LegalizeReal Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria
Norma derogada por la disposición derogatoria única.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril. Ref. BOE-A-2012-5730.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
La disposición final primera de la Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, autorizó al Gobierno para que, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la ley, refundiera en un solo texto dicha ley y la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, regularizando, aclarando y armonizando las normas refundidas entre sí, así como con lo dispuesto en la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, en la Ley Orgánica 3/2006 de Reforma de aquélla, en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
Esta habilitación tiene por finalidad incrementar la claridad del sistema de disciplina fiscal y de gestión presupuestaria al integrar la Ley General de Estabilidad y su modificación en un único cuerpo normativo, contribuyendo con ello a mejorar la seguridad jurídica de las Administraciones intervinientes.
Y en ejercicio de tal autorización, se elabora el presente Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, manteniendo la estructura y sistemática de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, y sus divisiones en títulos, capítulos y secciones.
II
La Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria -y su complementaria Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre- supuso un buen instrumento en el proceso de consolidación fiscal. Este proceso fue, sin duda, una de las claves de la política económica que hizo posible el acceso de España a la Unión Económica y Monetaria en 1999 y que dio lugar a un importante cambio estructural en el comportamiento de nuestra economía. El principal reto de la política económica a partir de aquí fue mantener y prolongar el ciclo expansivo de larga duración, aprovechando plenamente las oportunidades derivadas de nuestra participación en el proceso de construcción europea, de forma que siguieran aumentando las rentas, el empleo y el bienestar de los ciudadanos españoles.
Para estos fines, la política presupuestaria ha sido y será un elemento de primer orden, por lo que el rigor en las cuentas públicas que las leyes mencionadas impusieron, resultó eficaz para mejorar la gestión presupuestaria y conseguir los objetivos económicos fijados.
No puede dejar de mencionarse que una de las claves de la normativa de estabilidad fue desde el principio que, al esfuerzo del Estado, se sumaba el del resto de las Administraciones públicas. Así, en virtud de lo dispuesto en los artículos 149.1.13.ª -bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica- y 149.1.18.ª -bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas- de la Constitución, el marco de la estabilidad presupuestaria se configuró con carácter básico, resultando en consecuencia aplicable a todas las Administraciones públicas en sus distintas personificaciones, al objeto de que la actuación presupuestaria coordinada de todas ellas, puesta al servicio de la política económica del Gobierno, permitiera conseguir la imprescindible estabilidad económica interna y externa, como base para el mantenimiento del escenario económico, doblemente caracterizado por un elevado crecimiento y una elevada tasa de creación de empleo.
Adicionalmente, y como fundamento constitucional de la competencia del Estado para la aprobación de la Ley de Estabilidad, hay que referirse a lo dispuesto en el artículo 149.1.11.ª de la Constitución -sistema monetario- en tanto en cuanto uno de sus objetivos es garantizar la permanencia de España como uno de los países que tienen en el euro su moneda nacional, y en el artículo 149.1.14.ª -Hacienda general y deuda del Estado- por cuanto esta Ley constituye un instrumento al servicio de la coordinación entre la Hacienda Pública del Estado y las de las comunidades autónomas.
Este amplio ámbito de actuación hizo necesario contar con una ley orgánica complementaria para, así, respetar el ámbito de autonomía financiera que el artículo 156.1 de la Constitución garantiza a las comunidades autónomas.
III
No obstante la eficacia mostrada por el sistema, no cabe duda de que determinados aspectos pusieron de manifiesto insuficiencias que exigían su modificación para adaptarlas a la realidad de un Estado descentralizado en el que concurren varias Administraciones públicas y a las exigencias de la política económica. Así se llevó a cabo por la Ley 15/2006, de 26 de mayo, y su complementaria Ley orgánica 3/2006, de 26 de mayo. Los aspectos más destacables sobre los que incidió la reforma que estas leyes suponían pueden resumirse de la siguiente forma.
El primer elemento de la reforma era la introducción de un nuevo mecanismo para la determinación del objetivo de estabilidad de las Administraciones públicas territoriales y sus respectivos sectores públicos, apoyado en el diálogo y la negociación. Así, el objetivo de estabilidad de cada Comunidad Autónoma se acordará con el Ministerio de Economía y Hacienda tras una negociación bilateral, sin perjuicio de que, en última instancia, sea a las Cortes Generales y al Gobierno a los que corresponda adoptar las decisiones esenciales sobre la política económica, conforme a lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución. El nuevo mecanismo aúna, por tanto, el respeto a la autonomía financiera con los objetivos de política económica general.
También por la necesidad de potenciar los principios constitucionales de solidaridad, cooperación, coordinación y lealtad recíproca entre las distintas entidades territoriales, se refuerza el papel del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local como órganos de coordinación multilateral entre la Administración General del Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales.
El segundo elemento sobre el que incidió la reforma fue la potenciación del principio de transparencia. En este sentido se modificó la regulación de las obligaciones de suministro de información, directamente y a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera, así como el acceso de los ciudadanos a dicha información. Otro aspecto relevante en el que se aumenta la transparencia es la desagregación de los saldos presupuestarios del Estado y la Seguridad Social. La reforma separa totalmente el objetivo de estabilidad del Estado del de la Seguridad Social, lo cual resulta muy lógico si valoramos que éste debe atender a las consideraciones demográficas y sociales a medio y largo plazo.
La tercera reforma, y posiblemente la de más calado, fue la relativa a la flexibilización del principio de estabilidad, atendiendo a la situación económica, de modo que pueda combatirse el ciclo, adaptando la política presupuestaria al ciclo económico con el fin de suavizarlo.
IV
Por lo que se refiere a la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria en el ámbito de las entidades locales, la reforma llevada a cabo en el año 2006 partió de diferenciar claramente entre dos tipos de entidades locales, a saber: en primer lugar, las incluidas en el ámbito subjetivo definido en el artículo 111 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a alguna de las cuales les será de aplicación, al igual que para el Estado y las comunidades autónomas, el principio de estabilidad presupuestaria entendido como la situación de equilibrio o de superávit computada a lo largo del ciclo económico; y en segundo lugar, el resto de las entidades locales que han de ajustar sus presupuestos al principio de estabilidad presupuestaria entendido como la situación de equilibrio o de superávit.
A la vista de todo lo anterior, y haciendo uso de la habilitación concedida, se ha elaborado el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria que se aprueba mediante este real decreto legislativo y que tiene por objeto recoger en un solo texto de manera sistemática las modificaciones expuestas.
En su virtud, a iniciativa y propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, de acuerdo con/ oído el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 28 de diciembre de 2007,
D I S P O N G O :
Artículo único. Aprobación del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
Se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, que se inserta a continuación.
Disposición adicional única. Remisiones normativas.
Las referencias normativas efectuadas en otras disposiciones a la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, se entenderán efectuadas a los preceptos correspondientes del texto refundido que se aprueba.
Disposición derogatoria única. Derogación normativa.
Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria que se aprueba y, en particular, por integrarse en dicho texto refundido:
La Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.
La Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.
Disposición final única. Entrada en vigor de la ley.
El presente real decreto legislativo y el texto refundido que aprueba entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y será aplicable a los Presupuestos cuya elaboración deba iniciarse a partir del 1 de enero de 2007.
No obstante, las previsiones del artículo 7 del texto refundido que permiten, con carácter excepcional, a los sujetos comprendidos en los artículos 2.1.a) y c) y 19.1 de la misma, presentar déficit cuando éste se destine a financiar incrementos de inversión en programas destinados a atender actuaciones productivas, serán de aplicación desde el 1 de enero de 2007.
Dado en Madrid, el 28 de diciembre de 2007.
JUAN CARLOS R.
El Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda,
PEDRO SOLBES MIRA
TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY GENERAL DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
TÍTULO I. Ámbito de aplicación de la Ley y principios generales
CAPÍTULO I. Ámbito de aplicación
Artículo 1. Ámbito de aplicación objetivo.
Constituye el objeto de la presente Ley el establecimiento de los principios rectores a los que deberá adecuarse la política presupuestaria del sector público en orden a la consecución de la estabilidad y crecimiento económicos, en el marco de la Unión Económica y Monetaria, así como la determinación de los procedimientos necesarios para la aplicación efectiva del principio de estabilidad presupuestaria, de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y en virtud de la competencia del Estado respecto de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Artículo 2. Ámbito de aplicación subjetivo.
A los efectos de la presente ley, el sector público se considera integrado por los siguientes grupos de agentes:
La Administración General del Estado, los organismos autónomos y los demás entes públicos vinculados o dependientes de aquélla, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, así como los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado.
Las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.
La Administración de las comunidades autónomas, así como los entes y organismos públicos dependientes de aquélla, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.
Las entidades locales, los organismos autónomos y los entes públicos dependientes de aquéllas, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.
El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público vinculados o dependientes de la Administración del Estado, de las Administraciones de las comunidades autónomas o de las entidades locales y no comprendidos en el número anterior, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetos a lo dispuesto en el título I de esta ley y a las normas que específicamente se refieran a las mismas.
CAPÍTULO II. Principios generales
Artículo 3. Principio de estabilidad presupuestaria.
Se entenderá por estabilidad presupuestaria, en relación con los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.a) y c) de esta ley, la situación de equilibrio o de superávit computada, a lo largo del ciclo económico, en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y en las condiciones establecidas para cada una de las Administraciones públicas.
Los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.d) de esta ley se sujetarán al principio de estabilidad en los términos establecidos en el artículo 19 de esta ley.
Se entenderá por estabilidad presupuestaria, en relación con los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.b) de esta ley, la situación de equilibrio o superávit computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.
La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.2 de esta ley se realizará dentro de un marco de estabilidad presupuestaria.
Se entenderá por estabilidad presupuestaria con relación a dichos sujetos la posición de equilibrio financiero.
Artículo 4. Principio de plurianualidad.
La elaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria.
Artículo 5. Principio de transparencia.
Los Presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria, así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional.
Artículo 6. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos.
Las políticas de gastos públicos deben establecerse teniendo en cuenta la situación económica y el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y se ejecutarán mediante una gestión de los recursos públicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad.
Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación de los sujetos a que se refiere el artículo 2 de la presente ley que afecte a los gastos públicos, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias del principio de estabilidad presupuestaria.
TÍTULO II. Estabilidad presupuestaria del sector público
CAPÍTULO I. Disposiciones comunes
Artículo 7. Instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria.
La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos de los distintos sujetos comprendidos en el artículo 2.1.a), c) y d) de esta Ley se realizará con carácter general en equilibrio o superávit presupuestario computado en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.
Con carácter general, el gasto de los distintos sujetos comprendidos en el artículo 2.1.a) de esta Ley, así como de las Entidades locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 del texto refundido de la ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, no podrá superar la tasa de crecimiento de referencia de la economía española.
Excepcionalmente, los sujetos comprendidos en los artículos 2.1.a) y c) y 19.1 de esta Ley podrán presentar déficit en aquellos ejercicios para los que, sobre la base del informe previsto en el apartado 2, del artículo 8, de esta Ley se prevea un crecimiento inferior a la tasa de variación del Producto Interior Bruto nacional real al que se refiere el apartado siguiente.
En este supuesto, la Administración que prevea incurrir en déficit deberá presentar al Ministerio de Economía y Hacienda una memoria plurianual mostrando que la evolución prevista de los saldos presupuestarios, computados en la forma establecida en el apartado anterior, garantiza la estabilidad a lo largo del ciclo.
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