directivo, se deberán numerar consecutivamente todos los folios que lo compongan.

Debe destacarse entre los documentos que deben constar en el expediente, la solicitud de nacionalidad del interesado, cuyo modelo ha sido normalizado por Resolución de 7 de mayo de 2007 de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia (BOE de 25 de julio de 2007). Este modelo se encuentra disponible en el portal del Ministerio de Justicia: www.mjusticia.es

1.2 Control de la autenticidad de los documentos extranjeros. Traducción.–De conformidad con lo dispuesto por el artículo 88 del Reglamento del Registro Civil y a salvo lo dispuesto en los Tratados internacionales, requieren legalización los documentos expedidos por funcionario extranjero, salvo que al Encargado del Registro le conste directamente la autenticidad o los reciba por vía oficial o diligencia bastante (art 89 RRR). En lo que al procedimiento de adquisición de la nacionalidad por residencia esta exigencia es particularmente aplicable al certificado de nacimiento del promotor del expediente registral de nacionalidad por residencia, al del nacimiento de los hijos menores de edad, en su caso, y, al certificado sobre antecedentes penales del país de origen del solicitante.

La ausencia del requisito de legalización es un defecto que impide la inscripción registral (Resolución de 22 de enero de 1998).

La legalización es, pues, un trámite imprescindible, salvo en aquellos supuestos en que se trata de documentos provenientes de Estados parte en el Convenio de la Haya de 1961.

Hay que resaltar que el procedimiento de legalización no está regulado en ninguna norma española de Derecho positivo. La práctica diplomática internacional que se sigue en la mayor parte de los Estados del mundo y también en España es la siguiente: El documento público extranjero cuyos efectos legales se pretenden hacer valer en España debe ser legalizado en dos fases. Primera fase («fase extranjera»): (a) Las firmas contenidas en el documento cuyos efectos legales se pretenden hacer valer en España deben ser legalizadas por las autoridades extranjeras de dicho país con arreglo a las Leyes de dicho país; (b) Tras ello, el documento extranjero debe ser nuevamente legalizado por autoridades dependientes del Ministerio de Asuntos Exteriores de dicho país extranjero. Segunda fase («fase española»): (a) El documento extranjero se presenta ante el Cónsul español en dicho país, que legaliza las firmas de los funcionarios del Ministerio de Asuntos Exteriores de dicho país extranjero. Ello es posible porque los cónsules españoles disponen de un registro de firmas de los funcionarios del Ministerio de Asuntos Exteriores del país en el que operan; (b) Tras ello, en algunas ocasiones, puede ser conveniente, pero sólo en casos de duda seria y razonable, que el documento se presente ante el Ministerio de Asuntos Exteriores español, que legaliza la firma del Cónsul español acreditado en el extranjero. Sin embargo, en la mayoría de los casos, no se requiere este segundo trámite de la «fase española».

En el caso de documentos provenientes de Estados parte de en el Convenio de la Haya de 5 de octubre de 1961, así como en aquellos casos en que resulte aplicable el Convenio de Atenas de 15 de septiembre de 1977 de la Comisión Internacional del Estado Civil (en vigor para España desde el 1 de mayo de 1981), la legalización se sustituye por el trámite de la apostilla. La apostilla actúa en el ámbito de los requisitos de forma, permitiendo su consideración de documentos auténticos y conformes con la Ley aplicable a las formalidades y solemnidades documentales establecidas por el país de origen del documento, pero, como ha indicado la reciente Instrucción de 20 de marzo de 2006 sobre prevención del fraude documental en materia de estado civil, no ampara ninguna presunción de legalidad del contenido del documento o de la realidad de los hechos reflejados en el mismo, cuyo enjuiciamiento y valoración quedan sujetas a la apreciación del funcionario o autoridad española ante la que se pretendan hacer valer los efectos derivados de tales documentos. Por ello, el párrafo final del artículo 89 del Reglamento del Registro Civil prescribe que «El Encargado que dude fundadamente de la autenticidad de un documento, realizará las comprobaciones oportunas».

Finalmente, el documento debe presentarse traducido a idioma oficial español. Así lo exige el artículo 86 del Reglamento del Registro Civil, precepto que, no obstante, permite que el Encargado del Registro prescinda de la traducción si al mismo le consta el contenido del documento extranjero. En su defecto, la traducción puede realizarse por Notario, Cónsul, Traductor u otro órgano o funcionario competente. El Encargado, ha de examinar, pues, la competencia de la persona o funcionario que realiza la traducción.

1.3 Supresión de la aportación por el interesado del certificado de residencia y del de antecedentes penales.–El artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece, dentro del catálogo de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas, el de no tener que presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración. Que el ciudadano tenga que presentar documentos que ya se encuentran en poder de la Administración supondría, además, un trámite que podría considerarse desproporcionado y que supondría una infracción del artículo 354 del Reglamento del Registro Civil, exige que en la tramitación de los expedientes se evite toda dilación o trámite superfluo o desproporcionado. Tradicionalmente, esta Dirección General ha hecho uso frecuente del principio de economía procesal a lo largo de diversas Resoluciones e Instrucciones dictadas en el ámbito de su competencia.

El entorno tecnológico en el que actualmente se desenvuelve la actividad de la Administración posibilita cumplir ahora de forma más eficaz con las previsiones normativas citadas, permitiendo simplificar los procedimientos administrativos y contribuir al funcionamiento interno de las Administraciones Públicas, incrementando su eficacia, tal y como señala la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico a los Servicios Públicos siendo una de las finalidades de esta Instrucción cumplir esta Ley en lo que al procedimiento de adquisición de la nacionalidad por residencia se refiere.

Estas previsiones normativas incorporadas por el Real Decreto 1917/1986, de 29 de agosto, han de aplicarse en el marco legal y reglamentario actual regulador de la situación de los extranjeros en España. La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social en sus artículos 4, 29, 30, 30bis, 31 y 32 y los Capítulos II y III del Reglamento de desarrollo de la Ley, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, así como el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de los ciudadanos de los Estados Miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, definen con claridad el régimen de permanencia en España, diferenciado del de mera estancia, y la documentación que al extranjero se proporciona en las distintas situaciones contempladas.

El artículo 4 de la Ley dispone que «todos los extranjeros a los que se haya expedido un visado o una autorización para permanecer en España por un periodo superior a seis meses, obtendrán la tarjeta de identidad de extranjero, que deberán solicitar personalmente en el plazo de un mes desde su entrada en España o desde que se conceda la autorización, respectivamente». Por su parte, el artículo 105.2 del Real Decreto 2393/2004, reproduce el 4 de la Ley.

Por último, el artículo 8 del Real Decreto 240/2007, establece la denominada «tarjeta de residencia de familiar ciudadano de la Unión» como el documento de identidad de los familiares de nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea o del Estado del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, siempre que ellos mismos no sean nacionales de ningún Estado perteneciente a ninguna de las dos Organizaciones citadas. Habrá de solicitarse cuando pretendan residir en España por un plazo superior a tres meses.

En el supuesto de los nacionales de Estados Miembros de la Unión Europea o de Estado parte del Acuerdo Económico Europeo, el artículo del Real Decreto que se viene citando prevé que habrán de inscribirse, cuando su residencia vaya a ser superior a 3 meses, en el Registro Central de Extranjeros, de cuya inscripción obtendrán un certificado en el que constará, entre otros datos, su número de identidad de extranjero.

En definitiva, en el momento actual la presentación de los documentos que acaban de examinarse han de considerarse suficientes en orden al cumplimiento de la exigencia establecida en el artículo 221 del Reglamento del Registro Civil y debe entenderse que proporciona información suficiente para la emisión del informe que ha de emitir el Encargado del Registro Civil y el Ministerio Fiscal (artículo 348 del Reglamento del Registro Civil) antes de elevar el expediente a la Dirección General (artículo 365 del citado Reglamento).

Todo ello se ha de entender sin perjuicio de la competencia que corresponde a esta Dirección General en orden a recabar el preceptivo informe al Ministerio del Interior (cfr. art. 222 R.R.C.) a fin de complementar la instrucción del expediente con objeto de constatar, en el momento de la resolución, la continuidad de la residencia, evitando así la duplicidad de trámites y la consiguiente demora en la tramitación del expediente.

Sin embargo, tratándose de un documento que contiene información custodiada por el Registro Central de Penados y Rebeldes, que depende del Ministerio de Justicia, este Centro Directivo considera que, en cumplimiento del artículo 35 de la Ley 30/92, y en aras del mejor servicio al ciudadano, resulta legalmente procedente y oportuno desde el punto de vista práctico, que sea la propia Dirección General de los Registros y del Notariado la que solicite dicho certificado, siempre que el promotor del expediente exprese su consentimiento a tal fin en la solicitud de incoación del propio expediente. En caso de que no preste el interesado ese consentimiento, deberá aportar el certificado junto con la solicitud.

Por tanto, los Registros Civiles podrán dar por completo el expediente a los efectos de su elevación a la Dirección General sin necesidad de aportación del certificado de antecedentes penales, tratándose de expedientes iniciados en virtud de solicitud en que conste el citado consentimiento.

Es, pues, responsabilidad del Encargado del Registro Civil la difícil apreciación concreta de conceptos de amplios y difusos contornos. Pero, aún admitiendo las dificultades, ha de tratarse de que el resultado del examen determine de manera veraz un suficiente grado de integración en la sociedad española, que al finalizar el procedimiento va ser solamente o, además, según los casos, la sociedad a la que pertenezca el solicitante.

En derecho comparado, son varios los países europeos cuya legislación ha desarrollado los factores que, se entiende, configuran la integración social, exigiendo, por ejemplo, la superación de un examen de idioma como requisito para la adquisición de la nacionalidad. La base de esta normativa se fundamenta en la consideración del idioma como un elemento indispensable y revelador del nivel de integración social del extranjero que pretende obtener la nacionalidad del país en el que reside. También se exige que el solicitante demuestre su conocimiento de la cultura del país, como signo de integración social.

En España, sin embargo, sólo las normas antes mencionadas perfilan el marco legal que pretende acoger el concepto «suficiente grado de integración» como requisito exigible para la concesión de la nacionalidad, pero no proporcionan su definición legal. Es posible, sin embargo, obtener de ambos preceptos algunas conclusiones que permitan delimitar al máximo el concepto del que tratamos.

En primer lugar, es preciso considerar que el requisito se establece, únicamente, para los supuestos de pretensión de la nacionalidad por residencia, lo que implica un vínculo directo entre la permanencia en el país y la integración en la sociedad en la que el peticionario reside. Resulta coherente, por tanto, considerar que la residencia, a los efectos de obtención de la nacionalidad, es considerada por el legislador como algo más que el simple transcurso del tiempo, ya que los periodos de residencia, en cada caso, habrán de producir el efecto integración, derivado del verdadero arraigo en la sociedad en la que se reside.