Ley 1/2008, de 2 de julio, reguladora de los conflictos de intereses de los Miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración de Cantabria

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA

Conózcase que el Parlamento de Cantabria ha aprobado y yo, en nombre de Su Majestad el Rey, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.2.º del Estatuto de Autonomía de Cantabria, promulgo la siguiente Ley de Cantabria 1/2008, de 2 de julio, reguladora de los conflictos de intereses de los Miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración de Cantabria.

PREÁMBULO

I

De conformidad con el artículo 103.1 de la CE, «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho». Este precepto constitucional caracteriza la función que distingue a los miembros del Gobierno y altos cargos de la Administración en cuanto cabezas de las diferentes estructuras públicas que dirigen. Por tanto, servicio, objetividad e interés general son tres notas constitucionales que siempre han de estar presentes en cualquier regulación que se realice en materia, tanto de incompatibilidades, como de conflictos de intereses.

En efecto, el servidor público, cualquiera que sea la naturaleza de su relación con los poderes públicos, es un elemento imprescindible para la satisfacción del anterior mandato constitucional, estando así obligado a servir con objetividad los intereses generales, anteponiendo éstos a los de carácter particular que pueda tener en el despacho de los asuntos a su cargo. Priorizar los intereses privados frente a los públicos pone además en peligro la eficacia de la acción política y administrativa, al suponer un fraude a los objetivos señalados por el legislador y, en consecuencia, una alteración del elemental principio democrático que rige nuestro orden constitucional y estatutario. Es decir, cuando ello acontece, se puede decir que se desnaturaliza la esencia constitucional del poder público y se ingresa en el proceloso mundo de la corrupción.

Actuar primando siempre el interés público sobre el interés privado debe ser especialmente exigible a quien posee las más altas responsabilidades en el escalafón jerárquico administrativo, a cuyo frente se encuentra el Gobierno de la Comunidad Autónoma. La presente Ley tiene como objeto establecer el régimen jurídico de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

II

Hasta el momento dicho régimen estaba comprendido en dos normas con rango de ley, la Ley de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, y la Ley de Cantabria 5/1984, de 18 de octubre, de incompatibilidades de altos cargos; y una norma reglamentaria, el Decreto 148/2003, de 21 de agosto, de organización y funcionamiento de los Registros de actividades y de bienes y derechos patrimoniales de los altos cargos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Sin perjuicio del avance que el sistema articulado por las anteriores normas supuso en su momento, la experiencia adquirida pone de manifiesto la necesidad de adoptar medidas contra los conflictos de intereses en el ejercicio de cargos públicos que vayan más allá del mero establecimiento de un régimen de incompatibilidades. Se trata así de establecer un régimen que, más que en una concreta técnica de gestión del conflicto de intereses, como es la incompatibilidad, se centre en el problema que dicho conflicto en sí mismo plantea. Esta Ley concreta este enfoque integral del conflicto de intereses en la previa identificación de las fuentes de riesgo de aparición de tales conflictos, así como en la previsión de toda una panoplia de medidas dirigidas a prevenirla, lo que constituye un importante avance en el conjunto de la legislación de las Comunidades Autónomas, situándose así la de Cantabria de forma pionera a la cabeza en esta materia.

En efecto, la Ley parte de la premisa de que la mera existencia de un conflicto entre intereses públicos e intereses privados en el ejercicio del cargo pone en riesgo la necesaria imparcialidad de la actuación política y administrativa. Por tal motivo, la Ley posee un enfoque eminentemente preventivo, dirigido a evitar que puedan surgir conflictos entre intereses públicos y privados en la toma de decisiones. Trata así de articular los instrumentos necesarios para impedir que el conflicto pueda siquiera llegar a producirse, por más que se establezcan asimismo los mecanismos adecuados para que prime siempre el interés general frente al interés privado en el supuesto de que el surgimiento del conflicto no se hubiera podido evitar. Y sin que esta naturaleza preventiva se vea desmerecida por la imprescindible inclusión del correspondiente régimen sancionador, con independencia, como es natural, de los delitos específicamente previstos en el Código Penal.

III

La Ley se estructura en cinco Títulos. En el primero de ellos se introducen algunos conceptos fundamentales en la ordenación de los conflictos de intereses, a saber, el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley y la propia noción de conflictos de intereses. Por lo que respecta a la primera cuestión, la Ley realiza una extensa interpretación de la noción de alto cargo, considerando como tales a aquellas personas que ejercen las funciones de mayor responsabilidad en el seno de la Administración General, o en los demás organismos y entes que conforman las tres vertientes del sector público autonómico (administrativa, empresarial y fundacional); así, junto a los miembros del Gobierno de Cantabria, y los titulares de los órganos superiores y directivos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, se considera también alto cargo a aquellas personas que ocupan puestos de asesoramiento y confianza de los miembros del Gobierno de Cantabria que son nombrados mediante libre designación y que poseen rango superior, igual o asimilado al de Director General. A partir de este criterio general se ha introducido una mención expresa de determinados cargos por la propia estabilidad de su existencia, como son los presidentes, directores generales, directores gerentes, consejeros delegados o asimilados de organismos y entidades del sector público administrativo, empresarial y fundacional de la Comunidad Autónoma. Finalmente, se ha considerado oportuno introducir una cláusula abierta, que permita identificar como alto cargo a aquellas personas que por su elevada responsabilidad en la Administración General, o en sus personificaciones instrumentales, deban estar sometidas a un régimen singular; no obstante se ha añadido la exigencia de que cumplan un requisito formal: que su designación sea efectuada mediante decreto o acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.

En cuanto a la noción de conflicto de intereses, se parte de que éstos conllevan la existencia de dos intereses encontrados: uno de carácter público -en cuya defensa se ha de ejercitar el cargo- y otro de carácter puramente privado. Este segundo tipo de interés puede a su vez ser, no sólo de la propia persona que ostenta la titularidad del cargo, sino de terceros, particularmente de sus familiares directos, pero también de otras personas que lo comparten con aquél.

En el Título II de la Ley se desarrolla el mecanismo de control de conflictos de intereses. Este órgano es la Inspección General de Servicios de la Consejería de Presidencia y Justicia, que se encarga de controlar el cumplimiento de la normativa sobre conflictos de intereses. Su función esencial es fiscalizar con carácter general el cumplimiento del régimen instituido en esta Ley, y servir de sede para los Registros de actividades y de bienes, derechos patrimoniales e intereses de los altos cargos de la Administración de Cantabria, así como gestionar los mismos. Se ha considerado asimismo conveniente que el Parlamento de Cantabria posea completo conocimiento del cumplimiento por los altos cargos del régimen de conflictos de intereses; a estos efectos, la Inspección General remitirá anualmente información al Gobierno de la Comunidad Autónoma, y éste al Parlamento de Cantabria, sobre el grado de cumplimiento de dicho régimen, las infracciones que hubiesen sido cometidas y las sanciones a que, en su caso, hubieren dado lugar.

El Título III de la Ley hace referencia al régimen deontológico de los conflictos de intereses. Para prevenir la generación de conflictos de intereses es conveniente la creación de un entorno de buen gobierno y buena administración, y por tanto la concienciación de los altos cargos en tal sentido. A todo ello contribuye el establecimiento de los principios generales mencionados en el presente Título, con independencia de la adopción de códigos de buen gobierno, y de la formación continuada de los servidores públicos, incluidas aquellas personas que, por poseer la consideración de altos cargos, desempeñan funciones de especial responsabilidad.

El Título IV de la Ley fundamenta los mecanismos de prevención de los conflictos de intereses sobre cuatro grandes pilares: el control del nombramiento de determinados altos cargos; un régimen de incompatibilidades, que sirva para fortalecer la dedicación exclusiva del alto cargo a sus cometidos públicos; el obligado cumplimiento de una serie de prescripciones una vez el alto cargo haya abandonado el puesto ocupado; y finalmente un sistema de declaraciones de actividades e intereses, y de bienes y derechos patrimoniales de los altos cargos, que deben ser convenientemente registradas. Un conjunto adicional de medidas tiene como meta reforzar los cuatro pilares indicados: es el caso del control de participaciones societarias en entidades que tengan alguna vinculación contractual con el sector público autonómico, la regulación de los obsequios o donaciones que pueden recibir los altos cargos durante el ejercicio de sus funciones y, finalmente, los deberes de abstención e inhibición de los altos cargos ante el surgimiento de un conflicto de intereses.

El espíritu que guía este régimen preventivo es el de combinar ponderadamente severidad y moderación, de manera que el impedir la generación de conflictos de intereses no suponga al mismo tiempo obstaculizar indebidamente la incorporación de personas de valía a elevados puestos de responsabilidad en el seno del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Así, en lo que hace al régimen de incompatibilidades, se ha previsto la existencia de una serie de actividades públicas y privadas compatibles con la ocupación de un alto cargo, al considerar que ninguna de ellas origina el nacimiento de un conflicto de intereses a los efectos de esta Ley. Es el caso de las tareas de representación parlamentaria, ejercicio de la condición de Concejal por determinados altos cargos, la condición de Senador, la posibilidad de representar a la Comunidad Autónoma en organizaciones o conferencias nacionales o internacionales o la asistencia de los altos cargos a consejos de administración de sociedades pertenecientes al sector público autonómico y sociedades privadas participadas por la Comunidad Autónoma. No obstante, se ha establecido como condición que la presencia del alto cargo en los consejos de administración señalados sea del todo gratuita. Por su parte, las excepciones a la prohibición de simultanear el ejercicio del cargo con actividades privadas están absolutamente tasadas. Se prevén así únicamente tres: la administración del patrimonio personal; la producción literaria, artística, científica, técnica y las actividades divulgativas de ellas; y la participación en entidades sin ánimo de lucro, siempre, eso sí, que no exista una relación de servicio, la participación no afecte las funciones públicas desarrolladas, y no se perciba por ella remuneración alguna.

Por otro lado, el intercambio de recursos humanos entre el sector público y el sector privado es una muestra más de la cada vez más intensa interacción Estado-sociedad, que enriquece a ambas partes. Sin embargo, debe existir algún límite para que las personas que han ejercido como alto cargo no obtengan, al cesar en el mismo, beneficio privado a propósito de asuntos respecto de los que hubieran sido competentes. El provecho obtenido de esta forma no sólo es desleal para el interés público, sino que sitúa a los operadores jurídicos privados en situación de desigualdad, en tanto que uno de ellos -el ex-alto cargo en sí, o la entidad privada a la que sirve- posee una posición privilegiada. Por todas estas razones, debe fiscalizarse la actividad que desempeña la persona que ha ocupado un cargo público una vez lo ha abandonado. En la Ley se establece así la prohibición de desarrollar actividades vinculadas a las desempeñadas como cargo público, si bien -como muy relevantes experiencias comparadas han acreditado- la neutralización del antiguo alto cargo ha de someterse a su vez a una limitación temporal proporcionada: un periodo de «enfriamiento» excesivo puede provocar la renuencia de especialistas y profesionales adecuadamente cualificados a ocupar cargos públicos.

Para garantizar el régimen de conflicto de intereses es preceptivo el efectivo conocimiento de los intereses personales de los altos cargos, lo que comprende las actividades que realizaban antes, durante y después de acceder al puesto, los bienes y derechos patrimoniales que poseen, así como cualesquiera otros intereses personales que pudieran entrar en conflicto con los de carácter público que deben ser defendidos en el ejercicio del cargo. Con vistas a alcanzar este objetivo se han incluido dos previsiones instrumentales: la obligación de efectuar dos declaraciones (de actividades e intereses, por un lado, y de bienes y derechos patrimoniales, por otro); y el deber de depositarlas en los correspondientes Registros, cuya gestión realiza la Inspección General de Servicios.

El ámbito subjetivo de aplicación es, naturalmente, el de los miembros del Gobierno y altos cargos; no obstante, se ha previsto que las declaraciones sean efectuadas también por su cónyuge o persona unida a ellos por análoga relación de afectividad, si bien de forma voluntaria en estos casos, por obvias exigencias del derecho a la intimidad de personas que no guardan ninguna relación estatutaria con el Gobierno ni ejercen elevadas funciones de responsabilidad en la Administración. Respecto al contenido de la declaración, se ha seguido en lo esencial lo establecido en la legislación estatal aplicable en esta misma materia, así como en la normativa específica hasta ahora vigente en la Comunidad Autónoma de Cantabria -que se asemejan considerablemente-, ello naturalmente sin perjuicio de las modulaciones reglamentarias que se estime conveniente realizar.

Por otra parte, se opta por otorgar pleno acceso al Registro de actividades e intereses de altos cargos. Al fin y al cabo la transparencia de las declaraciones de actividades e intereses aumenta la confianza ciudadana en los gobernantes, al hacer posible la comprobación de su trayectoria personal y la consiguiente conformación de un juicio certero acerca de la valía de las personas que ocupan los cargos de mayor responsabilidad en la Comunidad Autónoma. El contenido de las declaraciones de actividades e intereses se publica así en el Boletín Oficial de Cantabria. El acceso al Registro de bienes y derechos patrimoniales es sin embargo reservado. La Ley prevé así que sólo personas incardinadas en determinadas instituciones u órganos puedan tener acceso a los bienes y derechos patrimoniales de los altos cargos.

Finalmente, en el Título V de la Ley se desarrolla el régimen de infracciones y sanciones, en aras a reforzar la eficacia de esta regulación de los conflictos de intereses. Sin su existencia difícilmente sería posible satisfacer este objetivo. Del mismo puede ser destacada la posibilidad de que se destituya a la persona que haya incurrido en alguna de las infracciones tipificadas como graves. Además se prevé la obligación de devolver cantidades ilegalmente percibidas y la prohibición de que la persona infractora vuelva a ocupar un alto cargo por un periodo de entre cinco y diez años.

IV

La Comunidad Autónoma basa su título competencial para la aprobación de esta Ley en los artículos 24.1 y 24.32 del Estatuto de Autonomía para Cantabria, aprobado por Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre (modificada por Leyes orgánicas 7/1991, de 13 de marzo, 2/1994, de 24 de marzo, y 11/1998, de 30 de diciembre) según los cuales la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva en la organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno, (en el presente caso del Gobierno), y en el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia, organización que viene configurada por lo que actualmente constituye la Administración de la Comunidad Autónoma y no sólo la Administración General sino también la Administración instrumental, en la que desarrollan su actividad los altos cargos.

TÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.