Ley 15/2006, de 28 de diciembre, de Montes de Aragón

Norma derogada, con efectos desde el 1 de julio de 2017, por la disposición derogatoria única del Decreto Legislativo 1/2017, de 20 de junio. Ref. BOA-d-2017-90392#dd

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno se publique en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20.1 del Estatuto de Autonomía.

PREÁMBULO

I

El artículo 149.1.23.ª de la Constitución permitió la aprobación de la Ley de las Cortes Generales 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, de carácter básico. La Comunidad Autónoma de Aragón tiene establecida en el artículo 35.1.15.ª de su Estatuto de Autonomía la competencia exclusiva en materia de «montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias, pastos y espacios naturales protegidos, sin perjuicio de lo dispuesto en el número veintitrés del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución», correspondiendo, asimismo, a la Comunidad Autónoma de Aragón la competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en cuestiones relativas a la «protección del medio ambiente; normas adicionales de protección del medio ambiente y del paisaje» prevista en el artículo 37.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

No obstante, es obvia la conexión material de otros títulos competenciales con el concepto amplio de «medio ambiente», en el que se incardina la materia forestal, lo cual permite referir su conexión material con el artículo 35.1.17.ª del Estatuto de Autonomía de Aragón, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia para la «protección de los ecosistemas en los que se desarrollen dichas actividades», refiriéndose a los aprovechamientos cinegéticos y piscícolas, así como con la competencia propia de la Comunidad Autónoma sobre «tratamiento especial de las zonas de montaña» atribuida por el artículo 35.1.14.ª del Estatuto de Autonomía de Aragón.

Y, en un último nivel, otras materias conexas ultiman los títulos que permiten a la Comunidad Autónoma de Aragón dictar la presente norma. De estas habilitaciones destaca, principalmente, la de «ordenación del territorio» (artículo 35.1.7.ª del Estatuto de Autonomía) y, atendiendo al bien jurídico tutelado que justifica la actividad de control en el ejercicio de la competencia en materia forestal en el territorio de la Comunidad Autónoma, podría referirse también, en un sentido amplio, extenso y secundario, a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de «régimen local...» (artículo 35.1.2.ª del Estatuto de Autonomía) y de «procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia» (artículo 35.1.5.ª del Estatuto de Autonomía), así como a la competencia sobre «bienes de dominio público y patrimoniales, cuya titularidad corresponda a la Comunidad Autónoma, así como las servidumbres públicas y demás derechos reales administrativos en materia de sus competencias» (artículo 35.1.6.ª del Estatuto de Autonomía), siguiendo la configuración específica del régimen de propiedad de los montes de titularidad de la Comunidad Autónoma en desarrollo de la legislación forestal básica y conforme a la propia función económica del monte, cuyo carácter relevante no se niega pese a la vis atractiva de su función medioambiental, y la consecuente ordenación de su explotación, que permite incardinar el ejercicio de la potestad legislativa, siquiera sea tangencialmente, en la de «planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma...» (artículo 35.1.24.ª del Estatuto de Autonomía).

II

Los montes cumplen una importante función social, por lo que las Administraciones públicas aragonesas están obligadas a garantizar que generen los mayores beneficios posibles. Es obvio que el aprovechamiento racional de los montes contribuye al desarrollo rural.

Por ello, los montes deben ser considerados infraestructuras naturales básicas de la Comunidad Autónoma de Aragón y, por lo tanto, las Administraciones Públicas deben destinar los medios materiales y humanos necesarios para que los montes cumplan estas importantes asignaciones ambientales.

III

El sistema de estructura territorial de la Comunidad Autónoma de Aragón presenta peculiaridades derivadas de la existencia de una organización territorial intermedia como son las comarcas, cuyo marco competencial viene delimitado por lo dispuesto en Ley 23/2001, de 26 de diciembre, de Medidas de Comarcalización, la cual, sin perjuicio de las demás leyes comarcales, define el alcance de la competencia comarcal en materia de agricultura, ganadería y montes.

El procedimiento de elaboración del texto legal se ha caracterizado por la intensa participación de diversas organizaciones conservacionistas, empresariales y sindicales, así como de distintos colegios profesionales, a los que se les ha dado un trámite de audiencia específico, lo cual redunda en un mayor consenso social sobre su contenido.

IV

La referida Ley 43/2003, modificada parcialmente por la Ley 10/2006, de 28 de abril, encomienda a las Comunidades Autónomas la regulación, mediante su capacidad de desarrollo legislativo, de una serie de extremos, entre los que deben destacarse el de la exacta definición del ámbito de aplicación de la propia ley básica (mediante el establecimiento de la unidad mínima de montes o el plazo mínimo para que un cultivo abandonado adquiera la condición de monte), la concreción de la unidad mínima de monte a efectos de la indivisibilidad en las transmisiones o del ejercicio del derecho de tanteo y retracto, o el tratamiento urbanístico de los montes. Tales asuntos son objeto de regulación en la presente ley, en cumplimiento de lo dispuesto por la legislación básica, pero no se limita a ello, sino que aborda un desarrollo normativo en materia de montes que pretende adaptarse a la realidad de Aragón, tanto por sus significativos valores naturales, que deben ser objeto de protección, como por su realidad socioeconómica y, en especial, por su actual organización administrativa.

La presente ley se estructura en ocho títulos, doce disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria y nueve finales.

El Título I, «Disposiciones generales», se estructura en dos capítulos. El primero, «Definición y principios generales», contiene una detallada regulación de los fines y de los principios generales inspiradores contenidos en la ley estatal antes referida y, sin menoscabo de ninguno de ellos, la presente ley añade una especial valoración de los montes por sus funciones en la generación, gestión y reserva de los recursos hídricos y su contribución a la regulación del régimen de caudales de los ríos; en la conservación de los suelos como recurso natural y en la conservación del patrimonio genético contenido en los bosques aragoneses autóctonos; otorga al árbol una consideración especial como valor específico a proteger y establece entre sus objetivos la defensa de los montes contra los incendios, la erosión y las plagas forestales, estableciendo y regulando medidas de custodia que no se limitan a los usos, servicios y aprovechamientos tradicionales de los montes, extendiéndose a la defensa de la propiedad forestal pública y estableciendo el sistema de coordinación administrativa respecto a otras actuaciones públicas que lo precisan por su incidencia o impacto en los montes. Por último, pero no por ello menos importante, se establece la distribución competencial entre la Administración autonómica y las Administraciones locales, y en particular las comarcas, en materia forestal.

Con objeto de otorgar el régimen protector y de gestión de la presente ley a los terrenos relacionados con la producción y la gestión de los recursos hídricos, se incluyen en la definición del concepto de monte, las áreas nivales, glaciares, roquedos y cumbres, así como los humedales, sotos y masas arboladas de riberas.

Constituye una novedad de la ley que nos ocupa la consideración del árbol como valor natural y cultural a proteger, añadiendo este al objetivo clásico de defensa del terreno sobre el que vegeta, el monte. A ello se debe la excepción de la unidad mínima de monte de los terrenos que sustenten especies forestales arbóreas, así como la incorporación del Catálogo de Árboles Singulares de Aragón entre las fórmulas de gestión y su consideración en el desarrollo autonómico del régimen sancionador establecido en la ley básica de montes.

Mediante la presente ley se dota al suelo forestal, pero también al agrícola, del mayor nivel de protección que una norma sectorial forestal puede otorgar a este recurso natural de máxima relevancia en el sector primario y que a escala humana debe considerarse y, sobre todo, gestionarse, como no renovable, respondiendo a este fin la exceptuación de los ribazos y márgenes de cultivos de la superficie mínima de monte establecida con carácter general y sin perjuicio de su desarrollo reglamentario.

El segundo capítulo, «Competencias de las Administraciones públicas», establece detalladamente las competencias autonómicas, entre las que destacan la planificación y elaboración de la política forestal, la regulación de los servicios y funciones de la escala de agentes de protección de la naturaleza o la potestad de regular los aprovechamientos y usos forestales de cualquier naturaleza en montes de cualquier titularidad, respondiendo así a la demanda social de actuación y control público sobre actividades o usos que, aun realizándose en montes no sometidos a la directa gestión pública, tienen repercusiones sobre el conjunto de los recursos naturales, como los aprovechamientos micológicos, los recorridos con vehículos a motor o la práctica del senderismo.

También se hallan entre las competencias autonómicas la aprobación de los planes de ordenación de los recursos forestales de ámbito comarcal y de los instrumentos de gestión de todos los montes aragoneses, el cambio de uso forestal o la participación en los procedimientos de planeamiento urbanístico que afecten a montes, así como las actuaciones de defensa de la propiedad forestal catalogada: informes en procedimientos de inmatriculación de predios forestales, investigación, deslindes y amojonamientos de montes catalogados, inclusión o exclusión de montes en el catálogo y concesiones de uso privativo del dominio público forestal. Por su especial relevancia, deben añadirse a esta sucinta enumeración las competencias en materia de prevención y extinción de incendios forestales.

Entre las competencias asignadas por esta ley a las comarcas, se encuentran la elaboración de los planes de ordenación de los recursos forestales, así como su ejecución y desarrollo, incluyendo la competencia para la aprobación de los planes anuales de aprovechamientos de los montes públicos existentes en la comarca, siempre y cuando dispongan de instrumento de gestión en vigor, así como la referente a la gestión de los fondos de mejoras de montes de utilidad pública.

El Título II, «Clasificación y régimen jurídico de los montes», se divide en cinco capítulos. El primero, «Clasificación de los montes», los regula distinguiéndolos en función de la titularidad pública (aquellos que integran el dominio público y los considerados patrimoniales) o privada y contemplando, además, el régimen especial de los montes vecinales en mano común. El segundo, «Régimen jurídico de los montes públicos», establece la regulación que corresponde a la tipología legal de los montes públicos, detallando los que forman el dominio público forestal, recogiendo el Catálogo de Montes de Utilidad Pública de Aragón, así como los procedimientos de descatalogación, permuta, desafectación y prevalencia. Debe significarse en este apartado el régimen jurídico de los sotos y masas arboladas de riberas, a los que reconoce la doble afectación derivada de su pertenencia al dominio público hidráulico y al forestal, y de la que se deriva su especial régimen competencial, completando este capítulo el régimen jurídico de los montes comunales y patrimoniales. El tercero regula el régimen jurídico de los montes privados, creando el Registro de montes protectores de Aragón y determinando los efectos que se derivan del mismo. El cuarto contiene la regulación de los montes vecinales en mano común. Finaliza el título con un capítulo quinto, el cual, tras la determinación de los supuestos de cambio de uso forestal, y con el fin de garantizar la sostenibilidad de los usos y servicios públicos que motivaron su afectación o, en su caso, su inclusión en el Registro de montes protectores, aborda la coordinación entre las competencias públicas en materia de ordenación territorial y de conservación del medio natural, estableciendo con carácter general la inclusión del dominio público forestal y de los montes protectores en la categoría de suelo no urbanizable de protección especial y sometiendo a informe de la Administración forestal autonómica el trámite de toda figura de planeamiento urbanístico que afecte a montes de cualquier titularidad.

Respecto al Título III, «Investigación, deslinde, adquisición e inscripción de los montes», se divide en tres capítulos que contienen las potestades de investigación, deslinde y amojonamiento y recuperación posesoria, respectivamente, e incluyendo el tercero, además, la adquisición e inscripción registral. Debe destacarse la completa regulación del procedimiento de deslinde, que recupera en parte su configuración tradicional, detallando las condiciones de su ejecución y sus efectos e incorporando la potestad de deslinde forestal de las riberas.

El Título IV, «Política forestal, ordenación y gestión de los montes», se divide en tres capítulos. El primero, «Política forestal», recoge el marco jurídico del plan forestal de Aragón, como el instrumento esencial para llevar a cabo la política forestal en la Comunidad Autónoma, y crea el Comité Forestal de Aragón, regulando sus funciones. El capítulo segundo, «Ordenación y gestión de los montes», regula las instrucciones de ordenación de montes y las normas de silvicultura mediterránea, junto con los planes de ordenación de los recursos forestales y los instrumentos de gestión forestal. Completa el Título el capítulo III, sobre información y estadística forestal.

El Título V recoge en cuatro capítulos el régimen de uso y aprovechamiento de los montes y contiene en su primer capítulo el régimen general y las correspondientes definiciones, distinguiendo las concesiones de uso privativo, las servidumbres, los aprovechamientos y las actividades y usos sociales. El capítulo segundo, «Concesiones y servidumbres», establece las condiciones de las concesiones, tanto de interés publico como particular, y de las servidumbres, estableciendo el carácter gratuito para las de interés público y contemplando criterios actualizados de valoración para las de interés particular. El capítulo tercero determina los aprovechamientos forestales en los distintos tipos de montes y las condiciones generales y especiales de aplicación, incorporando una serie de principios en relación con los recursos del subsuelo, que no son considerados aprovechamientos forestales, e incluyendo los fondos de mejoras como instrumento financiero de los montes de utilidad pública. Finaliza el título con el capítulo cuarto, que corresponde al uso público de los montes e incluye las condiciones de acceso público y empleo de las pistas forestales.

El Título VI, «Protección de los montes», recoge en su capítulo I diversas medidas de control de la erosión, corrección hidrológico-forestal y repoblación, asegurando la protección legal del recurso suelo, históricamente insuficiente, y definiendo las zonas prioritarias de actuación en restauración hidrológico-forestal. Asimismo, añade en su capítulo II diferentes medidas tendentes a la prevención de plagas y enfermedades. Por otro lado, en su capítulo III determina las competencias en materia de prevención y extinción de incendios forestales, sus medidas preventivas y las referentes a la restauración de zonas incendiadas, consolidando y refrendando el modelo organizativo para su extinción, basado en las competencias forestales autonómicas, que incluyen la dirección de extinción sobre un operativo que englobe medios pertenecientes a otras Administraciones, siempre y cuando los incendios afecten exclusivamente a bienes de naturaleza forestal.

El Título VII, «Fomento de las actuaciones forestales», establece las ayudas técnicas y económicas que debe impulsar la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón a favor de propietarios públicos y privados. Estas medidas se podrán concretar mediante contratos, convenios y acuerdos de colaboración con los propietarios de los montes, incluyendo la posibilidad de que el Gobierno de Aragón pueda establecer medidas compensatorias económicas en el caso de que se limiten los usos y aprovechamientos por razones de interés general o por motivos de protección de los valores naturales del monte.

Por último, el Título VIII, «Policía forestal e infracciones y sanciones», reproduce en gran parte el régimen sancionador establecido con carácter de legislación básica en la referida Ley 43/2003, desarrollando, no obstante, algunos extremos. Tal es el caso de la graduación de las sanciones, que modula el criterio de la referida ley, basado en el tiempo necesario para la restauración de los daños producidos al monte, en función de la magnitud de la superficie afectada, de su pertenencia a montes de utilidad pública o montes protectores y la posible afección a árboles incluidos en el Catálogo de Árboles Singulares de Aragón.

En el mismo título se incluyen las funciones en materia de vigilancia, custodia y policía de los agentes de protección de la naturaleza de la Comunidad Autónoma de Aragón y de los agentes forestales de las entidades locales.

El elevado número de disposiciones adicionales responde a la necesidad de adecuar jurídicamente diversas situaciones especiales existentes en el medio forestal aragonés. Entre ellas, destaca el trato que la presente ley da a los montes no catalogados pero repoblados mediante inversión pública y sometidos a fórmulas contractuales de gestión, tales como los consorcios y convenios, que precisan de una actualización que garantice su conservación y evite cargar a sus dueños con deudas no respaldadas por la rentabilidad de sus aprovechamientos. Por ello, se prevé, para los montes públicos consorciados, su catalogación, lo que conllevaría la condonación de la deuda acumulada con arreglo a los citados contrato, mientras que para los montes privados se prevé dicha condonación sólo para el caso de que se incluyan en el registro de montes protectores. Otra disposición adicional se refiere a que será pública la acción para exigir la observancia de lo establecido en esta ley.

La Red Natural de Aragón, cuya parte más significativa, en términos de superficie, corresponde al ámbito aragonés de la Red Natura 2000 y que, a su vez, contiene fundamentalmente terrenos forestales, es apoyada en sus objetivos de conservación por los contenidos de la presente ley, que recoge, en los supuestos para la catalogación de los montes públicos, su pertenencia a la Red Natural de Aragón, así como para la inclusión de montes privados en el régimen de protectores. Este impulso a la conservación se completa incorporando a la Red Natural de Aragón los montes catalogados de utilidad pública, lo que supone una ampliación de la superficie de la Red Natural de Aragón coincidente con el dominio público forestal y que, por lo tanto, ya está destinado a su conservación.