Ley 12/2008, de 3 de julio, de protección integral de la infancia y la adolescencia de la Comunitat Valenciana

Norma derogada, con efectos de 25 de diciembre de 2018, por la disposición derogatoria única.1 de la Ley 26/2018, de 21 de diciembre. Ref. BOE-A-2019-1986#dd

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del Rey, promulgo la siguiente Ley.

PREÁMBULO

I

La presente ley tiene como finalidad regular la protección integral de la infancia y la adolescencia, la promoción y el desarrollo de los derechos básicos del menor, regulando de manera integral y sistemática el reconocimiento, la promoción y el desarrollo de las modernas tendencias y orientaciones sobre la protección de la infancia y la adolescencia.

La Comunitat Valenciana fue una de las primeras en contar con una moderna Ley autonómica en materia de protección social del menor, como fue la Ley 7/1994, de 5 de diciembre, de La Generalitat, de la Infancia. Sin embargo, la situación actual aconseja adaptar y actualizar la normativa de menores de la Comunitat Valenciana a los cambios introducidos por la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, por la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, Reguladora de Responsabilidad Penal de los Menores y, en menor medida, por las reformas normativas para adaptar nuestro derecho al Convenio relativo a la Protección del Niño y a la Cooperación en materia de Adopción Internacional, hecho en La Haya el 29 de Mayo de 1993.

No obstante, esta Ley no se limita únicamente a realizar meros ajustes técnicos y jurídicos, sino que aspira a plasmar en el texto la dilatada experiencia alcanzada por La Generalitat con la aplicación de la Ley 7/1994, y que ha permitido, a lo largo de estos años, identificar y conocer las necesidades reales que demanda la sociedad valenciana en relación con la infancia y la adolescencia. Se trata, en definitiva, de una Ley cercana a la realidad social que trata de aportar soluciones eficaces y abrir nuevos espacios a la protección real de los niños y las niñas, garantizando su bienestar y concibiendo a los menores como sujetos activos de derechos.

II

La Ley de Protección Integral de la Infancia y Adolescencia es fruto de la decisión de La Generalitat de liderar las políticas sociales y consolidar el bienestar social de los niños y adolescentes en la Comunitat Valenciana. En este sentido, el texto normativo tiene un marcado carácter innovador, al contemplar el reconocimiento, promoción y desarrollo de las modernas tendencias y orientaciones actuales sobre la base de una protección integral del menor en toda su extensión, esto es, abordando una regulación completa de los distintos órdenes competenciales que La Generalitat tiene en el ámbito de la protección del menor.

III

La presente Ley resulta de aplicación a todos los niños y adolescentes que se encuentren en el territorio de la Comunitat Valenciana, aún cuando lo estén de manera ocasional o temporal, previendo además la posible aplicación de la misma más allá de la consecución de la mayoría de edad, cuando así se permita por parte de la legislación. Eso sí, desde el punto vista terminológico, se ha optado mayoritariamente por la utilización del concepto «menor» en muchos artículos, propio de la tradición jurídica y claramente vinculado a la minoría y la mayoría de edad, por ser, desde un punto de vista técnico-jurídico, el que menos problemas plantea para su correcta definición y el que mayores garantías ofrece desde el punto de vista de la seguridad jurídica.

De todos modos, la redacción de la presente Ley trata de atender y conceptuar, de manera razonable, los distintos estadios afectivos y evolutivos del menor y, por ende, sus diferentes situaciones y ámbitos de protección, ya sea como recién nacido, como niño propiamente dicho, o como adolescente, así como las distintas situaciones en que puede encontrarse un menor desde el punto de vista de su edad o de su estado de emancipación.

IV

De entre todos los principios y criterios generales que la Ley recoge y proclama, merece destacarse, en primer lugar, el de primacía del interés del menor, orientado a la consecución particular de su desarrollo armónico y pleno y a la adquisición de su autonomía personal y su integración familiar y social, así se recoge en el título I de la presente Ley junto a otras disposiciones generales.

La Ley promueve también el reconocimiento de la capacidad de los niños y adolescentes para participar activamente en la sociedad, potenciando la promoción y libre manifestación de su opinión, tanto a nivel colectivo como individual, y la valoración y atención de la misma como elemento para discriminar, orientar y, en su caso, fundamentar las decisiones que para su atención, protección y promoción puedan adoptarse.

La Ley se enmarca en los diferentes contextos donde el niño y el adolescente se mueve, el escolar, el social, el institucional y el familiar, resaltando la importancia y papel de este último, al estar convencidos que la infancia no se entiende fuera de ese contexto, y que cuando se habla de los niños y de las niñas se está incluyendo siempre a la familia, así como cuando hablamos de familia estamos implícitamente hablando de infancia, principio rector que inspira todo plan de actuación del Consell. Prueba de ello son los dos Planes Integrales de Familia e Infancia de la Comunitat Valenciana, para los periodos 2002-2005 y 2007-2010, así como otros planes y demás documentos de planificación que en otros ámbitos competenciales, especialmente el escolar y el sanitario, se han dictado por La Generalitat.

V

El título II de la Ley se dedica íntegramente a los derechos, deberes, garantías, especial protección y promoción de la infancia y la adolescencia, recogiéndolos en lo que se denomina «Carta de Derechos del Menor de la Comunitat Valenciana».

Esta Carta sin perjuicio de enumerar derechos y garantías de la infancia y adolescencia, no pretende ser una mera relación de derechos, sino incorporar a las políticas y a la acción de gobierno de La Generalitat, los derechos individuales y colectivos de las niñas y los niños, reconocidos en la Constitución Española, en la legislación civil, en la Convención de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas de 20 de noviembre de 1989, en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y principales tratados internacionales.

Con ello se quiere dotar de una mayor seguridad jurídica a las actuaciones de La Generalitat y de convertir la «Carta de Derechos del Menor» en un instrumento que permita la difusión y conocimiento de los mismos por la sociedad valenciana.

De forma significativa a muchos de esos derechos se da un tratamiento especial, estableciendo capítulos específicos, a fin de significar la importancia y preocupación que el Consell tiene, hoy en día, por la integración social de niños con enfermedad o discapacidad, por la salud de los menores y jóvenes, especialmente ante problemas de adicciones, por la inserción social y laboral de colectivos más desfavorecidos y vulnerables, por el fenómeno de la inmigración que es numeroso en menores de edad, y por menores con conductas inadaptadas con problemas de integración escolar y necesidades terapéuticas.

Es novedosa la protección que la Ley concede al niño respecto de aquellos ámbitos socialmente demandados, como son la publicidad dirigida a menores o que utiliza a menores, así como la protección del menor frente a los contenidos de la programación de la televisión, o frente al mal uso de los productos, servicios y medios informáticos, telefónicos y telemáticos, como Internet.

VI

El título III se dedica a la protección del menor que se encuentre en una situación de riesgo o desamparo. Otorgando un carácter prioritario a las actuaciones de prevención a las que dedica la primera parte del título III, entendiendo que evitar las causas que originan cualquier desprotección debe ser considerada acción prioritaria por todas las Administraciones y entidades públicas y privadas implicadas en la protección de menores.

Seguidamente regula las situaciones de riesgo, que son competencia exclusiva de las Administraciones Locales, y que serán las encargadas de atender este tipo de situaciones, valorando y declarando la situación de riesgo en que se encuentra el menor y elaborando el oportuno plan de intervención.

La situación de desamparo y su declaración, por el contrario, es competencia exclusiva de La Generalitat, que asume además la tutela ex lege del menor, sin perjuicio de la existencia de personas idóneas que puedan ejercer, en su caso, la tutela ordinaria.

Este título ordena las diferentes formas de guarda. El acogimiento residencial se concibe como una medida de aplicación subsidiaria salvo mayor interés del menor, procurando que la duración de esta medida sea lo más corta posible, así como una intervención individualizada y personalizada de contenido socioeducativo y terapéutico. Y el acogimiento familiar, como la otra forma de guarda, se concibe como la medida por excelencia a aplicar cuando sea necesario separar al niño de su familia. El título ofrece una especial atención al recurso de Familias Educadoras, que tan larga tradición tiene en nuestra Comunitat.

Por último concluye ocupándose de las competencias de La Generalitat en materia de adopción, tanto nacional como internacional. La adopción aparece concebida como una institución idónea para aquellos supuestos en los que, resultando inviable, por imposible o perjudicial, la permanencia en la familia de origen o el retorno a la misma, el interés del niño, su edad y demás circunstancias aconsejen definitivamente su integración plena en una nueva familia, que reúna los requisitos legales y los criterios de idoneidad para la adopción.

VII

El título IV se destina al sistema de reeducación y reinserción de menores, aquellos sometidos a la Ley Orgá­nica 5/2000, de 12 de enero, Reguladora de la Responsabilidad Penal de Menores. Dicha Ley dispone, en su artículo 45, apartado primero, que «la ejecución de las medidas adoptadas por los Jueces de Menores, en sus sentencias firmes, es competencia de las Comunidades Autónomas», competencia que se completa con lo previsto en la Disposición Final Séptima de dicha Ley respecto de la creación, dirección, organización y gestión de los servicios, instituciones y programas que se creen al efecto. Todo ello debe ponerse además en relación con el artículo 25.2 de la Constitución Española, que prevé que las penas privativas de libertad y medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social.

En ese sentido, la Ley incluye unos criterios de alcance general y previsiones diferenciadas para las medidas de medio abierto, privativas de libertad o de carácter sustitutivo, y para las actuaciones de apoyo y seguimiento. En todos los casos se parte de la consideración prevalente del interés del menor infractor, del respeto a los derechos no afectados por el contenido de la sentencia, de la finalidad educativa de todas las medidas orientadas a la consecución de su integración social, y de la consideración de la legislación general y de la sentencia singular como configuradores del marco de la ejecución.

VIII

El título V ordena la distribución de competencias entre la Administración Autonómica y la Administración Local, colaboración, y fomento de la iniciativa social y participación, de forma especial en el ámbito social, partiendo del principio y del convencimiento de que sólo la acción coordinada y responsable de todos los poderes públicos, instituciones, entidades y ciudadanos, puede coadyuvar al objetivo de procurar el bienestar del menor.

IX

La presente Ley posee también un notable carácter institucional, ya que recoge tanto la creación del Observatorio Permanente de la Familia e Infancia en el título VI, que se encargará del estudio y la detección de las necesidades y demandas sociales y de la promoción de iniciativas que mejoren los niveles de prevención, atención y protección de las familias y de la infancia en la Comunitat Valenciana, como la creación en el título VII de la figura específica del Comisionado del Menor de la Comunitat Valenciana, bajo la denominación de «Comisionado del Menor-Pare d’Òrfens».

Respecto de la institución del Comisionado del Menor, la Ley compagina armoniosamente tradición con modernidad, ya que la institución del Comisionado del Menor se inspira en una figura que fue propia y singular de nuestro insigne Derecho Foral, como fue el Pare d’Òrfens, trasladando ahora dicho carácter emblemático a la moderna figura del Comisionado del Menor, que la Ley incorpora con un marcado carácter institucional en lo que es la defensa y protección de los derechos e intereses del menor.

Efectivamente, el Derecho Foral Valenciano contó ya con una institución de protección del menor que es un claro precedente de lo que hoy son los Defensores del Menor o instituciones similares, como el «Ombudsman» de los Niños de Suecia, creado en 1973, el Mediador para la Infancia de Noruega, creado en 1981, o el Abogado de Menores de Dinamarca, así como la base de las instituciones de guarda y acogimiento de los menores, incluso de los Juzgados de Menores.

En ese sentido, por Privilegio de 6 de marzo de 1337, el Rey Pedro IV de Aragón y II de Valencia, llamado «El Ceremonioso», creó el antecedente de la Institución a través de los denominados «Curadores de Huérfanos», que posteriormente, en 1407, el Rey Martín I, el Humano, transformó en una institución mucho más moderna y avanzada para su época: el «Padre de los Huérfanos» o «Pare d’Òrfens». Todo ello permitió que, en 1447 se constituyese el «Tribunal de Curador, Padre y Juez de Huérfanos de la Ciudad de Valencia», institución que más adelante se extendió a los Reinos de Aragón, Navarra y Castilla.

El Pare d’Òrfens no sólo se ocupaba de buscar acomodo a huérfanos y niños abandonados o necesitados de protección (como ya hacían los Curadores), sino que su actuación se orientaba a garantizar la protección efectiva, la educación cristiana y formación integral del menor, así como la reinserción social del mismo, teniendo además jurisdicción para resolver los conflictos que surgiesen en torno a los menores sometidos a su competencia.

Pues bien, en muy buena medida, se puede afirmar que la regulación que ofrece la presente Ley mantiene inalterado ese perfil de vanguardia que tuvo la institución del Pare d’Òrfens y que justifica la existencia actual de un Defensor del Menor de la Comunitat Valenciana que, bajo la denominación de «Comisionado del Menor-Pare d’Òrfens», ejerza las funciones de defensa y protección del menor desde su independencia, desde su marcado carácter institucional y desde su reconocido prestigio y autoridad.

X

Para garantizar la plena eficacia y utilidad de la presente Ley, se configura un régimen sancionador como garantía adicional para aquellos casos en los que los mandatos de esta Ley sean desatendidos, sus prohibiciones desoídas, sus deberes y obligaciones incumplidos o simplemente se impida o limite el ejercicio de los derechos de niños y adolescentes.

Este régimen sancionador, abordado en el título VIII, constituye la plasmación de una actividad de control público en defensa de los menores y se expresa mediante una detallada tipificación de las infracciones que abarca la totalidad de ámbitos de actuación contemplados en la Ley, pero dentro de un marco flexible de graduación de las sanciones que redundará en beneficio de la justicia en la aplicación de esta Ley.

Finalmente, merece destacarse que la atribución de la competencia sancionadora a una pluralidad de órganos no es sino reflejo y consecuencia del carácter integral de la Ley, de manera que también aquí confluye la actividad de las distintas instancias implicadas en relación con las diferentes actuaciones contempladas en la misma, ejercitando, respectivamente, esta potestad cuando los hechos que constituyan infracción afecten a las materias o sectores de actividad que les vengan encomendados o revistan una mayor o menor gravedad.

XI

En definitiva, la presente Ley, que está en plena sintonía con la tradición histórico-valenciana, es expresión de la más firme y decidida voluntad de La Generalitat de situar a la Comunitat Valenciana en la vanguardia de las más avanzadas políticas de protección, educación e integración del Menor, contribuyendo, de este modo, al desarrollo y a la implantación efectiva de los derechos y garantías del niño, y al progreso social y defensa de los postulados del moderno Estado del Bienestar.

XII

La presente Ley se formula en virtud de la competencia exclusiva que La Generalitat tiene en materia de instituciones públicas de protección y ayuda de menores y jóvenes, de conformidad con el artículo 49.1.27.ª del Estatut d’Autonomia de la Comunitat Valenciana.

TÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

La presente Ley tiene como objeto:

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Artículo 3. Principios rectores.